为什么中国如此强调官员的交流

黄莎（南京大学政府管理学院，江苏南京210023）



为什么中国如此强调官员的交流

黄莎
（南京大学政府管理学院，江苏南京210023）

［摘要］中国非常强调公务员的交流，这是我国政治生态所特有的现象。中国公务员交流制度强调权力的控制、注重通才的培养，一直以来受到党和国家的高度重视。由于中国传统文化和当代特有的政治体制，中国公务员交流制度的存在是必然的。公务员交流旨在有效控制官员、地方，从而加强中央的权威，同时建立一支高效廉洁的干部队伍以实现更稳固的国家治理。

［关键词］公务员交流；控制；腐败；治理；优化

一、问题厘定

早在新中国成立以前，中国共产党就开始关注党内干部的交流活动，此后颁布了一系列的规章制度，加强对干部官员的交流管理。2006年开始施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）对我国公务员交流制度作出了新的规定，具有中国特色的公务员交流制度成为我国公务员制度体系中的一项重要制度，也是中国特色政治制度的重要组成部分。由此可见，中国政治领域对公务员（在公务员法出台前，称为干部或官员）的交流行为非常重视。

为什么中国从古至今都如此强调官员的交流？是哪些必然的因素导致它的受欢迎？通过对中国公务员交流制度进行历史和现实的分析，我们发现了一个很有意思的现象，那就是中国的公务员交流制度既传统又现代，是一个独特而复杂的政治制度。传统指的是它与古代中国的社会密切相关；现代指的是它存在的前提是党国体制下的中国。从这两个角度入手，或许我们就能够明白为何它在中国政治领域一直以“高姿态”出现在人们的视野范围内。

二、中国传统政治文化

任何制度都不是突然出现的，其产生和演变都可以在过去的历史中寻找到蛛丝马迹。虽然直到2006年《公务员法》的颁布，公务员交流制度才作为一项上升到法律高度的政治制度“千呼万唤始出来”，但是它并不是现代人奇思妙想的制度构建，而是深受中国古代社会传统政治文化影响而建立的一种制度。中国公务员交流制度沿袭中国传统政治文化的深厚影响，这是历史的必然性。

（一）中国传统社会的文化影响

中华文化悠久而闪耀，大浪淘沙在几千年后的现在仍见端倪。文化的影响不仅是潜移默化的，更是全方位持久性的。文化和经济、政治、社会有着相互影响、相互促成的复杂联系。邹谠学者认为研究政治离不开对文化的研究；而文化作为一种隐性的因素对于政治制度和形态有着不可忽视的影响。

中国古代文化独树一帜，有两点将帮助我们了解中国公务员交流制度的存在和受重视：第一是注重家庭伦理；第二是集体主义的身份认同感非常强烈。

地理环境决定论认为，一个民族最初所处的地理环境往往决定它的历史使命，即未来走向。翻开世界地图，华夏大地的疆域坐落于北半球亚欧大陆的东部，独特的地理环境决定了华夏文明拥有着黄色的土地文明。肥沃的土地和适宜的气候孕育了这个农业大国。高度发达的农业文明使得中国古代人民大多靠“土”吃饭，他们的一生都被土地束缚在同一个地方。古代各种技术不发达，生产水平落后，人们只有团结起来才能够抵御各种天灾人祸。因此，人们选择了群居而不是单打独斗。综合这两点的影响，人们因血缘、地缘而结成的亲人、同乡关系是古代人际关系的主要形式。以血缘、情感为纽带的社会关系在中国几千年的历史中不仅未被消磨，反而被不断强化。因而，家庭是传统中国的基本单位，家庭伦理成为了中国社会的基本规范。个人因家庭、家族而存在，这又形成了中国人强烈的集体身份认同感。

过分强调血缘和地缘，又拥有着强烈的集体身份认同，虽然没有古代那么夸张，但这在现代中国仍然是心照不宣的传统。我们重视与亲人乡邻的情感建设，强调集体主义价值观，主张构建社会主义其乐融融的和谐社会。

