培育和发展图书馆社会组织：理念、制度与策略

张铁（黑龙江省图书馆　黑龙江哈尔滨　150090）

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培育和发展图书馆社会组织：理念、制度与策略

张铁
（黑龙江省图书馆黑龙江哈尔滨150090）

制度化、专业化与规模化缺乏是我国图书馆社会组织发展的最大瓶颈。政府与公共图书馆、图书馆社会组织合作共同提供图书馆公共服务是公共图书馆服务供给模式的创新。实行直接登记制度、建立法人制度、引入适度竞争机制、出台配套细化方案等是我国图书馆社会组织制度建设的关键。成立图书馆社会组织孵化中心、设立图书馆社会组织培育发展专项资金、搭建政府与社会组织间的协作平台、优化专业能力和职业化程度、政府购买公共服务等策略推动图书馆社会组织的成长和发展。

社会组织；图书馆社会组织；政府购买公共服务

1　引言

社会组织是非政府非营利性组织，是现代社会最重要的细胞，它对于弥补“政府失灵”、“市场失灵”具有不可替代的重要作用。在我国的官方文件中，曾一度使用“民间组织”一词，2007年，党的十七大报告，明确使用了“社会组织”这一概念。我国当前所称的“社会组织”，西方一般被称为“非政府组织”。虽然称谓不同，但所指基本一致，即不同于政府组织与企业组织，主要从事服务提供、利益代言、社会支持、资源募集等业务，具有非营利性特征的一类组织。图书馆社会组织是指具有民间性、志愿性、自治性、非营利性和公益性等特征，以为公民提供图书馆服务或参与图书馆服务的社会组织。

政力有限，民力无穷。西方发达国家公共图书馆服务体系发达的原因之一是图书馆社会组织众多、成熟、专业，其制度化、竞争性、独立性是西方社会组织参与政府购买图书馆公共服务的三个核心指标。2010年，艾迪讯电子科技（无锡）有限公司抓住政府向社会组织购买图书馆公共服务的契机，承接了无锡新区公共图书馆的建设、管理、运行和服务，是我国社会组织参与政府购买图书馆服务的初次尝试。与西方发达国家图书馆社会组织相比，国内图书馆社会组织存在数量较少、与政府合作经验不足、缺乏制度支持、专业化服务能力有限、政府购买经费没有纳入财政预算等问题。制度化、专业化与规模化是我国图书馆社会组织发展的最大瓶颈。

政府是制度供给者、公共图书馆服务提供者，也是社会组织的培育者。本文从政府购买图书馆公共服务的视角，对培育和发展图书馆社会组织的制度与策略展开探讨，力图为“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买公共文化服务体系”［1］的目标任务提供思路与借鉴。

2　培育和发展图书馆社会组织的理念

图书馆社会组织的培育和发展需要资金资源、人力资源、组织结构等资源投入。对社会资源的占有及控制是图书馆专业化社会组织参与公共图书馆服务体系建设的根本动力因素，没有资源的投入，图书馆社会组织根本无法提供图书馆基本服务，甚至无法保证自身组织的稳定存在。

图书馆社会组织从事的是公共文化服务，正是国家承诺要做或想做的事情，所以政府应给予资金上的支持，在法人类型上应与公共图书馆具有同等地位。图书馆社会组织是非营利性的，盈余用于图书馆事业，应予以免税。图书馆社会组织是依法成立的，政府可以给社会组织以资金方面的扶持，但不能改变其民间性质，它在法律允许范围内享有高度的自主权。图书馆社会组织与公共图书馆的本质区别不在于政府给予多少资金资助，而是二者成立的法律基础及自治程度的区别。

图书馆社会组织具有一定的人力资源、设备资源、现代管理方式，能够保障图书馆服务质量。政府购买图书馆公共服务，可以节省财政对图书馆服务基础建设的一次性投入，可以推动民办图书馆融入公共图书馆服务体系，可以弥补公共图书馆服务的不足，可以有效地扩大图书馆公共服务的覆盖面。

目前，我国公共图书馆服务供给主体单一，政府部门不再仅仅依靠各级公共图书馆向社会提供图书馆公共服务，打破以前由公共图书馆垄断供应图书馆公共服务的局面，政府与公共图书馆、图书馆社会组织合作共同提供图书馆公共服务的模式是公共图书馆服务供给模式的创新。

3　培育和发展图书馆社会组织的制度

我国的图书馆社会组织按性质可分为三大类，分别是民办图书馆、图书馆社团组织和图书馆基金会，分别受《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》约束。

3.1培育和发展图书馆社会组织依据的现行制度是国家颁布的相关政策法规

这些政策法规使图书馆社会组织参与政府购买公共服务合法化，政府购买图书馆基本服务有章可循。国家政策保障使政府购买图书馆社会组织公共服务能够可持续、稳定运行。例如，2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（中办发〔2015〕2号）［2］要求加强对文化类行业协会、基金会、民办非企业单位等社会组织的引导、扶持和管理，促进规范有序发展；2015年5月，国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》的通知，对政府向社会力量购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等内容作出规定。在《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》中“公共图书馆（室）运营和管理，公共电子阅览室、数字农家书屋等公共数字文化设施的运营和管理，民办图书馆面向社会提供的免费或低收费服务”［1］明确列入其中。

