公安机关参与社会矛盾化解的困境分析——结合一线治安民警的认知叙述

王均平

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉 430073）

公安机关参与社会矛盾化解的困境分析
——结合一线治安民警的认知叙述

王均平

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉 430073）

社会矛盾纠纷化解已成为基层公安机关一线治安民警最常接警、最耗精力、最难获得认同的工作任务，公安机关在此类活动中面临着任务、能力、对象、制度和资源等多方面的困境，如：职责范围不明晰，知识、经验和方法出现累积性滞后，警务实践中的调解对象远比制度规定的宽泛复杂，公安调解的效力缺乏法律保障，社会矛盾纠纷化解任务艰巨与警力资源配置不足并存，公安机关资源不足与社区调解资源浪费并存，等等。

社会矛盾纠纷化解；社会治安治理；公安执法困境

长期以来，我国公安机关参与社会矛盾纠纷化解一直处于“有利亦无利”、“有理亦无理”、“有规亦无规”的“三有三无”情境中，这直接导致了基层公安机关特别是派出所的一线民警在参与社会矛盾纠纷化解时往往陷于多重困境之中。

一方面，一些民警认为参与社会矛盾纠纷化解可以获得一定的警务效益：在一定程度上减少“民转刑”案件、降低群体性事件的发案率，及时消除一些重大案件隐患；另一方面，也有一些民警认为参与社会矛盾纠纷特别是民事纠纷化解是“吃力不讨好”的事情，它们挤占了民警应当用以履行其核心职责的资源，影响和制约着基层公安机关一线治安民警本职工作的开展。

一方面，有些警察积极主动地投入社会矛盾纠纷化解中，一身司数职，并通过这种参与活动不断提升自己的群众工作能力和社区协调能力，增进警民关系；另一方面，大多数一线治安民警因参与社会矛盾纠纷化解而长期处于超负荷运转状态，从而对工作产生了“钝化感”，工作积极性消减。

一方面，当警察依法履行职责、参与属于其法定职域的社会矛盾纠纷化解时，往往会产生积极的影响；另一方面，当警察介入不属于其法定职域的社会矛盾纠纷，并采用非法定手段进行化解时，又会因不可能规范地行使警察权而导致负收益。

上述问题涉及论域非常广泛，本文仅就基层公安机关一线民警参与社会矛盾纠纷化解的困境进行结构化分析，力求为公安机关参与社会矛盾纠纷化解机制创新，确保基层公安机关一线民警合理、合法、有效地参与社会矛盾纠纷化解提供决策依据。

一、任务困境

（一）社会矛盾纠纷化解已成为基层公安机关日常工作的重要内容

随着我国社会关系及社会生活差异化进程的不断加快，社会治安状况日趋复杂，基层公安机关一线治安民警的具体职务内容亦日益多样。其中一个突出且具有普遍性的问题是公众间的民事纠纷化解成为一线治安民警最常接警、最耗精力、最难获得认同的工作任务。而且，这类纠纷化解通常存在“辖属边界”与“调处边界”不一致的问题，使之成为一线治安民警日常工作中碰到的最大难题。

事实上，按照我国现行制度安排，化解民事纠纷的主体应当是多元的，其规则也是多层位的，方式方法更是多种多样的（诸如诉讼、仲裁、人民调解等），但由于警察调解所具有的简便、灵活、专业、高效、价廉等特点，加之过去推行的“四有四必”①即“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”。警察服务承诺在社会公众大脑中形成的深刻印象，因而警察调解就成为社会公众解决矛盾纠纷时的首选方式。

在笔者主持的专题调研中，基层公安机关的管理者坦言，基层公安机关参与社会矛盾纠纷化解的困境集中在两个方面：第一，警察的执法服务面过于宽泛，各种各样的事情都找警察来帮忙。第二，处理社会矛盾纠纷的权限问题一直不明晰。实践证明，把社会矛盾纠纷化解工作一股脑推给公安机关是不行的，公、检、法和党政机关都必须参与进来，社会各部门也应切实履行其应承担的责任，利用自己的优势为人民服务，化解社会矛盾纠纷，不能抱臂旁观、“打打酱油”、评论评论，而将具体的事务性工作全部交给公安机关来做。然而，相关数据分析表明，目前的社会矛盾纠纷化解工作绝大部分是由基层公安机关来承担的。据统计，每年由基层公安机关调处的社会矛盾纠纷案（事）件数均远高于刑事、治安行政立案数。以南昌市某分局为例，该分局2012年共受理行政案件155起，而所受理的一般社会矛盾纠纷案（事）件则达355起②该数据不包含公安机关参与社区居委会、村委会调解的矛盾纠纷。。随机抽样所获南昌市公安机关一天的接警数据也显示了同样的结果：呼入电话4764个，其中有效接处警1543起、刑事报案165起、治安报案276起、一般社会矛盾纠纷报案321起［1］。可见，社会矛盾纠纷化解已成为公安机关日常工作的重头戏，而这些纠纷中有相当大一部分并不属于公安机关法定职司范围。

