深圳基层治理创新探讨——以上海经验为参照

曾宪旺

深圳基层治理创新探讨——以上海经验为参照

曾宪旺

上海基层治理主要经验是大设计、大赋权、大转移、大回归、大网格、大联动、大数据。推进深圳基层治理创新对策建议如下：一是强化市委对基层治理的统筹谋划；二是科学调整街道的管辖范围；三是理顺区、街道、社区管理体制；四是改革完善社区工作站；五是构建“一核多元共治”基层治理新格局；六是强化基层治理的保障措施。

基层治理；创新；改革

加强和创新社会治理，是一个时代命题：它事关群众民生福祉，事关基层和谐稳定，事关政权长治久安。上海在城市基层治理模式上进行了大胆的改革与创新，破解了我国城市基层治理的现实困境，开创了我国城市政府治理与大社区自治有机衔接和良性互动的可行性路径。上海在基层治理的理论创新和实践探索上积累的经验做法，值得我们学习借鉴。

一、上海基层治理主要经验

大设计：改革从“自我革命”到“全国样板”。2014年，上海市委将“创新社会治理，加强基层建设”列为一号调研课题，由市委书记牵头，形成了“1+6”文件成果，包括《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及深化街道体制改革、完善居民区治理体系、完善村级治理体系、深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能、组织引导社会力量参与社区治理、社区工作者管理办法等六个配套文件，努力实现“让基层更加有职、有权、有物、有人”。上海的这次自我革命，受到习近平总书记的充分肯定，其生动实践启示我们，创新基层治理，改革被称为关键一招，这一招的“必杀效应”不仅表现在其改革内容上，更表现在改革的“顶层设计”上。

大赋权：职责从“有责无权”到“权责对等”。上海大力加强街道办事处的管理功能，明确街道办事处对地区性、社会性、群众性工作负全面责任的地位，同时配置了相关的行政资源，让街道集中了相当一部分权力，包括：组织协调辖区内的公安、工商、税务等机构依法支持、配合街道执法；有权对区政府部门派出机构主要负责人任免、调动、考核和奖惩提出意见建议；公安派出所负责人作为街道党工委成员，参加街道工作。作为四级网络的居委会组织，也得到了多方面的增强，部分专职干部获得事业编制待遇、居委会工作经费大幅增加。

大转移：机构从“向上对应”到“向下对应”。上海市委推进新一轮街道机构改革，把工作重心转到管理与服务上来。以前，街道为了“向上对应”，一般设有十多个科室，存在科室简单对应、划分过细、职能重复交叉、工作忙闲不均等问题。现在街道内设机构从原来的十几个调整为目前的“6+2”（“6”为全市统一设置职能部门，“2”为各街道根据实际需要自行设置），围绕街道管理服务的要求、基层群众的需求，对科室职责重新划分确定，由注重“向上对应”转变为更加注重“向下对应”，更好地履行公共管理、公共服务、公共安全职能。

大回归：职能从“全能政府”到“公共服务”。上海机构改革后，取消了街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上，从“拼经济”到“拼服务”。为激发基层工作者队伍的积极性，上海明确给予居民区党组织书记“事业岗位、事业待遇”。对于居委会全日制工作人员，街道聘用人员、社区专职工作人员等社区工作者，则根据岗位特点、工作年限等综合因素，建立岗位等级序列及与之相衔接的薪酬体系。有上升通道，有发展空间，有待遇保障。

大网格：压力从“自上而下”到“自下而上”。上海建立“城市网格化管理中心”，将网格平台延伸进各小区，居委会的网格平台和市、区、街道网格平台联网，使居委会发的“单子”通过法定渠道，直接进入具有约束力的政府行政流程。居委会平台发到街道网格中心的“单子”，都有办理期限。根据谁发单、谁验收、谁结案的原则，如不办理，居委会有权不撤单、不结案。年终，区委区政府将根据办结率进行考核。以前，有些居民觉得“大领导”最管用，总要向区里、市里投诉。如今，居委网格直通主管部门，办事效率提高，居民信访诉求又回归到居委会。

大联动：执法从“散兵游勇”到“整合布阵”。上海实行城市综合管理大联动大联勤机制，打破条块分割，整合各种主体，形成整体力量，逐步提高城市社会管理科学化水平。“大联动”机制是在不改变现有行政管理组织体制和各部门的行政管理职能、不增加额外行政编制的情况下，以信息化平台建设为支撑，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社会服务大集中、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联勤”为重点，优化城市管理运行机制，形成管理、执法、服务一体化的社会管理格局。

大数据：信息从“各自为政”到“全面掌控”。上海通过互联网与大数据的深度融合，有效突破条线信息壁垒。一方面，以大数据助推社会治理的“防控网格化”。着力打破职能部门条块分割的工作格局，把现有的巡防警务网、城管执法网、市政服务网、治安防控网、图像监控网等城市管理资源全面整合为一张城市管理大网。另一方面，以大数据助推社会治理的“服务精细化”。以“城市网格化管理中心”为核心，汇集其他“五个中心”的各类政策，建成资源数据库，下沉到居民区，辐射到企业，一口对外，方便居民群众办事。

