村民自治权利司法救济的现状与完善

文◎赵正斌



村民自治权利司法救济的现状与完善

文◎赵正斌*

内容摘要：现行《村民委员会组织法》明确规定了村民自治权利的救济途径，实践中众多矛盾、争议却得不到及时解决，凸显了我国村民自治权利的司法救济严重不足。尽快修改《村民委员会组织法》，将村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定纳入司法审查，完善村民自治权利司法救济，是当下促进村民自治健康发展的紧迫任务。

关键词：村民自治权利司法救济现状完善

*山西省太原市人民检察院民事行政检察处处长，山西省检察业务专家［030024］

村民自治权利是宪法规定的重要权利。村民自治是为了便于广大村民行使民主权利而创设的，只要不违反法律规定，就应该得到依法维护。但是，实践中违法侵害村民权益的情况时有发生，村民权益在自治中被虚化、侵害的现象比较严重，众多矛盾、争议得不到及时解决。鉴于此，有必要以司法实务为基点，对村民自治权利司法救济的相关问题进行探讨，以期对促进村民自治健康发展有所裨益。

一、问题的引出：一起案例引发的思考

［基本案情］1999年5月20日，某省某市某区人民政府向殷某核发土地承包经营权证书，确认其承包土地4.95亩。2003年，某村村民代表会议在由村民代表入户广泛征求意见后，研究确定了土地补偿分配方案，此补偿方案一直延续至今。2011年，某集团分两次征收某村土地，共计137.25亩，其中含殷某承包土地3.15亩。征收地块农地转用及征地方案先后经国务院批准，《征地补偿安置方案》经某市市政府批准。按照39万元/亩的补偿标准，2011年11月11日某村村民委员会收到征地补偿费5280.942万元。某村村民委员会根据前述分配方案将其中的4220.5万元进行了分配，余款用作村集体公益事业，其中殷某分得10.3万元。2013 年5月20日，殷某向某区人民法院起诉某村村民委员会，诉称曾多次向上级政府反映村违法分配征地补偿费未果，请求法院根据某省《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第13条“已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户；其余20%留给村集体经济组织”的规定，判令某村村民委员会按照每亩39万元征地款80%的标准，支付3.15亩土地剩余的补偿款87.98万元。某区人民法院一审认为，起诉人殷某的诉求不属于人民法院的受案范围，于2013年5月21日裁定不予受理。殷某上诉后，某市中级人民法院二审认为，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费，上诉人殷某的诉求不属于人民法院的受案范围，于2013年9月12日裁定驳回上诉，维持原裁定。殷某向某省高级人民法院申请再审，某省高级人民法院于2013年12月16日裁定驳回再审申请。殷某以某市中级人民法院生效裁定适用法律确有错误，本案应依法受理并审判为由，向某市人民检察院提出监督申请。

对于本案是否符合监督条件，某市人民检察院经审查认为：

（一）诉讼请求是不服村民代表会议决定的土地补偿费分配方案

从前述案例可以看出，在征地补偿费拨村民委员会后，村民委员会是根据村民代表会议确定的分配方案进行分配的。殷某的诉讼请求是要求村民委员会按照39万元/亩征地补偿费80%的标准，支付3.15亩土地剩余补偿款87.98万元。因村民委员会并非土地补偿费分配方案的制定者，其仅仅是执行者，在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合理的。所以，殷某的诉讼请求实质是不服村民代表会议决定的土地补偿费分配方案。

（二）村民代表会议有权决定土地补偿费分配方案

本案中的土地补偿费分配方案是由村民代表会议在2003年研究确定的，一直延续至今。根据《村民委员会组织法》第24条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”的规定，村民代表会议有权决定本案中的土地补偿费分配方案。

（三）不服村民代表会议的决定应当申请人民政府责令改正

根据《村民委员会组织法》第27条的规定,“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。殷某认为村民代表会议决定的土地补偿费分配方案违法而不服的，应当请求乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

（四）不服村民代表会议的决定不属于人民法院的受案范围

《村民委员会组织法》并未规定村民会议或者村民代表会议的决定可以接受司法审查，从法律的层面说明了法院无权受理此类案件，故本案不属于人民法院的受案范围。

本案中法院生效裁定是根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”的规定，认为起诉人殷某的诉求不属于人民法院的受案范围，而裁定不予受理的。该司法解释的适用范围是不服农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组决定，显然不适用于本案的不服村民代表会议决定。故裁判结果虽然正确，但在适用法律方面存在疏漏。参考最高人民法院《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》“符合下列情形的，一般不予改判：原判文书在事实认定、理由阐述、适用法律方面存在错误、疏漏，但原判文书主文正确或者基本正确的”规定，本案不符合提出再审检察建议或者提请抗诉条件。