（二）公安机关参与社会矛盾纠纷化解的职责范围不明晰

公安机关参与社会矛盾纠纷化解的任务困境根源于“本职的警务工作”与“非本职的警察活动”的矛盾。根据我国现行警察法的相关规定，警察职能决定于警察的性质。警察职能是国家职能的具体化，由法律法规赋予，它聚焦于警察对于国家、社会具有的基本效能与作用。警察的任务是国家通过法律规定的警察的一般管辖范围、基本目标和警察职业行为领域的最大边界。警察职责是指国家通过法律赋予警察的具体管辖范围和职业责任，即警察在其法定管辖范围内拥有的公务权力和职业责任，通常表现为警察必须完成的日常性职业行为或专业工作。但我国基层公安机关一线治安民警的日常工作中约有70%的任务并非上述法定警察职责，而是非本职的一般社会矛盾纠纷特别是应归属其他部门管辖的民事纠纷化解工作③摘录自本课题组对丹江口市公安局坝区派出所民警刘洋的深度访谈。。

二、能力困境

古语说：“工欲善其事，必先利其器。”按照现行的公安工作政策，化解社会矛盾纠纷是我国公安机关的一项常规性职责，但由于社会矛盾纠纷具有广泛性、多样性、复杂性等特点，基层公安机关一线治安民警欲及时有效地化解社会矛盾纠纷，就需要相应的能力，即“知识—经验”结构和适用、好用、实用的方法。然而，调研数据显示，基层公安机关一线治安民警既缺乏这样的“知识—经验”结构，也缺乏“适用、好用、实用方法”的训练，由此产生了公安机关参与社会矛盾纠纷化解的能力困境。

（一）法律知识单一不适应涉法领域宽广的需求

社会矛盾纠纷化解所涉及的个体与个体、个体与群体、个体与社会，以及群体与群体、群体与社会间具体利益关系的多样化，必然会对基层公安机关一线治安民警提出跨层位法律知识整合应用的要求，它不仅要求参与社会矛盾纠纷化解的民警熟知刑事、行政法领域的知识和方法，而且还需要民警切实掌握和应用民法、商法、婚姻法、劳动法等诸多与民警核心职责非直接相关领域的知识和方法。

以常见的涉拆、涉医、涉访、涉劳、涉迁等社会矛盾纠纷为例，基层公安机关一线治安民警面对这些矛盾纠纷时，更需要做的不是应用治安行政法律、法规和刑事法律进行调处、化解，而是要正确运用民事法律和相关规定办事。这就在客观上造成民警在知识结构持续完善过程中必将遭遇日常任务与学习时间不足的矛盾、职业局限与广谱知识的矛盾、知识结构与学习能力的矛盾，以及兴趣偏好与职责需求的矛盾，导致民警在正确运用法律知识和法律方法方面容易陷入困境。

根据调研所获资料，基层公安机关一线治安民警缓解上述能力困境，特别是因非法定职责的矛盾纠纷化解所导致的法律“知识—方法”困境的通常做法是：只讲眼下应对不管长远效果，只讲自我脱身不管矛盾终结，只讲抹平了事不管公平正义，只讲以事论事不管次级危害，只讲权力弹压不管依理循法。

（二）专业知识单一不适应对象领域宽广的需求

课题组走访调研的结果显示，基层公安机关一线治安民警在日常勤务中，几乎每天都可能参与数起社会矛盾纠纷争议的化解工作，与此同时还必须接受地方党委、政府和上级公安机关下达的项目性、工程性工作任务，履行自己专司之治安行政、维护社会治安秩序的核心职责。此外，近些年来，基层公安机关一线治安民警必须参加的各种会议和学习活动也不断增加。这种情形给我们一种错觉，即一线民警的工作内容丰富化是与其专业知识和专业能力的提升相匹配的。

事实上，在我国基层公安机关一线治安民警的专业知识结构优化方面，长期存在着“三缺”和“三无”问题。“三缺”即缺乏系统化、专业化的社会矛盾纠纷化解知识培训，缺乏多警种业务合一的专业知识整合式培训，缺乏完成日常工作所必需的跨学科知识培训；“三无”即民警在完善自己知识结构方面无真正需要的机会，无充足够用的时间，无货真价实的讲堂。这些问题一直是我国基层公安机关一线治安民警知识结构提档升级滞后的痼疾。只不过，在现阶段，上述痼疾因为一线治安民警广泛地参与社会矛盾纠纷化解和承担非核心职责之工作任务而更加凸显罢了。