二、推进深圳基层治理创新对策建议

（一）强化市委对基层治理的统筹谋划

近几年来，深圳市的主要做法是把改革的要求落实到各部门和各区（新区），自行整改导致改革出现了部门化、地方化的现象。加之，承担社会治理职能的各部门各自为政、协同性不足，部门职能交叉和重叠，衔接性不足，处于一种“碎片化”的状态。借鉴上海经验，充分利用中央和省里的政策红利，紧紧抓住社会体制改革的难得机遇，加强顶层设计。建议：一是在市级层面进行全盘研究和谋划。学习上海实施的“一号课题”，建议由市委主要领导领头，开展系统、深入的基层治理大调研、真调研，摸清深圳街道、社区的真实情况，特别是存在的问题，在此基础上，在市级层面构建适应新形势新常态的深圳基层治理体制机制，规范街道划分、职责、内设机构，厘清市、区、街权责，明确社区党委、工作站、股份公司定位、职责，并强力推行、一抓到底。二是高度重视吸收基层创新基层治理的先进经验，对一些基层创新所取得的重要成果，及时总结提高，进而转化为全市的制度成果进行推广。三是健全基层治理法治体系。伴随基层治理改革创新逐渐进入深水区，深圳相关政策制度过于宏观，具体实施机制不健全的问题日益突出。对涉及基层治理主体的法治体系应该进一步建立健全，有些则需要结合新的历史发展形势进行修订，如《深圳经济特区社会组织条例》、《深圳市社区工作站管理试行办法》、《深圳经济特区物业管理条例》、《深圳经济特区股份有限公司条例》等，要充分发挥深圳的特区立法权以及较大市立法权，为深圳基层管理体制提供良好的法律保障。

（二）科学调整街道的管辖范围

上海很多街道管辖面积仅几平方公里，管理人口10万左右。深圳原关外大部分街道管辖面积数十平方公里，有的街道所管理服务人口超百万，相当于一些地级市的人口数量，使得“小马拉大车”困境普遍显现。农村城市化后，深圳对个别特大镇进行了分设。2014年底，市委市政府又启动街道区域划分工作，政策不稳定，严重影响基层工作和队伍的稳定。建议：全面整合深圳现有街道，将较大街道进行拆分，科学合理划定街道的管辖范围，每个街道管辖范围以平均20平方公里或常住人口20万为宜，每个街道下设若干社区，使得基层的行政资源在全市范围内相对均衡。

（三）理顺区、街道、社区管理体制

上海全面厘清市、区、街道的责权，街道职能从“全能政府”回归到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作。深圳街道体制机制中的内在矛盾、条块之间责、权、利匹配不清，社区工作站与街道办事处的事权界线比较模糊，由于社区治理体系未予理顺，从而影响社区自治和共治的良性运转。建议：一是进一步厘清街道权责。按照综合管理、专业管理、协助管理等类别，对目前街道办事处承担的行政管理事项逐一进行清理，将专业性较强的城市建设、经济发展、招商引资等职责交由区职能部门承担。建立街道职责准入清单制度，按照“责随权走、权责一致”的原则，明确街道层面的行政管理事项，凡属综合管理的，由街道承担第一责任，专业职能部门承担与其权利相一致的责任；凡属专业管理的，由专业职能部门承担第一责任，街道承担与其职责定位相一致的责任；凡属协助管理的，街道和专业职能部门根据各自在具体工作中所拥有的职权承担其相应的责任。二是进一步明确社区权责。社区工作站主要承担群防群治、信访维稳、安全巡查以及部分政务类、窗口类工作，重点在于社区服务事项的落实与服务水平的提升。三是下决心解决原关外街道普遍存在的编外干部职工问题。编外干部职工是原关外街道为弥补工作人员不足，通过人事、劳动部门调入，在政府上班却没有入编的人员。他们与在编人员从事相同的工作，但与在编人员相比，薪资、福利待遇有较大差距，同工不同酬，缺乏上升通道。面对体制外和体制内不同的保障，一旦面临身份改变或退休转岗，这些原本是社会维稳的力量就会转变成不稳定因素。因此，应把这部分人员的待遇，参照编内人员全额列入财政保障。