然而，不难想象这会给政治领域带来多大的难题。这种依赖于与生俱来的两种关系——亲人、乡邻而形成的小团体、小同盟比想象中还要坚固。换句话说，一旦利益熏心，官员以坐地为王的心态进行地方统治，又因为天高皇帝远，难以控制，很容易出现地方一霸、鱼肉百姓的现象。在古代，中国官场中徇私舞弊、贪赃枉法的案例屡见不鲜，而这并不是个人顶风作案的结果，而是涉及一大帮“同伙”的勾结作恶。古代统治者为了防止官员狼狈为奸，设计了许多制度来规避这一风险。将官员调去外地交流，或是任职采用血缘、地缘回避方式来防止官员与其亲人、老乡结成小团体，作恶一方为所欲为；另一方面也可以通过对官员的任职、调动来来达到对地方的控制，以弥补因国土辽阔而造成的中央式微，地方坐大的“分裂”危险局面。

因而我们大致可以推断：中国公务员交流制度一直受到国家和党的高度重视，就是基于中国文化注重情感这一纽带而易形成小集体认同这一特点。而这项制度从国家建构的层面上来分析，就是为了减少它在政治领域所带来的统治风险——防止官员作恶、防止地方分裂。通过交流破除官员因血缘、地缘而形成的人际关系网，防止官员一方坐大，权力膨胀甚至敢于中央分庭抗礼，从而加强中央对地方的治理，维护整个国家政治秩序的稳定。

（二）中国古代任官回避的制度启发

通过对中国传统文化的相关分析，我们找到了中国公务员交流制度设立的初衷，或者说根源。那么它的具体内容和设置，它的建立与回避制度有密切关系。回避制度要求公务员必须按照法定范围实行任职回避和地域回避，可通过转任这种方式使公务员的任职符合回避的要求。而交流所要达到的目的之一——防止在一地任职时间过长而结成严密关系网，从某个角度就是体现了一种回避的思想。任官回避制度是中国古代影响深远的一项政治制度，它不仅在古代发挥了重要作用，其精华思想在现代仍熠熠生辉。

东汉桓帝时期《三互法》的颁布，标志着我国古代任官回避制度正式建立。此后经历了多个朝代的洗礼，任官回避制度不仅没有消失，反而变得更加成熟完备。中国封建社会是一个以家族宗法制为基础的国家，重人情、讲面子、讲关系是整个封建社会的一种特殊风气［1］。任官回避制度的实质和中心是回避亲故关系，而地方官职权的特点决定了避亲的目标要以避籍的形式来实现［2］。除此之外，还有亲属回避、职务回避、科考回避三种形式。

任官回避制度所体现出来的思想，也是中国政治中一直备受推崇的防止权力恶意集中作恶的预防思想。它产生的根源在于中国是一个讲究人情关系的社会，而这一点在现代中国并没有改变。因而中国公务员交流制度中不论是平级交流还是央地双向交流，制度建构的出发点受古代回避制度的启发。避籍或避亲在任官的初期切断了官员与一切亲人、乡人结党营私的可能性；而交流是在整个任官生涯中不断变换官员的圈子，使之无法在某一个地方尤其是自己的家乡或籍贯所在地形成一个长久固定的人际关系圈。先不论这种制度在现实中是否能真正做到防止官员在任官之地形成小利益集团，但是回避制度的核心思想之一——通过规定官员任职的地点（交流中是变换地点，实质是一样的）来防止关系网的形成和固化，给现代中国公务员交流制度的设立提供了启发和帮助。从这个意义上来说，中国的公务员制度如此强调交流，与中国社会一直存在的人情、关系网密切相关；而在具体制度设计上，可以说在一定程度上脱胎于古代任官回避制度。

除此之外，回避带来的异地流动使得官员把当地的技术特长带到任职之地，克服了古代因交通闭塞、路途遥远而带来的信息封闭和技术流动不畅，使这些官员作为技术转移的载体，通过跨区域的流动，克服了技术转移过程中的空间障碍，消除了地域阻力，使得技术能够通过政治渠道迅速得到转移，并通过政治权力的支撑得到大跨度、大规模、高效率的发展［3］。中国公务员交流制度中鼓励不同地区的官员、政府官员和国企高管互相交流，互相借鉴，带来优势上的互补和共赢，亦有异曲同工之妙。挂职锻炼等方式使得交流的官员带去财政资金和项目，改善区域经济之间的发展不平衡，是中国进行地方治理的一种重要手段。