这种情形的现实写照为，在知识应用方面，基层公安机关一线治安民警参与社会矛盾纠纷化解时通常是“吃老本”，更多地借重自己已有的工作经验，依循习以为常的工作惯性开展工作，其科学性、规范性和有效性亦因此而难以保证。“有些一线民警缺乏矛盾纠纷调处的专业知识和技巧，对接报的矛盾纠纷更多采取的是‘和稀泥’式调处，以临时说服、现场和解为主，调解方法粗糙，对矛盾纠纷的深层次原因分析查究较少，难以从根源上去解决问题，杜绝矛盾复发。有些矛盾纠纷的双方当事人往往在无奈之下接受调处结果，但积怨未了，久而久之，矛盾重新激化，甚至酿成恶性案件”［2］。

（三）利益杠杆运用经验不足不适应当事人效用偏好的需求

效用（Utility）是经济学中最常用的概念之一，但此处使用的效用概念，主要是指当事人通过对基层公安机关一线治安民警的矛盾纠纷化解过程和结果使自己的利益得到维护的满足程度。“利益触动每个人的神经”，“利益关系是社会关系的本质”①列宁的观点。参见《人民日报》2011年3月24日第014版《让“利益杠杆”撬解社会矛盾》。，公安机关参与社会矛盾纠纷化解也不例外。欲终结性地化解社会矛盾纠纷，最根本的是兼顾当事人双方的利益诉求，促使其达成双赢愿景，在“能满意”、“可接受”标准下让当事人双方均能够在实质上认同民警提供的利益实现产品及其生产过程，这就需要高超的利益满意化杠杆设计及应用知识、方法和技巧。其中一个重要的基础性问题是认可当事人双方相互冲突的利益诉求，并通过交易成本的有效认领，对其冲突利益进行公平、合理、合情的协商，达成双赢双惠的“正和博弈”，而不是“负和博弈”或“零和博弈”。

实践证明，对于社会矛盾纠纷采取什么样的应对之策，既涉及个案的即时性问题，也涉及特定社会关系的延时性问题。正常情形下，通过非诉讼途径化解社会矛盾纠纷，往往能实现“案结事了”。事实上，在社会矛盾纠纷非诉讼化解数量、质量、权威性皆高的地方，涉访、涉警、涉诉案件发生率通常较低。其关键就在于民警能够科学运用利益满意化杠杆，充分发挥人际情感、社区文化、权威感召的力量，促进当事人实现效用偏好，而不是利用公权力压制当事人，迫使当事人接受执法者限定的调解方式，承受执法者设定的结果。

然而，本课题组调研的结果表明，在基层公安机关参与社会矛盾纠纷化解实践中，时常会出现一些悖反理性的做法。我们常常听到调处者对当事人发出诸如“是听你的，还是听我的”、“既然不听我的，那你们打官司去吧”之类的“警告”，这不仅仅是话说得不恰当，更要紧的是这样做非但不能化解当事人间的矛盾纠纷，反而会激化已有的利益冲突，将自己牵扯进当事人间的利益纠葛之中，致使自己原本的中立调停者角色异化为双方当事人共同对抗的当事方，甚至导致矛盾纠纷进一步恶化，增大后续化解的难度。

三、对象困境

我国法律法规授予公安机关调解的权力，主要集中在四个方面：第一，因民间纠纷引起的治安案件的调解。按照《治安管理处罚法》第九条、《公安机关办理行政案件程序规定》第152条的规定，公安机关对于因民间纠纷引起的违反治安管理行为，情节较轻的，可以调解处理。第二，道路交通事故损害赔偿调解。按照《道路交通事故处理办法》第30条之规定，公安机关在处理交通事故时，应当在查明事故原因、认定事故责任、确认事故造成的损失情况后，召集事故当事人和有关人员对损害赔偿进行调解；第74条规定：“对于因交通事故损害赔偿引起的争议，当事人既可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以就损害赔偿直接向人民法院提起民事诉讼。”第三，对善意取得赃物的买主与失主之间纠纷的调解。根据法律规定，“对买主确实不知是赃物，而又找到了失主的，应该由罪犯按买价将原物赎回，退还原主，或者按价赔偿损失；如果罪犯确实无力回赎或赔偿损失，可以根据买主与失主双方具体情况进行调解，妥善处理”。第四，刑事案件附带民事赔偿的纠纷调解。最高人民法院在司法解释中规定如下：在刑事案件中有权提起附带民事诉讼的诉讼参与人在侦査、审查起诉阶段，有权向公安机关或人民检察院提出民事赔偿要求，由公安机关或人民检察院进行调解。已经达成附带民事赔偿调解协议并已经给付，而被害人又坚持向法院提起附带民事诉讼的，人民法院也可以受理。