综上所述，某市人民检察院依法作出不支持殷某监督申请的决定。本案中，村民殷某认为本村违法分配征地补偿费，在向上级政府多次反映未果的情况下，请求人民法院支持自己的主张，但最终的结果却是法院依法不能审理该案件。据统计，2013年某市人民检察院受理类似殷某案件21件，占同期受理案件数的20%。相关案件的诉讼程序虽然已全部终结，但却给我们提出一系列问题，为什么实践中大量存在类似殷某这样告诉无门的问题，涉及村民自治权利救济的众多矛盾、争议得不到及时解决的根源何在，问题应当如何解决？因此，有必要对当前我国村民自治权利救济的现状进行分析研究。

二、村民自治权利救济的现状

孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”［1］如果村民自治得不到有效规制，就可能使村民自治走向相反的一面。针对上述问题，为加强对村民自治的指导监督，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《村民委员会组织法》进行修订，明确规定了村民自治权利的多种救济途径。但是，从前述案例可以看出，当前我国村民自治权利救济存在不尽如人意之处。

（一）内部救济存在先天缺陷

根据《村民委员会组织法》第22条“村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过”、第24条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理”的规定，我国村民自治权利救济的首要途径是内部救济。由于我国缺乏一个适合民主生长的传统文化基础，也没有足够的、训练有素的、理解自治真谛的人员，中国农村基层民主的发展遭遇到了重重困难。［2］村民个体在发生纠纷时，其本身可能成为矛盾中的一方，导致其无法站在中立的地位公正处理内部纠纷。通过投票表决形成的村民会议或者村民代表会议决定，虽然采取的是少数服从多数原则，但当多数村民希望获得更多利益时，村民自治就极有可能造成多数人对少数人合法权益的侵害，因而并不必然符合公平正义原则。

（二）行政机关救济具有局限性

根据《村民委员会组织法》第27条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”、第36条“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，乡、民族乡、镇的人民政府被赋予对违法责令改正的权利。这一救济措施虽有快捷、手段多样的优势，但行政机关的救济至今缺乏一套完备的程序，随意性较强，行政机关也可能为了自身利益而怠于履行职责，且该救济不具有终局性，极易引发反复上访。

（三）司法救济仍不完善

根据《村民委员会组织法》第36条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”的规定，村民认为村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害自己合法权益的，可以申请人民法院予以撤销。

但是，从法律层面上看，正如已在前述案例中提到的，对于村民会议或者村民代表会议的决定违法的，《村民委员会组织法》只规定了政府责令改正程序，并未规定司法审查程序。

从司法解释层面上看，按照前述案例中提到的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”的规定，不服农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组决定的案件不属于人民法院的受理范围，该司法解释于2005年9月1日开始施行，是符合修改前《村民委员会组织法》的。但根据2010年修订的《村民委员会组织法》第36条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销”的规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定应当接受司法审查。值得注意的是，最高人民法院并没有根据《村民委员会组织法》的这一修改，及时对前述司法解释作出修改，进而导致这一与法律不符的司法解释仍然在司法实践中被不断适用。

三、完善村民自治权利司法救济的必要性

在现代法治社会，司法具有终局性，是最有力的权利救济措施，是维护社会公平正义的最后一道防线。要使村民自治权利得到真正实现，司法是不可或缺的保障，对村民自治权利保护和救济的责任，最终只能由司法机关来承担。同时，通过诉讼方式解决基层群众自治纠纷，有利于村民养成法治意识，加快实现依法治村的目的。笔者认为，完善村民自治权利的司法救济，就有必要在《村民委员会组织法》中明确规定人民法院有权对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定进行司法审查。由于村民自治章程、村规民约也是由村民会议制定和修改的，出于文章表述简练的需要，本文中后述的村民会议或者村民代表会议的决定一般也包括村民自治章程、村规民约。

（一）村民会议或者村民代表会议的决定应当合法

村民会议或者村民代表会议的决定虽然属于村民自治范畴，但根据《村民委员会组织法》第27条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定，自治不能违法，自治权必须在法律框架内行使，村民会议或者村民代表会议的决定不得违反宪法和法律法规的规定。虽然村民会议或者村民代表会议的决定是经过多数村民同意的，但这并不排除在“多数人决定”的幌子下，对弱势群体权利的侵害，造成不公正。如实践中有的村规定“牲畜毁坏农作物被打死、吃毒药而死不赔”，“散放牲畜被人伤害，后果自负”，“家畜下了田，打死不赔钱”，还有“出嫁女不再享有娘家所在村口粮田”等。［3］有的土地补偿费分配方案实行差别待遇，老户每人分得3.3万元，而新户只分得0.8万元；普通户可以分得全成，而女儿户只能分得八成。