三、当代中国的政治体制

回顾历史，我们从古代中国社会中找到了公务员交流制度的文化根源和制度模板，这是中国公务员交流制度产生和建立的客观原因。新中国成立后，这一制度得到党和国家的强化和推崇。想要解释这一现象，则离不开对现代中国政治体制的分析和研究。当代中国不同于西方民主国家，是一个党国一体的国家。从党国体制的角度，或许可以帮助我们进一步了解中国公务员交流制度。

回顾西方资本主义国家的发展历史，我们发现，工业革命之后，各国陆续开展资产阶级革命，最终从传统的封建国家走向现代的民族国家。这一转变，大多是原发和内生的，即直接以民族作为建构国家的基础。而中国则非常特殊，它的历史性转变是以中国共产党领导全国人民推翻三座大山建立起一个全新的国家而宣告完成的。也就是说，中国现代国家结构的形成并不是以民族为基础的自然转变过程，而是由组织严密的政党——中国共产党主导建立的。因此，国家形态转变的结果不是从文化—国家到民族—国家，而是从文化—国家转变为政党—国家［4］。中国共产党在国共斗争中取得胜利并赢得对中国最终的统治权，新中国成立后的国家结构就是以中国共产党为核心的国家体制。政党—国家这一变异形态通俗点来说就是上文中所提到的党国体制。

中国共产党在革命年代不断壮大自身实力，最终建立新中国。但是新中国成立后，中国共产党的革命党传统、强大的控制整合能力并没有消失。以党建国的非常态方式使得新中国带有党国不分、党国一体的色彩。党国体制下的中国，有一个最明显的特点，即中国共产党成为中国真正的“当家主人”，掌握着中国社会所有的资源。这种垄断不仅体现在政治权力上，还包括经济资源、文化走向、思想内容、制度建设等。党既在“国”中，也在“国”上［5］。党国体制下，政党的组织异常庞大，渗透到社会各个角落，控制着整个社会的动态和走向；而组织需要人来领导和运作，政党组织的首领成为权力的直接掌控者和行使者。在中国，各级政府权力是仅仅次于政党权力的强势权力形态［6］。党政拥有着实际上最高权——治“人”权，通过人事任免来达到对各级党组织、各级政府的控制。而各级政府作为地方治理的实施主体，掌握治“物”权。

具体到中国公务员交流制度，它是中国公务员制度中有关人员流动和发展的部分；而中国公务员制度是中国政治制度中人事方面的重要制度。党和国家要想达到其统治目的，必须通过政治制度来达到；而政治制度中最重要的莫非对人事的管理；人和地域的互动性使得交流制度变得尤为突出。中国公务员交流制度是党和国家用以控制官员从而控制地方治理，从而达到中央的高度集权和社会的稳定秩序的一种政治手段。从根本上来说，就是通过对官员的交流来达到党对其的控制，从而加强党的向心凝聚力，维持更稳固的统治秩序。

中国公务员交流制度之所以在建国以来尤其是改革开放以来得到党和国家的高度重视，是因为它可以通过交流来达到控制的作用：从微观上来说是为了实现对干部的控制，通过这种培养方式来加强党风廉政建设；从宏观上来说是为了加强中央的权力，保证中央的绝对权威。

（一）干部控制、高效廉政队伍建设的需要

人是一切组织的核心，任何行为都要通过人来实现。公务员的行为直接决定了政府和国家运行的效率和质量。我国对公务员的定义不同于西方民主国家，由于党国体制的特殊性，公务员的范围非常广泛。从广义上来说，对公务员的管理，不仅是针对政府部门工作人员的管理，而且是整个政治权力体系内的人员管理。而在党国体制下的中国，国家的运行需依靠强大的政党组织；而实际权力掌握在组织首长手中。《公务员法》规定公务员依法行政，但在实际工作中“一把手”的权力远远大于“法律”，换句话说，上级才是决定下级行为和结果的主体。综合这两者，实现对干部的控制，是党实现对国家治理的首要目标。