按照现行法律规定，民事纠纷的主要解决方式是诉讼、仲裁和调解，调解主要由人民调解、行政调解和司法调解构成。公安机关参与化解的民事纠纷有两类：一是法律、部门规章、司法解释等明确规定应由公安机关调解的民事纠纷，二是依警察职责调解的普通民事纠纷［3］。可见，制度规定的公安机关调解对象是明晰简单的。

但在警务实践中，基层公安机关一线治安民警参与化解的社会矛盾纠纷往往领域宽泛、内容多样，不仅涉及传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等民事纠纷，而且还包括交通事故、土地承包、农民工工资、金融风险、医疗事故、企业侵权等方面的众多新型矛盾纠纷；不仅涉及个体与个体间的传统矛盾纠纷，而且还包括个体与群体、个体与社会，以及群体与群体、群体与社会间的矛盾纠纷。

本课题组调研结果显示，基层公安机关一线治安民警在日常工作中所调处的大多数民事矛盾纠纷都导源于一方当事人的非法维权行为。以南昌市公安局某分局为例：2012年度，该分局派出所受理的行政案件及纠纷报警中，60%以上是由非法维权引发。违法行为人都是交通纠纷、土地纠纷、劳资纠纷、意外事故的当事人或受害人，由于受损程度不大，往往不愿采取正当途径提起诉讼或申请政府和主管部门调解、裁定，而是采取殴打他人、故意损坏财物、扰乱生产秩序、限制他人人身自由等非法方式逼迫对方停止侵权和赔偿损失。但最后往往事与愿违，引发行政案件和民转刑案件。例如：某分局指挥中心曾接到报警称高速公路收费站口发生一辆大货车撞上出租车的交通事故。值班民警赶赴现场后发现出租车内乘客已经死亡，肇事大货车逃离现场。后经民警立案调查发现，肇事大货车司机江某因与受害人胡某在运输生意上存在竞争，历来有积怨。案发前不久，胡某曾带了一帮人将江某跑运输的大货车砸坏，当日，双方约定在高速公路口商定赔偿事宜。但因言语不和，双方再次发生争执，当胡某坐上出租车正欲离开时，感觉受到羞辱的江某开着大货车撞向胡某乘坐的出租车，造成胡某当场死亡。江某归案后被以涉嫌故意杀人罪移送起诉。此类矛盾纠纷具有显著的广谱性，而绝非仅局限于某一类案件。而且，这类矛盾纠纷的当事人中通常至少会有一方当事人无理取闹，恶意妨害对方当事人的工作、生活和学习，甚至恶意缠警、缠访、缠讼，无端增加了矛盾纠纷化解成本，降低了矛盾纠纷化解效益。

长期以来，公安机关“110”报警服务所具有的无偿服务、及时回应、定向分流机制使得该体系和基层公安机关一线治安民警都无可避免地承担了大多数社会矛盾纠纷化解工作，而其中相当大一部分不属于公安机关受理的社会矛盾纠纷经过“110”接处警后，通常就变成了派出所及其一线治安民警“挣不脱、甩不掉”的任务，派出所因此而成了社会矛盾纠纷化解中事实上的“专门”机构，一线治安民警也“顺理成章”地成了社会矛盾纠纷化解中随叫随到的“专职”人员［4］。本课题组调研数据显示，派出所受理的民事纠纷约占接处警案件总量的70%，而且它们中的大多数都不属于警察治安行政执法范围①调研者以南昌市公安局辖属的一个分局的派出所为样本采集的数据。参见2013年南昌大学法律硕士张宁宁毕业论文《公安机关调解民事纠纷的问题与对策研究》，第3页。。

关于这一点，基层公安机关的一线治安民警深有感触：“对于本不属于公安机关管辖的事情，出了矛盾纠纷，却硬要公安机关出面化解，这些社会矛盾纠纷化解的事最终都推到公安机关的头上，凡事都找公安机关，任何一个事情都有公安局参与或担纲，不管是属于我们管辖范围的，还是不属于我们管辖范围的，都把我们提到前面。其实政府也会指定其他相关部门，但是其他部门不可能去出面。”②摘录自本课题组对十堰市公安局茅箭分局人民路派出所民警任洁的深度访谈。“这种做法不仅可能使公安机关及其执法民警处于本可避免的风险境遇，而且也可能导致社会矛盾纠纷化解的正效益降低、负效益增长。例如拆迁的问题，政府让公安机关冲在一线，法院里法官锤子一锤，赔多少一下子决定，那都是有标准的，可公安机关有什么标准去执行？尽力保持两方不打不闹就好了。”③摘录自本课题组对十堰市公安局茅箭分局大川派出所所长蒋桂平的深度访谈。由此导致基层公安机关一线治安民警往往处于“的确解决了很多纠纷，但其实往往是损害一方利益去满足另一方的不合理要求”④摘录自本课题组对十堰市公安局茅箭分局东城开发区派出所所长李恒的深度访谈。的实际状态。