3.2实行直接登记制度，简化图书馆社会组织登记程序

2013年3月公布的《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织登记问题进行了阐释。从这一文件看，政府倾向于放松对社会组织的限制，明确提出要“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申清登记，不再需要业务主管单位审查同意。”［3］因此，应当明确规定图书馆社会组织等文化类社会组织适用直接向民政部门登记政策。

3.3建立法人制度，完善以内部治理结构为核心的制度建设

政府相关部门应引导和指导图书馆社会组织完善人力、财务、资产、绩效等内部管理制度和评估制度，图书馆社会组织应准确把握社会需求，通过吸纳各种社会资源并动员广泛的志愿者参与，扩大社会合作范围，提升服务能力，争取更多的财政支持。图书馆社会组织应建立理事会民主决策制度并加强落实，从制度上抵御外部力量的过度干预；图书馆社会组织应提升机构的专业性、公信力，以组织能力赢取资助与资助方的尊重。例如，北京市东城区体育馆路街道和图书馆社会组织“皮卡体育馆路少儿中英文图书馆”、家长三方成立了理事会，共同管理图书馆的事务。街道负责人说，“政府开办这样一家图书馆，预计一年需要70万元，而现在只需要提供场地和部分运营开支”［4］。引进图书馆社会组织专业、灵活、节约资金的民营公助的运营模式是基层图书馆公共服务的发展趋势。

3.4引入适度竞争机制以保持社会组织的活力

引入竞争机制，能够提高图书馆公共服务效能；引入竞争机制，打破图书馆公共服务供给主体单一垄断局面，能够形成图书馆公共服务供给主体多元化的格局。图书馆社会组织也应该像其他社会领域一样实现适度竞争，才能提高组织效率，提升服务质量，树立行业规范，激发内在活力。

3.5各级政府出台配套细化方案以支持社会组织

各级政府的配套细化方案应从财政资金、税收政策、人才队伍建设等方面对图书馆社会组织予以支持。例如，2010年，江苏省无锡市在全国率先尝试以政府购买公共服务的形式，通过公开招标，将无锡新区公共图书馆的建设、管理、运行和服务外包给艾迪讯电子科技（无锡）有限公司，改变了过去完全由政府直接兴办公共图书馆的做法；2011年4月，上海市政府出台的《进一步加强本市社会组织建设的指导意见》［5］，其确定了分类建设、分类扶持、分类管理的基本思路和工作要求。2013年1月1日起施行的《上海市社会组织规范化建设评估指标》［5］及《北京市图书馆条例》关于鼓励自然人、法人和其他组织兴办图书馆的规定，使一些热心公益事业的有志之士倍受鼓舞。北京市开办了北京京北科教图书馆、北京华藏图书馆、北京金彩艺术图书馆、皮卡书屋等5个民办非企业性质的图书馆，以及门头沟区斋堂镇西斋堂村明亮书屋等8个农民自办图书馆［6］。2013年，为了鼓励更多社会力量参与街道图书馆运营，北京市朝阳区政府出台了《吸引民办图书馆参与公共文化建设实施意见》，规定凡是注册地在朝阳区、开办时间两年以上并且有一定规模读者群的图书服务或阅读指导服务机构，在获得所在街道、社区认可后，均可申请参与运营街道图书馆，政府对该民办图书馆或相关机构提供资金、书籍等方面扶持［7］。2014年，北京市东城区体育馆路街道引进社会力量筹办运营社区图书馆，由街道免费提供活动场地、承担水电费开销，并提供了一笔9.8万元的启动资金。图书馆社会组织“皮卡体育馆路少儿中英文图书馆”负责图书馆的专业化运营和日常管理［4］，2015年5月1日施行的《广州市公共图书馆条例》［8］规定：鼓励国内外自然人、法人或者其他组织以捐赠资金、文献、设施、设备或者其他形式支持公共图书馆的发展。鼓励和支持国内外自然人、法人或者其他组织兴办公益性图书馆，与公共图书馆合作提供或者单独提供公益性阅读服务，各级人民政府应当依照有关法律、法规的规定给予支持。国内外自然人、法人或者其他组织按照本条第一款、第二款规定的方式参与图书馆建设或者提供公益性阅读服务的，依照有关法律、法规的规定享受税收等优惠待遇。公共图书馆可以以捐赠人的名字命名或者以其他适当方式给予捐赠人相应荣誉。

