关于党内法规的几个基本问题

□　韩　强



关于党内法规的几个基本问题

□韩强

党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，是一个由党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则构成的体系。由于改革开放以来我们党才开始注重党内法规建设，近年来又提出了完善党内法规体系问题，因此总体上我们对党内法规建设还认识不多、认识不深，需要进一步加强理论研究，深入思考党内法规的一些基本问题，以促进党内法规的科学化、系统化，提高依规治党的水平。

中国共产党党内法规基本问题

党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，是一个由党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则构成的一个体系，其中党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。改革开放以来，我们党日益注重党内法规建设，近年来更是强调完善党内法规体系，这就给我们正确认识和理解党内法规提出了新的任务，需要我们从这一概念的基本方面来加以把握，尤其要认清其类别、效力、制定程序、内在关系等基本问题，以便为推进党内法规建设提供理论指导。

一、党内法规是否需要拓宽范围

根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。它们构成党内法规的四个层级层次：党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定，是第一级党内法规。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，是第二级党内法规。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，是第三级党内法规。规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，是第四级党内法规。这一分级分类规定始于中共中央1990年7月31日印发的《中国共产党党内法规制定暂行条例》，2013年5月27日，经中央批准发布的《中国共产党党内法规制定条例》沿用了这一规定。

这一分级分类规定从学术角度看是否无需讨论？显然不是。因为党内法规建设的历史较短，学术研究并不深入，实践探索也在进行之中，因此，在认真执行这一党内“立法法”的基础上，我们应该用学术的视角加以审视以促进党内法规体系的构建。比如，我们都知道，在党内具有重大意义的法定文件中还有《决议》《决定》和《报告》等。关于《决议》，我们先后有1945年4月20日在党的六届七中全会上通过的《关于若干历史问题的决议》和1981年6月党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，两个《决议》对统一全党思想意义非凡。《决定》就更多，关于党的建设中的重大问题我们都制定过一系列决定，如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等等，这些《决定》同样是对党的某一方面重要建设的经验总结，具有长期指导作用。《报告》主要指的是党的总书记在党的历次全国代表大会上的报告，这些报告代表着新的中央委员会在五年任期中的工作思路和具体部署，是全党新的五年阶段工作的规划和指针。毫无疑问，这些文件对全党都具有极其重要的意义。那么，这些党内重要文件是否也应是党内法规？我们看到，《中国共产党党内法规制定条例》规定，党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。下列事项应当由中央党内法规规定：(一)党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；(二)党的各级组织的产生、组成和职权；(三)党员义务和权利方面的基本制度；(四)党的各方面工作的基本制度；(五)涉及党的重大问题的事项；(六)其他应当由中央党内法规规定的事项。[1]其中，“涉及党的重大问题的事项”无疑可以成为支持把这些文件列入党内法规的依据。而把《决议》、《决定》和《报告》等排除在外的法律依据则是《中国共产党党内法规制定条例》第五条的规定：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”[1]但是，在内容和形式之间，我们似乎更应把内容的重要性放在首要位置。

我们主张把《决议》《决定》和《报告》纳入党内法规的范畴还与如何保证其实施有关。党的重大决策往往以《决议》《决定》和《报告》的形式体现出来，在依法治国成为治国基本方略，依规治党成为依法治国重要组成部分的形势下，把党的重大决策纳入党内法规的范畴，无疑能够为其实施提供有力的可持续的保障，否则其实施需要动用的资源更多，效果却未必理想。鉴于目前党内一些重大决策在有些地方和单位执行不力成为普遍现象，我们更需要从党内法规的角度思考实施的出路问题，以找到制度化的解决方案。

把《决议》《决定》和《报告》纳入党内法规，其定位应该如何解决？目前在四级七类党内法规中，《决议》《决定》和《报告》难以融入任何一类，只能另立一类。由于它们具有如下几个显著特点：一是对全党具有普遍效力，二是以中共中央名义制定和发布，三是涉及问题具有重大性和全面性，因此其法律地位应该在党章之下，条例之上，与准则具有相互补充作用。因此我们建议把《决议》《决定》和《报告》统称为“决定”，作为与准则并列的党内法规层级，在《中国共产党党内法规制定条例》表述中，或以括号形式标注，或对其作特别说明，这样对党的重大决策实施可以起到有效促进作用。