四、制度困境

（一）公安调解范围不明确

2011年4月22日，中央政法委等16部委联合签发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》确立了“调解优先”原则，明确要求“公安派出所参与乡镇（街道）综治工作中心矛盾纠纷调处工作，并可设立驻所人民调解室，邀请人民调解员参与矛盾纠纷联合调解工作”。依照该文件的规定，公安机关参与化解的社会矛盾纠纷范围十分宽泛，涉及家庭、邻里、经济、债务、劳务等各个领域，对于社会生活领域中的矛盾纠纷几乎可以说是“无所不包、无所不调”。这样宽泛、模糊的规定不仅使矛盾纠纷当事人不知适合的调解主体是谁，而且使基层公安机关一线治安民警感到困惑。同时，这种制度设计的混乱现象在基层公安机关一线治安民警的社会矛盾纠纷化解实践中亦有突出的体现——基层公安机关及其一线治安民警经常受到“不作为”的举报或者“逾越职权、多管闲事”的指责。

这种状况直接导生了公安机关参与社会矛盾纠纷化解实践中普遍存在的一个制度困境——公安机关化解社会矛盾纠纷是否违法的问题。基层公安机关的一线治安民警认为：“我们要以合理的方式，而不能是非法的方式，去处理问题，但是有些事情处在法律的边缘，我们就很难去判断。”⑤摘录自本课题组对丹江口市公安局丹江路派出所所长王启兵的深度访谈。

在本课题组的调研过程中，基层公安机关一线治安民警普遍反映，长期以来，公安机关参与社会矛盾纠纷化解的边界不清楚。特别是在大量的民事纠纷中，哪些才是公安机关应当参与调解的，哪些不属于公安机关调解的范畴，法律方面并没有明确的规定。例如，基层公安机关平常遇到的社会矛盾纠纷中，“有的是政府执法部门的行政管理不当引发的，有的产生于其他社会各界的工作、生活中。在化解调处这些矛盾纠纷时，一种是我们可以处理的，对这类矛盾纠纷我们可以通过努力去解决。另一种是我们不能处理的，也硬要公安机关调处，就可能产生这样或那样的问题”⑥摘录自本课题组对丹江口市公安局凉水河派出所所长张云华的深度访谈。。

（二）公安调解的效力缺乏法律保障

在我国现行社会矛盾纠纷化解制度框架内，除公安调解外，其他几个主要的调解方式都有相关法律制度保障其调解效力。例如《人民调解法》第31条规定，“经人民调解委员会调解达成的调解协议具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”；第33条规定，“达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。

但该制度框架没有明确规定公安机关调解民事纠纷所达成的和解协议应当具有法律效力。换言之，在现行制度框架内，经基层公安机关一线治安民警主持达成的调解协议对当事人双方都没有强制性的约束力。它只能通过当事人双方的自觉履行得到保障，即使其中一方当事人反悔、不履行所签署调解协议，他也不需要负任何法律责任。在这种情形下，公安机关所能做的，只是建议对方当事人走诉讼程序，向人民法院提起民事诉讼。

显然，由基层公安机关一线治安民警主持达成的这种没有违约成本的协议，不仅“鼓励”或说“助长”了不履行协议一方当事人的不诚信行为，更重要的是沉重地打击了遵守协议一方当事人的法律信心，并导致其利益得不到有效的保障。同时，这种情形也极大地损害了公安机关的权威性，造成治安行政资源的浪费，极大地打击了基层公安机关一线治安民警参与社会矛盾纠纷化解的积极性，降低了公安调解的效能。

（三）公安调解缺乏基本程序保证

在基层公安机关参与社会矛盾纠纷化解实践中，与诉讼方式相比，公安机关调解的程序更为便利。一方面，这使得基层公安机关能够相对灵活、便利、快捷地化解社会矛盾纠纷，及时平息当事人间的矛盾冲突，有效防止其矛盾冲突的进一步恶化。另一方面，公安调解缺乏基本的程序保障也是社会对于公安机关参与社会矛盾纠纷化解的主要诟病之一。