中国公务员交流制度规定，公务员可以在条件符合的情况下进行调任、转任、挂职锻炼。官员的职业生涯看似拥有许多变化的自由和可能性，但实际上大部分交流都是上级规定的，并不是官员自主选择的结果。在党国体制下，官员的任免和流动最终决定权都在党委手上，虽然公务员可以因自身需要申请交流，但是这仍需得到上级的批准，交流的具体事项仍应由有关权力部门来定夺。对于许多公务员来说，交流的经历不仅是他们职业生涯的“必修课”，还是决定他们今后晋升的重要因素。这一规定使得公务员一生的工作轨迹都被体制所控制，交流看似是在安排政府工作，实则是在安排公务员的职业生涯。通过交流的方式来控制公务员的职业生涯，目的何在？我国自实行社会主义市场经济体制以来，经济发展迅速，物质财富显著增加；但由于党国体制仍未完全成功转型为现代国家体制，政党垄断一切社会资源，也就是说，官员拥有超乎想象甚至不受约束的权力。如果官员自任职至退休都在同一个地方工作，随着职位的上升，官员所拥有的权力也在增大，与此同时，他在本地所积累的人脉和社会关系资源不断增加，很有可能出现地方“小皇帝”的危险现象。通过公务员交流，尤其是在重要部门重要岗位的官员，避免他们因长期在一地任职而积累社会资源，以达到控制他们无法滥用权力，以权谋私的目的。另外，交流中常常需遵循回避的原则，这又防止官员与亲属、乡邻相互勾结，以公权谋私利。

《公务员法》中关于公务员交流制度的阐述，体现了党和国家对于公务员依法交流的严格要求，这也是实现廉洁、高效的一种制度措施。为什么中共一直如此重视廉政建设？早在1947年，黄炎培到延安考察，谈到“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，称历朝历代都没有能跳出兴亡周期率。毛泽东表示：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这段话虽然强调人民的监督，但加强自身队伍的建设才是避免人亡政息的根本。中共对此认识一直非常深刻，党风廉政建设在不同年代都在政治话题中占有一席之地。以公务员交流制度来促进公务员队伍廉洁，从理想状态下应该很好理解：公务员交流制度破坏了公务员腐败和徇私的土壤——因长期在一地甚至是本地任职而带来的巨大社会关系网。

而高效则意味着治理能力的增强，也就是公务员综合素质的提高。通过公务员的定期交流，能够开阔公务员的视野，丰富其工作经验，提高其综合协调能力［7］。长期在同一岗位任职，容易使人墨守陈规，循规蹈矩，没有高度的警觉性和敏锐度来应对新情况、新变化。随着时代的变化、治理复杂性增加，社会对于政府执政能力、公务员工作能力要求不断增加。公务员定期交流使得公务员不断面对新环境，必须改变以往僵化守旧的工作方法，与时俱进、开拓进取才能够真正圆满完成本职工作。公务员素质在交流中得到提高，因而整个公共部门的工作效率和质量也会得到相应改善。

综上所述，公务员交流是党和国家对于干部控制的一种途径，而这有利于促进高效、廉洁的体制队伍的建设，这是加强中国共产党对国家领导的必然要求，也是党国体制下的必然选择。

（二）中央集权的需要

在党国体制下，政党垄断了社会一切的权力，但是在改革开放这一大背景下，经济发展成为时代的主题，相应地，政治官僚体制从规模到权力在不断膨胀。这是因为，中国的经济发展很大程度上依赖于政府的强大推动力，官僚体制扮演了经济发展实体和垄断强制权力的双重角色［8］。再具体些，中国近年来国家治理的主题，也就是经济的发展，很大程度上是靠各级政府来实现的。中国是单一制国家，只有一个中央政府，各级地方政府都受中央政府的领导。由于中国人口众多，地域广阔，若地方各行其是，偏离中央指定的大方向，则会出现失控现象，对单一权威体制下的中央政权造成威胁。如何防止地方主义的出现，保证中央强有力对地方的控制成为党和国家思考的首要问题。回顾建国以来中央与地方的“放权—争权—集权”历史，我们发现，中央和地方一直处于博弈的状态：地方为了自身利益常常与中央玩躲猫猫的游戏，尽可能规避中央对其的直接管制，这就是所谓的“上有政策，下有对策”；而中央为了控制地方，以保证其权威性，从人权、事权、财权等各个方面加强集权。