二、党内法规的效力如何保障

法律效力指的是法律的强制性和约束力。党内法规的效力是指在全党如何保证党内法规的充分有效实施问题，其中包括两个重要方面：一个是党内法规总体的效力如何保障，二是党内法规内部发生冲突时如何解决。对于党内法规总体的效力保障，目前我们主要是通过三个途径加以保证：一是组织领导，即通过自上而下的组织领导，保证中央决策和党内纪律一级一级地得到贯彻执行；二是各级纪委的监督检查，即通过强化纪律和纪委权威，严肃党内纪律，加大对不正之风和大案要案的查处力度来保证实施；三是党员干部的自觉性，即通过把好党员入口关，加强党员学习教育，提高党员思想觉悟来实现。对于党内法规内部冲突的解决，《中国共产党党内法规制定条例》规定，党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。[1]这就明确了党内法规相互之间的位阶关系，即下位法规不能和上位法规相冲突，必须服从上位法规。

虽然党内法规的效力主要集中在这两个方面，但是当务之急是如何保障党内法规的总体效力，也就是说，如何使已制定实施的党内法规得到遵循。对此，党章有关于党员必须“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规”的要求，也有“四个服从”及“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”等规定。中央在下发的实施《中国共产党党内法规制定条例》的通知中也强调，党内法规是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循。各地区各有关部门要从全局和战略的高度充分认识做好党内法规工作的重要意义，切实把这项工作摆在更加突出的位置抓紧抓好。要加强统筹规划，提高制定质量，加快构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。要强化宣传教育，加大执行力度，切实维护党内法规的权威性和严肃性，努力在全党形成重视、学习、遵守党内法规的浓厚氛围。要加强组织领导，健全工作机构，充实工作力量，为做好党内法规工作提供坚实保证。这些要求基本体现了党内法规实施的主要路径。由此可以看出，由于党内法规不像国家法律那样有完备的法院、检察院、监狱等机构来保证实施，而党内的纪委限于职权、人员等也难以承担全部党内法规的实施监督职责，只能有重点地对党内违纪问题进行查处，这就造成了党内法规实施的保障范围有限，力度不足，使党内法规的效力保障存在难以破解的问题。

对于党内法规的效力保障，我们应该构建三个保障体系:一是思想保障。其根本是按照党章规定，教育党员必须“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规”，并以此衡量党员合格与否，目前即将开展的“学党章党规、学习近平系列讲话，做合格共产党员”的“两学一做”活动正是这一思路的体现。二是组织保障。即要求任何党组织和党员干部必须严格按照党章要求坚持民主集中制和“四个服从”的原则，处理好个人与组织、下级与上级的关系，保证党的集中统一和中央政策落实。三是纪律保障。完善党内法规体系，依托各级纪检组织按照《中国共产党纪律处分条例》严肃惩处各种违反党的纪律的行为，使党内法规成为党内权力运行和政治生活的基本规矩。通过在党内法规的内涵表述中明确上述内容，使党内法规的效力保障得到更明确的路径支撑。

三、党内法规的立法程序如何完善

根据中央2013年11月5日印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》，党内法规制定工作的目标是，到建党100周年时，要全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，[2]为此加强党内法规的立法这一基础性工作，尤其是完善其立法程序就尤为重要。

党内法规的立法工作要求在《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》中得到了明确体现，这两个法规的制定和发布，对于促进党内法治建设制度化、规范化、程序化具有重要意义。根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规的立法工作要求包括：在工作分工上，制定党内法规在中央统一领导下进行。制定的日常工作由中央书记处负责。中央办公厅承担统筹协调工作，其所属法规工作机构承办具体事务。中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。在基本程序上，党内法规的立法主要经过规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等环节来完成。

在全部立法程序中，最重要的两个环节是起草和审议批准。关于起草工作的分工是，中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，由其自行组织起草。在起草环节，由于是各部门负责起草，因此难免会在立法中强化所负责的工作，而忽略党内法规的体系化要求，造成系统化、规范化上的欠缺。比如，干部工作是党的一个方面的重要工作，按照《中国共产党党内法规制定条例》对各类党内法规的定位，理应制定出台一部权威的《干部管理工作条例》，其中应涵盖干部管理的各个方面，如条件、选拔、培养、考核、监督等等，同时对党政干部、企事业管理干部和专业技术干部都应有统筹考虑。但是目前我们只有一部《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部管理的其他内容有的融合在《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规之中，有的甚至还没涉及。虽然有了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》，但是部门立法在起草中出现的问题仍然值得重视和研究，以便于从根本上理顺党内法规之间的关系。