基层公安机关的管理者在谈到公安机关参与社会矛盾纠纷化解问题时，就一针见血地指出：“只有建立了程序机制，才能提供一个公平公正的环境。”①摘录自本课题组对丹江口市公安局分管治安副局长崔凌卓的深度访谈。关于这个问题，一线治安民警也有相同的看法。以上访调处为例，“为什么说公安机关苦不堪言？因为上访都是由矛盾纠纷引起的，到我们派出所出警的时候，往往意味着矛盾冲突已经过信访或者上访，到达镇委、镇政府那里了。在这种情况下，镇里来个电话，要我们出警，接到这种出警任务的时候我们也很为难。党委、政府要求派出所迅速出警、迅速处理，我们一般都是迅速出警，然后把当事人强制带到派出所里。如果不带走的话，党委、政府对你有想法，觉得你工作不力。但是，我们把上访者带到派出所里又不能解决他的问题，何况有时候他们所反映的也是实际存在的问题，只是行为过激一点、态度恶劣一点而已。加之，这些人不管多大岁数都是公民，你把他们接到派出所后又该怎么办？我们目前面临的就是这种状况：如果你出警不力，党委、政府就对你有意见；如果你让党委、政府满意，你的做法就可能受到老百姓的指责。这样一来，派出所参与调处这个问题时，党委、政府和当事人都可能把矛头转向我们公安机关”②摘录自本课题组对丹江口市公安局土官垭派出所所长周长江的深度访谈。。

显然，这些看法和意见反映了我国现阶段公安机关参与社会矛盾纠纷化解亟待解决的突出问题，即程序的科学设置及有效执行问题。由于公安机关对一般民事纠纷并无实质的管辖权，公安调解在现行法律制度框架内缺乏法律支持，对当事人双方均缺乏约束力，加之，公安调解是一种以当事人双方自愿为前提的调解，当事人双方能否真正接受调解结果，并自觉履行协议所限定的义务，取决于公安调解程序是否公正。当事人中的任何一方如果认为公安机关的调解工作缺乏程序公正，便会对调解者的意图和动机产生怀疑，对调解结果形成负向评价，不接受协议内容并拒绝履行调解协议，致使调解失败。正因为如此，有的学者明确主张“公安机关的调解职能应当弱化”［5］。由此而论，公安机关参与社会矛盾纠纷化解的程序化问题已经成为制约公安机关参与社会矛盾纠纷化解规范化、科学化的瓶颈之一。

（四）考核机制不当导致民警缺乏调解动力

本课题组调研结果显示，基层公安机关一线治安民警对于现行警察绩效评价机制抱持基本一致的批评态度：按照现行警察绩效评价制度安排，一线治安民警参与社会矛盾纠纷化解不记入考核指标体系，这就意味着，参与社会矛盾纠纷化解越多者，在这方面耗费的时间、精力越多，完成其他工作指标受到的冲击越大，考评得到正面评价的可能性越小。不仅如此，参与社会矛盾纠纷化解越多，出现的问题越多，受到多方面责难的可能性越大。加之，片面强调非理性的责任追究制度更给一线治安民警造成巨大的负面压力，这种压力对一线民警参与社会矛盾纠纷化解不仅很难产生积极的促力或拉力，反而增加了阻力。

一是“无限追责制”。正如一位来自基层公安机关的管理者所说，一线治安民警参与社会矛盾纠纷化解的主动性、创造性、积极性普遍不高。“现在有很多事，有些警察不愿去管。他们为什么不愿管？因为现在的责任追究制度让他们为难，因为他们会因为积极工作而吃亏”③摘录自本课题组对十堰市公安局茅箭分局治安大队曹大队长的深度访谈。。

二是“群众满意度测评”。“满意度测评，应该科学设定，哪些方面能设置指标，哪些方面不能设置指标，应当符合现实情况。基层民警参与社会矛盾化解纠纷化解，在当事人双方中，总是会出现一个满意、另一个不满意的结果。对于调处结果不利于自己的一方，你让他来给民警评满意度，他能给你个满意的评价吗？”①摘录自本课题组对十堰市公安局茅箭分局治安大队曹大队长的深度访谈。在这个问题上，还有一个不合理的现象，就是一线治安民警参与社会矛盾纠纷化解付出的辛劳和成绩不能与群众满意度测评有效整合、无缝对接和科学评估，导致这种很好的评价机制在实际运行过程中常常被异化。

三是“职责不等价”。基层公安机关一线治安民警参与社会矛盾纠纷化解特别是民事纠纷调解，工作耗时长，需要民警投入大量精力才能促成矛盾双方达成调解协议，但其工作成效却远远比不上打击犯罪、追逃、破案等工作。无论他们的社会矛盾纠纷化解工作做得多好，也没有破获一起案件立功获奖的机会大、受到的正面评价多。

