宅基地使用权登记发证中存在的问题

杭州市国土资源局余杭分局 马美芬

宅基地使用权登记发证中存在的问题

杭州市国土资源局余杭分局 马美芬

我国处在城市化过程中，长期以来农村居民点无效扩张导致农村建设用地使用效率低下，一户多宅、多占超占、违法建设的现象比较突出，大量的宅基地需求，导致大量耕地资源被占用，造成一方面农村人均耕地资源在减少，另一方面大量宅基地闲置浪费。深入研究农村宅基地登记发证过程中遇到的问题，剖析其产生的原因并提出解决的办法，对于加快宅基地使用权登记发证工作具有十分重要的意义。

一、农村宅基地发证中存在的问题

1.违法用地

农村宅基地违法用地存在两种情况：一是少批多占，二是未批先建。由于历史的原因和管理的松懈，有些至今尚未依法进行处理，严重制约着加快农村宅基地使用权登记发证的工作步伐。

2.农村宅基地私下流转

根据我国的现行法律规定，农村宅基地使用权只能在本集体经济成员内流转，严格禁止不同集体经济组织成员之间流转。事实上，农民私下出租、转让、抵押、入股联营等流转现象较为普遍，尤其是在经济发展较好、县城近郊，农村宅基地私下流转现象更为突出。在实际调查中发现，有的宅基地的实际使用者并不是本集体经济组织的成员，甚至不是农村村民，有的是城镇户口或者外市、外省的农业户口。有的是城镇居民或外籍农业户口在农村购买宅基地；有的是原集体经济组织成员变为非农业户口，但宅基地一直未收回、征用，仍由原使用者使用；还有的是由于继承或者赠与，出现宅基地使用者为非农户口。

3.“一户多宅”现象存在

根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”，但由于各种原因，在实际中存在着不少村民“一户多宅”的现象，产生这种现象的原因有很多，具体包括：一是建新未拆旧，近年来随着农村物质生活水平的不断提高，农民为改善居住条件而建新房，由于管理松懈造成新房建成，旧房未拆，形成事实上的一户多宅；二是由于村民继承祖上房屋造成一户多宅；三是由于村民接受赠与造成的一户多宅；四是村民由于购买住宅造成的一户多宅。根据现行的法律政策，一户只能申请登记一宗宅基地，而且其用地面积不得超过各省、直辖市现定的用地面积，农村村民，一户多宅现象普遍存在，目前还有很多农村宅基地无法进行土地登记。

4.土地权属纠纷

根据《土地登记办法》第十八条规定，土地权属有争议的，不予登记。农村宅基地存在土地权属纠纷尚未解决的主要原因是农民自觉申请土地权属纠纷调处的积极性不高。农民也知道毗邻之间存在权属纠纷，就无法申请土地登记，一怕邻里之间调解不成而进一步激化矛盾；二怕权属纠纷调解不成而引发官司和难以支付诉讼费用。政府部门调解力度不够，使有些多年的权属纠纷案件至今还悬而未决，造成土地登记无法进行。

5.农村房屋空置确权问题

由于种种原因，目前在农村出现了很多空房，具体情形如农村父母双故后遗留的闲置房屋；已经取得城市户口的原村民在农村的旧房等。这些房屋一般没有人居住，逐渐破旧，不仅影响规划，而且占用了农民集体宝贵的宅基地，实践中无法收回。

二、产生上述问题的原因

浙江省关于农村宅基地面积标准规定使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。杭州大部分地区属于平原地区的村庄，面积一般在一百二十五平方米左右，但农民因为生活需求，需要占用一定面积饲养家禽、家畜，堆放柴草、粪堆，放置农机具，这有限面积的确很难容纳这些生产和生活资料。所以，这是超占、多占、一户多宅现象存在的根本原因。

长期以来，由于农村宅基地缺乏有效的法律约束，乡镇、村组干部依法管地用地意识淡薄，部分农村缺少严密的村镇规划，村组干部对村内的空闲地和旧宅基地，未能及时进行开发整理，长时间由原户居住，一些村民因各种原因对农村自己的宅基地进行变卖，村干部不及时制止，也未向土地管理部门汇报，导致形成既定事实。

个别国土资源管理部门在宅基地管理中，只注重宅基地的审批、划拨和面积核对，在批准后缺少严格的监督和约束制度，特别是在建成后没有定期深入现场督促拆除旧房屋，限期交出旧宅基地，这样在农村形成了占新不腾旧现象。

长期以来，由于国土资源法律法规、政策宣传不到位，部分农民对居住多年的宅基地便产生了私有观念，认为宅基地是私有财产，可以出租和买卖，其他任何人和农村集体经济组织不得收回。农村因为多种原因，一些父母和儿女们分户居住，父母辈去世后，其居住的宅基地由其儿女们继承，这样对已拥有一处宅基地的儿女们，就形成了一户多宅的占有者。

农村造成空房闲置的原因，一是农村村民父母双故后遗留的闲置房屋。二是农民进城务工并已经在城里购买了房屋，取得了城市户口，原先在农村居住的房屋成了空房。三是过去大部分房子都是瓦房，随着农村人口的增加和农民收入的提高，开始注重改善自己的生活和交通条件，于是，他们就离开旧宅，选择交通方便，自然条件较好的地方建起了钢筋水泥楼房。在农村的旧房多数都用来堆放柴草、杂物，形成了空置。

三、加快推进宅基地发证的对策和建议

1.分时段处理农村宅基地超占问题

实践中，由于种种原因，农村村民超占宅基地的现象很普遍。在宅基地确权登记时应根据不同的时间段做出处理。1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行登记。1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行登记。

2.规范登记行为解决一户多宅的登记问题

一户村民申请第二宗宅基地登记，土地登记机构在登记发证过程中，要真正做到严格把关、让农民持证用地，应当以现有的法律政策为基础，根据产生一户多宅的不同原因，分别进行处理：一是建新未拆旧造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民未拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理。二是因继承造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构可以受理。农村宅基地使用权能否作为遗产依法继承，我国《继承法》没有明确规定，但《继承法》明确规定房屋可以继承，继承人继承了房屋的同时，也自然对房屋所占范围的土地进行了使用，所以继承了房产的同时也包括了地产。根据《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》的规定，除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。三是村民接受赠与造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构不得受理，否则将容易导致大量名为赠与，实为买卖的现象出现。四是村民由于购买住宅造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家规范宅基地流转的法律或政策出台之前，土地登记机构不得受理。

3.进一步规范农村空置房屋确权

对于村民父母双故后遗留的闲置房屋，应当按照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十条关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将土地权利确定给合法的继承人；对于已经取得城市户口的原村民在农村的旧房，应当根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”的规定，将土地权利确定给原房屋所有人。如果空房坍塌、拆除，则不应当确定宅基地使用权。已经确定登记使用权的，应当由农民集体报经县人民政府批准后，收回土地，并向土地登记机关申请注销土地登记。

4.进一步健全基层土地管理制度，强化基层执法力量

要进一步健全基层国土资源管理机制，强化基层执法力量，通过定期开展培训，提高基层国土所工作人员素质，完善基层土地管理工作准则，强化指导和规范作用，加强执法力度的同时做好司法常识宣传，避免新的问题发生。对于已经存在的宅基地违法用地、权属存在争议等问题、产权不明晰的问题，要按照《土地权属争议调处办法》依法进行处理。关于复杂疑难的权属问题，做好土地权属争议的查询处置工作，根据当地实际情况，制定处理政策，分阶段进行处理后补办用地手续，再进行土地登记。