4　培育和发展图书馆专业化社会组织的策略

4.1地方政府通过成立图书馆社会组织孵化中心、大学生见习基地等方式为处在初创期的图书馆社会组织提供能力支持

引导社会组织积极参与公共图书馆服务，建立公益性、非营利性的专业化服务团队。经过孵化的项目，将成为政府购买图书馆公共服务的主要依靠力量。图书馆社会组织孵化中心有利于短期内实现覆盖面的扩大和工作迅速推进。例如，天津市和平区政府利用2000万元专项资金［9］，开办全区社会组织孵化中心，中心具有公益理念普及、社会组织孵化培育、社会组织能力建设、社会组织评估、社会组织信息交流、落实政府购买社会服务项目等主要功能。

4.2设立图书馆社会组织培育发展专项资金，引导社会组织参与竞争性的资金资助申报

专项资金资助社会组织开展图书馆公益服务、承接政府购买图书馆公共服务和加强社会组织自身建设等方面。例如，“2014年，广州市番禺区每年区财政安排200万元作为该区社会组织培育发展的专项资金。主要用于资助扶持导向型、萌芽型、初创型、枢纽型社会组织加强自身建设和开展公益服务项目，以及奖励评估为3A级以上等级的社会组织”［10］。

4.3搭建政府与社会组织间的协作平台，建立共享、沟通与合作机制

政府要支持搭建社会组织之间，社会组织与企业、媒体、公众之间等各类各级民间平台，推动社会组织领域内外的交流与合作。中国图书馆学会及各级图书馆学会举办各种专业讲座、系统培训、咨询服务等方式吸引和指导图书馆社会组织发展；以各级图书馆学会为主办单位定期召开图书馆社会组织工作交流、专业培训会议。政府主管部门要了解图书馆社会组织的需求，收集图书馆社会组织的意见，掌握各类型图书馆社会组织的人员素质、专业水平等重要内容，为图书馆社会组织的专业指导、交流提供平台，加大对社会组织的扶持力度；通过政府购买公共服务的形式推动图书馆社会组织的成长和发展。

4.4优化图书馆社会组织人才的专业能力和职业化程度

在高校图书馆学专业设置图书馆社会组织专业课程和培养计划，为图书馆社会组织发展输送大量专业人才。建立学习型团队，在实践中不断总结项目运作的经验和教训，持续提升员工的专业能力；建立外部学习机制，参加来自政府、学界和其他各界组织的能力建设培训，不断汲取新的理念和技术；建立稳定的专家咨询队伍，发挥专家作用；优化员工结构，加强职业化队伍建设。

5　结语

社会组织根植于社会，与政府相比，其更贴近社会、了解用户需求。图书馆社会组织能够有针对性地提供专业化图书馆公共服务，能够根据读者需求的变化及时作出调整，有利于提升图书馆公共服务的效率。图书馆社会组织具有较强的凝聚力和动员力，在吸纳社会资源，动员社会参与方面，图书馆社会组织具有独特的优势。图书馆社会组织的资金来源于政府的支持，来源于公众、企业、基金会的捐赠，同时还获得了减免税收的待遇。图书馆社会组织应以更加专业化、规模化的服务能力参与政府购买图书馆公共服务。

［1］国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知［EB/OL］.［2016-01-11］. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/9723.htm.

［2］中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》［EB/OL］.［2016-01-05］.http：//news. xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

［3］国务院机构改革和职能转变方案［EB/OL］.［2016-01-05］.http：//politics.people.com.cn/n/2013/0315/c1001-20796789.html.

［4］焦雯.购买公共文化服务 北京市东城区体育馆路街道的探索［N］.中国文化报，2014-12-09（2）.

［5］上海市发展改革研究院课题组.上海社会组织发展机制和体制改革研究［J］.科学发展，2014（6）：78-88.

［6］《北京市图书馆条例》实施情况调研报告［EB/OL］.［2016-01-10］.http：//www.publiclib.org.cn/library/periodical_show/1278.html.

［7］华锴.朝阳街道图书馆改民办［N］.北京日报，2014-01-21（7）.

［8］广州市公共图书馆条例［EB/OL］.［2016-01-10］.http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=494828.

［9］戴开保.政府助力社会组织孵化中心健康有序发展［J］.中国社会组织，2015（13）：10.

［10］焦忠，岑晓霞.广州市番禺区设立区级社会组织培育发展专项资金［J］.中国社会组织，2014（13）：29.

Cultivating and Developing the Library Social Organization:Concept，System and Strategy

The biggest bottleneck of the development of the library social organization in China is systematism，specialization and scale.It is the public library service supply mode innovation to provide library public services by the government and the public library，the library social organization together.The key points for system construction of the library social organization are implementing direct registration system，setting up legal person system，introducing moderate competition mechanism，and emerging a detailed plan.Strategies such as establishing library social organization incubation center，setting up special funds for cultivation and development of the library social organization，building collaboration platform for the government and social organizations，optimizing professional ability and occupational level，and government purchase of public services woulddrive the library social organization into growing and development.

social organization；library social socialization；government purchase of public service

G251

A

张铁，男，黑龙江省图书馆研究馆员。

2016-07-13