解决这个问题需要从两个维度入手：一方面，要划清基层公安机关一线治安民警的职责边界。一是依法明晰划分基层公安机关一线治安民警的职责边界，没有这样的明晰边界，责任追究就成了无源之水、无本之木。二是管理者要严格依循这一边界安排一线治安民警的工作任务，不能超越这一边界随意给他们安排工作。三是应严格按照这一职责边界评估一线治安民警的工作。未充分履职的，应当追究其“缺位”之责；超越了职责边界的，要追究其越权之责。四是对于无视这一边界随意给民警安排工作的管理者，应当追究其“滥权”之责。另一方面，要坚持公安机关各警种之间的“职责等价”。首先，针对不同警种的不同职责，设置具有实质性差异的绩效评估指标体系。其次，绩效评估的唯一依据是不同警种之不同的评估指标体系，不能在该体系之外附加任何“警种系数”或“警种差异权重”。最后，针对不同警种选择不同的评估方式，并确保绩效评估的科学化、规范化和标准化。

五、资源困境

（一）社会矛盾化解要求的“刚性化”与警力资源配置的“延迟化”并存

本课题组调研发现，在基层公安机关治安大队层级上，由于该层级职责范围的不断扩增，因而其警力资源虽有增长，但其增幅小于职责扩展幅度。“以前，我们大队有13个人，现在我们配备了34个人，可是，我们感觉工作量大，民警吃不消。其实一线民警很希望能够解决好社会矛盾化解纠纷问题，给政府分忧解难，但实际情况是我们承担的工作量太大了，民警的精力、时间都不够，虽有良好的愿望，但实在是很难面面俱到，解决好所有问题”②摘录自本课题组对十堰市公安局茅箭分局治安大队曹大队长的深度访谈。。

调研发现，在派出所层级上也存在突出的人力资源配置与繁重的工作职责不相匹配的问题。“（一九）九几年的时候，人员配备和工作任务还算匹配。现在的确是警力不足。我们所五个人，一年接处警400多起，正常的案件100多起，处理几十个人，每天除了正常的值班、接处警，还要参加各种专项活动的维安工作，以及各种轮训和会议等。其中，相当大的一部分都是非警务性活动。除此之外，还要完成一些‘虚头巴脑’的工作，的确是不堪重负”③摘录自本课题组对丹江口市公安局凉水河派出所所长张云华的深度访谈。。

此外，在基层公安机关一线治安民警层面上，同样有着警力资源配置不足的强烈呼声。“我们的警力非常非常紧张。按照规定，区级派出所应配置20个人，乡镇派出所应配置10个人，但我们这里都没有达到要求。这种情况使得我们基层民警要干的事情特别多，我们也多次向上级领导提出这个问题，但一次又一次地提，依然没有得到解决。在这个形势下，维稳压力大，反恐压力大，可以说是在这个社会转型期，用如此少的警力去办那么多的案子，这个是基层公安机关现存的一个非常大的隐患”④摘录自本课题组对丹江口市公安局大坝派出所民警刘洋的深度访谈。。

（二）警力过界使用与资源压力迁移并存

一是老百姓已经习惯于有事就找“110”导致资源压力迁移。长期以来，公安机关作出的“有困难找警察”的社会承诺已经深入人心，并逐渐导引了社会矛盾纠纷化解需求向基层公安机关聚流的态势。课题组开展的一项户卷调查结果显示：襄阳市户卷调查样本数据中有73.17%的社区居民住户将派出所选择为“最合适做社区治安治理参加者之间的利益冲突协调人”，居首位；这一数据虽然与长沙市户卷调查样本数据的绝对值相差较大，后者有46.53%的社区居民住户将派出所选择为“最合适做社区治安治理参加者之间的利益冲突协调人”，但其位次亦为首位。说明两个地区的居民住户虽然对不同的选择项有不同的看法，但对派出所的角色认知却是基本一致的①参见本课题组对于湖南长沙市、湖北襄阳市进行的问卷调查。问卷问题设计为：您认为谁最适合做社区治安治理参加者之间的利益冲突协调人：A.街道或社区管委会；B.派出所；C.社区居民自治组织；D.物业公司；E.社区治保会；F.区政府；G.区公安分局；H.市政府；I.市公安局；J.其他。。