在审议批准环节，《中国共产党党内法规制定条例》亦有明确的规定：(一)涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；(二)涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准；(三)应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送批准；(四)中央纪律检查委员会、中央各部门发布的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准；(五)省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，由省、自治区、直辖市党委审议批准。[1]这一规定体现了依党内法规的重要程度和立法主体层级进行分级审批的原则，但是由此也导致一个问题，对于对全党有约束力的党内法规而言，与国家法律必须经过全国人大审议并表决通过相比，党内法规是否也应该经过党的全国代表大会或者中央委员会全体会议的审议批准再行发布实施，至少也应规定条例及条例以上的党内法规的实施必须经过这一程序，这样党内法规的合法性就有了更充分的保证。

当然，在其他环节能否真正体现党内法规制定中的基本原则，如围绕中心、服务大局，宪法为上、党章为本，整体推进、突出重点、发扬民主、科学制定，改革创新、与时俱进，严谨规范、有效管用，[2]也值得立法者认真考虑，以不断提高党内法规制定的科学化水平。

四、党内法规的内部关系如何理顺

目前的党内法规中存在一定的交叉重叠现象，影响了党内法规的科学性系统性，造成部分党内法规执行不力，甚至流于形式。这种关系上的不畅体现在多个方面，比如，从党内法规中上位法规与下位法规的关系看，下位法规是上位法规的具体化，应该对上位法规作更加具体和可操作性的规定，但是目前看，往往下位法规的规定仍然过于原则，缺乏可操作性；从新旧党内法规的关系看，仍有一些过去的法规没有得到及时清理、废止和更新，影响了该法规的执行，尤其是一些暂行规定实施时间较长，仍没有转正，在形势发生变化的情况下，势必影响党内法规的实施。虽然我们2012年6月开始进行了一次比较大规模的党内法规清理，在 1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效，继续有效的只有487件，其中42件需适时进行修改。[3]通过清理，摸清了中央党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，但由于修改工作并未完成，因此这类问题仍然存在；从同一层次不同党内法规的关系看，相互之间关系不顺现象更明显，比如纪律要求在多数党内法规中都有单独表述，但同时我们又制定有《中国共产党纪律处分条例》，其中对违反各种纪律的行为明确了惩处标准，包括违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等等，基本涵盖了党内生活的各个方面，这就需要各专项法规提高惩处规定的针对性，同时把大量相关惩戒性规定集中体现在《中国共产党纪律处分条例》之中。

在理顺党内法规关系问题上，中央已经高度重视这一问题，并在2016年1月1日起施行的《中国共产党廉洁自律准则》中得到体现。这一准则的前身是2010年中央发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，其中设总则、3章18条规定了党员领导干部廉洁从政行为规范、实施与监督问题。在当时条件下，这一准则对规范党员领导干部的廉洁从政行为具有重要价值。但是，在《中国共产党纪律处分条例》要出台的背景下，如何把两者结合起来，避免重复交叉，我们党采取了准则原则化和条例具体化的思路，把准则扩大为《中国共产党廉洁自律准则》，而不仅仅局限于党员领导干部，同时分别原则性地规定了党员和党员领导干部廉洁自律规范，各4条，共112个字，做到了简洁明了，易学易记。而对于《中国共产党纪律处分条例》则不惜笔墨，规定了3编11章133条，做到了规定细致、涵盖广泛、可操作性强，起到了党要管党、从严治党的作用。可以说，这次《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》的同时出台，表明我们党对党内法规关系的认识达到了一个新的程度，也预示着我们在这一问题上要采取更多的措施，通过科学的规划和有针对性的党内立法，进一步推进党内法规体系的科学化。

从改革开放以来我们党开始注重党内法规建设，到近年来提出了完善党内法规体系，体现了我们党对党内法规认识上的进一步深化，也是在依法治国进程中取得的重大突破，但是毕竟受到历史条件的制约，我们对党内法规建设还认识不多、认识不深，需要进一步加强理论研究，深化实践探索，把握基本规律，从而使党内法规建设提高到一个新的水平。

[1]中国共产党党内法规制定条例[N].人民日报,2013-5-28.

[2]中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)[J].党内法规研究,2014(1).

[3]党内法规清理工作全部完成 1178件“清掉”691件[N].北京晨报,2014-11-18.

(责任编辑：杜洪梅)

国家社会科学基金资助重点项目“保持党的纯洁性研究”(12AZD024)和北京社科基金项目“党内法规体系建设研究”(15KDB023)的阶段成果。

D262.6

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1243(2016)02-0027-004

作者：韩强，法学博士，北京市长城学者，北京联合大学马克思主义学院院长、二级教授、硕士生导师，北京高教学会中国近现代史纲要研究会副会长，主要研究方向：党的建设、干部制度改革、海外中国学。邮编：100101