如何保证中央治官的有效性和权威性，则是党和国家需要仔细思考的问题。《公务员法》的出台，使得对公务员的管理和规定上升到法律高度。相比地方法规、规章，国家法律具有无可比拟的权威性。而这再一次体现了中央对于地方人事权的控制。公务员交流制度里面明确提出对领导职务和一定层级的非领导职务要进行有计划的交流，中央通过对地方官员尤其是高级官员的交流活动，来达到防止地方权力坐大威胁中央的目的。交流，实际上可以被中央用来将不同地方领导人“交换”甚至是“撤换”。当中央发现某些地方出现诸侯政治或诸侯经济等危险现象，最简单但又不露痕迹的做法便是将本地官员调去外地交流，或者直接从中央空降官员，这不仅可以遏制住他们脱离中央控制的势头，又可以使地方重回中央掌控范围之内。党和国家健全、重视公务员交流制度，从中央集权的角度来看，就是希望通过这项制度使得中央能够及时掌握地方官员的动向，用交流来平衡中央和地方的关系。这样中央政策能够在地方真正落到实处，地方在保证一定自主裁量权的同时不至于偏离中央指定的大方向太远。

在中国特色的政治体制之下，无论是对官员自身、公务员队伍还是整个地方政府，公务员交流制度的建构和推崇很大一个原因是出于控制二字。控制是权威体制的关键：通过交流控制官员的行为，使之不偏离体制规定的轨道太远；通过交流实现整个公职队伍的高效、廉洁，以实现更加稳固的社会秩序；通过交流使得央地关系得到调整，从人事权入手，地方必须在中央的总体控制下。

四、结论与进一步思考

中国公务员交流制度强调权力的控制、注重通才的培养，一直以来受到党和国家的高度重视。由于中国传统文化和当代中国特有的政治体制，中国公务员交流制度的存在是必然的。但是制度设计的初衷在实际操作中往往会出现很多偏差，所以公务员交流的实际效果还有待我们的进一步实证研究。

参考文献：

［1］王雪君.古代科举回避制度［D］.南京师范大学硕士学位论文，2011.3.

［2］王士伟.中国任官回避制度的历史经验与现实构想［J］.中国社会科学，1993，（6）.

［3］易红庆.我国公务员交流问题研究［D］.湖南大学硕士学位论文，2007.19.

［4］任剑涛.政党、民族与国家——中国现代政党—国家形态的历史、理论分析［J］.学海，2010，（7）.

［5］任剑涛.在组织理论的视野中——论党内民主与人民民主的关系［J］.科学社会义，2010，（1）.

［6］任剑涛.党权、异地任职与中央控制—从三个案例看地方治理的权力畸变与制度矫正［J］.江苏社会科学，2010，（12）.

［7］金太军.公务员制度创新与实施［M］.广州：广东人民出版社，2002.181.

［8］周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角［J］.开放时代，2013，（3）.

Why Chinese Government Attaches Great Importance to the Rotation System for Officials

HUANG Sha
（Nanjing University，Nanjing 210023，China）

Abstract：Chinese government attaches great importance to the rotation system for officials and this is a unique phenomenon of China’s political ecosystem. Due to Chinese traditional culture and contemporary partystate control system，the existence of rotation system for officials is essentials. It emphasizes the regulation of cadres and local governments’power so that strengthen the authority of the central government. Meanwhile，through generalist trainings，it enhances the capacity of both cadres and local governments to achieve stronger governance.

Key words:the rotation system for officials；regulation; corruption；governance；optimization

［中图分类号］D630.3

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0056-05

［收稿日期］2015-12-17

［作者简介］黄莎（1994—），女，江西新余人，南京大学政府管理学院行政管理系硕士研究生，研究方向为行政伦理、公务员制度。