二是关联部门角色缺失导致资源压力迁移。长期以来，政府及其职能部门和社会管理部门对自身的社会矛盾纠纷化解责任认识不到位，即使是因自己的管理问题导致的矛盾纠纷，也会尽量往公安机关推，而自己却作壁上观［6］。对此，基层公安机关的管理者无奈地感叹：“在社会治安综合管控问题上，一方面，公安是需要协助的；另一方面，其他部门办事也需要公安机关的协助。但是在社会矛盾纠纷化解实践中，公安部门很难得到其他部门的实质性协作，很多问题的解决都只能够靠我们自己，这使得‘单打独干’成为公安机关一个非常头疼的问题。”②摘录自本课题组对丹江口市公安局分管治安副局长崔凌卓的深度访谈。基层公安机关一线治安民警更是尖锐地指出：“职能部门的执行主体履职不到位，不仅会导致公安机关社会矛盾纠纷化解的难度和效益，而且也会形成恶性循环。违法者会因此而觉得即使自己违法了，政府、公安机关也不能把自己怎么样，从而导致违法成本降低，执法成本增加。”③摘录自本课题组对丹江口市公安局大坝派出所民警刘洋的深度访谈。

三是地方政府主导角色缺位导致资源压力迁移。在本课题组调研中，基层公安机关一线治安民警坦言，要想解除公安机关参与社会矛盾纠纷化解的困境，需要从三个方面着手：一是地方党委和政府应当重视社会矛盾纠纷化解，担当其必须担当的统一领导、主导运行的责任。二是政府必须要弄清所面临的社会矛盾纠纷属于什么性质，究竟与哪些部门相关联，谁是矛盾纠纷的导源者，警察应不应当管、有没有能力管、能不能管好。三是政府相关职能部门应当积极主动地承担其必须承担的职责，不能因其职责缺位引起社会矛盾，或者将这种社会矛盾纠纷的化解转嫁给公安机关。

（三）公安机关资源不足与社区资源浪费并存

如前所述，作者组织的专题调研结果反映出基层公安机关参与社会矛盾纠纷化解的资源特别是一线治安警力资源严重不足。但这仅仅是公安机关参与社会矛盾纠纷化解问题所面临困境的一个方面。另一方面，与这种资源严重不足同时存在的却是社区参与社会矛盾纠纷化解的资源严重浪费的问题。课题组开展的专题问卷调查结果显示：有39.81%的居民住户认为社区或派出所组织居民参与本社区的治安管理“很有必要，非常希望，乐意参加”；有34.26%的居民住户认为这样的举措“有必要，希望能够组织，愿意参加”；有22.22%的居民住户认为“如果社区或派出所组织了，自己可以参加本社区的治安管理活动”；但也有3.71%的居民住户认为社区治安管理只是社区和派出所的事，“与自己无关，多一事不如少一事”④参见本课题组对于湖南长沙市、湖北襄阳市进行的问卷调查。问卷问题设计为：您希望社区或派出所组织居民参与本社区的治安管理吗？A.很有必要，非常希望，乐意参加；B.有必要，希望能够组织，愿意参加；C.有组织的话，可以参加；D.这是他们的事，与自己无关，多一事不如少一事。。

这组数据说明，有96.29%的社区居民住户愿意为本社区的安全与秩序维护做一些自己力所能及的事情，换言之，大多数居民住户都期望社区或派出所出面组织社区治安自治活动，并乐于参与其中。如果派出所能够开放思路，创新方法，积极配合社区组织居民进行社区治安自治，不仅可以减少社区社会矛盾纠纷，还可以在发生社会矛盾纠纷时依靠居民自治组织共同化解，降低工作成本，提高化解效益。

［1］章文巍，陈典磊.公安机关行政调解范围之分析与思考［J］.法制与社会，2007（11）：817-818.

［2］沈惠章.论社会矛盾纠纷调解的“公调对接”［J］.北京人民警察学院学报，2009（4）：34-37.

［3］高文英.警察调解制度研究［J］.中国人民公安大学学报，2008（4）:127-134.

［4］陈廷超.试论新形势下民事纠纷的调解工作［J］.法制与社会，2011（10）:124-125.

［5］施俊镇.公安机关的治安调解职能应当弱化［J］.江西公安专科学校学报，2005（2）:26-28.

［6］侯成林，倪斌.非警务活动初探［J］.江苏警官学院学报，2007（3）：156-161.

责任编辑：时娜

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1009-3192（2016）01-0030-08

2015-12-01

王均平，男，湖北武汉人，中南财经政法大学刑事司法学院教授，博士生导师，主要研究方向为公安学、犯罪学。

本文为公安部2012年度公安理论研究及软科学研究计划项目“公安机关社会管理创新中存在的难点问题研究——公安机关社会矛盾化解机制研究”（项目编号：2012LLYJHBST089）的阶段性研究成果。