（二）实践中大量案件是由村民会议或者村民代表会议的决定引发的

从《村民委员会组织法》第24条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”的规定可以看出，凡涉及到收益分配、土地承包等重大问题，都必须由村民会议或者村民代表会议决定。而人民法院虽能撤销村民委员会及其成员的违法决定，但对于实践中大量存在的村民会议或者村民代表会议的决定，却无权审查其是否合法。

（三）将村民会议或者村民代表会议的决定纳入司法审查符合健全纠纷化解机制的要求

（四）普法的生动性与执法过程的结合不够紧密，实效性不强。部分单位在落实“谁执法谁普法”责任制的过程中，仍存在着应付思想，缺乏创新意识，个别部门的普法还停留在“送法上门、定点接访、发放资料”老三样，普法工作缺乏生动性。普法工作仍然停留在单一性、灌输式的单向传播，缺乏与普法对象的有效沟通，与执法过程不能有效衔接，普法需求和供给存在脱节，没有针对群众的法律需求实施精准普法，普法实效差。大部分单位尚未将责任制的落实与自身的行业特点、部门文化紧密结合，推进“谁执法谁普法”工作的进一步提升。

近年来土地征收补偿费分配等村民自治纠纷情况复杂、人数众多，如处理不当极易引发群体性涉农纠纷。实践中不乏当事人反复到司法机关走访，要求支持其请求，法院却因没有法律依据而对案件不予受理。这些涉及农民切身利益，在既有的司法体系中无法得到救济或救济不到位，农民转而集中通过非正常信访来表达不满甚至愤慨，容易导致矛盾激化，影响社会稳定及司法公信力。党的十八届四中全会提出，健全依法维权和化解纠纷机制，把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。［4］实践中，对于土地征收补偿费分配等村民自治纠纷案件，全国已经有不少法院尝试受理并判决保护村民的合法权利。故在《村民委员会组织法》中规定村民会议或者村民代表会议的决定应当接受司法审查符合健全依法维权和化解纠纷机制的要求，将在化解矛盾和构建和谐社会方面起到积极作用。

四、完善建议

针对当前我国村民自治权利司法救济的现状，当务之急是进一步扩大司法救济的范围，依法构建对村民会议或者村民代表会议的决定附带审查制度。

（一）借鉴《行政诉讼法》确立的对规范性文件附带审查制度

从《村民委员会组织法》第2条“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”、第10条“村民委员会及其成员应当遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议”等规定可以看出，村民会议或者村民代表会议与村民委员会或者村民委员会成员是决策者和执行者之间的关系，村民委员会或者村民委员会成员是村民大会或村民代表大会决议的执行者。［5］笔者认为，可以借鉴《行政诉讼法》确立的对规范性文件附带审查制度，建立对村民会议或者村民代表会议的决定附带审查制度。

（二）对村民会议或者村民代表会议的决定附带审查的具体制度构想

参考《行政诉讼法》的规定，可以规定受侵害的村民认为村民委员会或者村民委员会成员作出的决定所依据的村民会议或者村民代表会议的决定不合法，在对村民委员会或者村民委员会成员作出的决定提起诉讼时，可以一并请求对该村民会议或者村民代表会议的决定进行审查。同时，根据《村民委员会组织法》的修改，最高人民法院可以通过司法解释进一步明确，人民法院在审理案件中，经审查认为村民会议或者村民代表会议的决定不合法的，不作为认定村民委员会或者村民委员会成员作出的决定合法的依据，并向村民会议或者村民代表会议提出处理建议，同时抄送乡、民族乡、镇的人民政府；经审查认为村民会议或者村民代表会议的决定合法的，人民法院应当确认有效。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。［6］面对全面推进依法治国的新形势、新任务，按照“让权力在阳光下运行，把权力关进制度笼子”的要求，将村民会议或者村民代表会议的决定纳入司法审查，进行大胆尝试创新，不断总结经验教训，将对建设社会主义法治国家具有重要意义。

注释：

［1］［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1987年版，第154页。

［2］参见刘颖、付子堂：《乡村基层民主选举的制度创新及其宪政维度》，载《华东政法大学学报》2004年第3期。

［3］参见姜彦君：《关于保障“村规民约”合法性的思索》，载《中国特色社会主义研究》2005年第3期。

［4］参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

［5］参见周叶中、韩大元主编：《宪法》，法律出版社2006年版，第486页。

［6］同［4］。