（四）改革完善社区工作站

2005年2月，市委、市政府颁发了《深圳市社区建设工作试行办法》，提出设立社区工作站,实行“居站分设”。如今，工作站设立了11年多，已成为深圳基层管理的一个特色。但是，目前工作站及其工作人员定性不明。长此以往，工作站将成为一个历史遗留问题，影响基层稳定。建议：一是在村改居社区全面推行社区工作站与股份公司、居委会分设。明确社区党委是社区各个组织的领导核心，党委书记由工作站站长兼任。居委会主任可单设，也可由工作站站长或副站长兼任，单设的居委会主任可兼任社区综合党委副书记。二是立足实际，增减并行。一方面，在原关外面积较大的街道，依照一定的人口、面积，将大的村改居社区化小，并按照一站一居或一站多居、一居多站的模式，增设社区工作站，缩短服务半径。如横岗街道保安社区，面积15平方公里，辖14个居民小组，人口14万多，工厂企业、商铺门店上千家，“政企社企”分设后，一个工作站根本管不过来，完全可以分设3-4个社区居委会和工作站。另一方面，在原关内面积较小的街道，可以减少甚至撤销社区工作站，做强街道一级服务功能。三是明确将社区工作站定性为“政府举办的社会工作机构”。明确社区工作站的主要职责为：落实列入社区事务准入清单的相关事项、社区服务、培育发展社会组织。同时，建立社区工作者职业化体系。将社区书记、工作站站长实行事业岗位、事业待遇，对特别优秀的，可选拔担任街道党工委委员或办事处副主任；社区其他工作人员全部列为社会工作者，由财政承担全部经费保障，街道统一管理使用，可以参照教师、医师等专业技术人员队伍，根据岗位特点、工作年限、受教育程度、相关专业水平等综合因素，建立岗位等级序列，按照人均收入高于上年全市职工平均工资水平的标准，建立与岗位等级和绩效考核相衔接的薪酬体系，并根据全市职工平均工资增长情况进行动态调整。全市每次面向社会招录公务员、职员时，应拿出一定名额给社区工作者定向招录。四是梳理并严格执行社区事务准入清单制度。对照社区工作站、党委、居委会、股份公司职责清单，对社区各种创建项目、“进社区”活动、牌子进行全面清理，大幅度减项目、减活动、减考核、减牌子。今后，未列入社区事务准入清单的事项，社区一律不予受理。确实需要下放社区的行政事项，必须配套相应的资源。五是市、区两级财政应更多倾斜基层，全面承接社区股份公司负担的社区公共服务投入。

（五）构建“一核多元共治”基层治理新格局

现代社会治理方式强调政府机关、企事业单位、社会组织、社区和个人，通过构建平等合作的伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，促进公共利益最大化。建议：一是探索建立“一核心两平台多主体”的社区治理模式。“一核心”是指以社区综合党委为核心,发挥领导作用。两平台是指两个服务平台，一个是政府主导的行政服务平台，主要提供各种行政、窗口服务；另一个是社会服务平台，依托社区党群服务中心，以社会组织、社区股份合作公司、物业管理公司、企业、志愿者组织等主体组成，主要通过政府购买或者社会资助的方式提供居民个性化、市场化的服务。二是加大对社会组织的培育扶持。深圳市目前已有社会组织超过一万家，从业人员数十万，成为深圳社会建设的重要生力军。但多数社会组织参与社会治理的能力较弱，因此当前的工作重心应从注重社会组织“量的发展”转向“质的培育”。借鉴上海经验，首先，让社会组织有事做。结合深圳编制的权责清单，将可以交给社会的职能和事项剥离出来，让渡空间给社会组织。其次，让社会组织有钱做事。加大政府购买服务投入，并建立公开公平的竞争和评估制度，同时，鼓励社会组织拓宽发展思路和服务范围，树立品牌项目以更多地承接和吸引社会资金投入。再次，让社会组织有能力做事。发挥好各级社会组织孵化平台的作用，加强社会组织能力建设，增强其自身“造血功能”。三是加强社会组织规范管理。广东省社会组织登记制度改革在全国领先，放宽登记后如何监管是我们面临的一大难题，目前全国尚无可供借鉴的有效经验，深圳应大胆探索，争取尽早破题。一方面，依托市社工委组织体系，建立由登记部门、业务指导部门、综合管理部门各负其责、协调配合的社会组织联合监管机制，同时跟进完善相应的社会组织监管信息平台。另一方面，培育发展枢纽型社会组织，包括行业性协会、综合性社会组织联合会等，充分发挥其对本领域社会组织发展的规范和引领作用，实现“以社管社”。

（六）强化基层治理的保障措施

与市、区机关工作相比，街道工作环境复杂、任务多、压力大、责任重，仕途上升空间小，而工资福利待遇一样。随着公车改革等政策的实施，街道更留不住人才，一些年轻业务骨干都往上调，以横岗街道为例，近几年调往市区部门的年轻公务员和职员十几人。素质较高、年富力强、熟悉基层工作的干部调走，沉淀下来的是年纪较大、素质相对较低、职业倦怠比较严重的干部。这种状况不利于基层的稳定与发展。这需要市、区层面有效利用改革导向，为基层治理提供强有力的保障措施。建议：一是调整和确定对街道的财政体制，取消税收超收和引进企业奖励，街道的财政预算应按实际支出进行统一安排；二是适度提高街道干部收入，街道工作人员总收入应比区同级高15%，区比市高15%；三是市、区党政机关新招录的公务员，应先到街道或社区工作站锻炼半年到一年；四是在干部选拔任用时，应优先考虑有街道工作经验的干部，科级提任副处级、副处级提任正处级、正处提任副局原则上应具备至少半年的街道工作经历，让更多人才安心基层工作并在基层锻炼成长。

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）06-0115-04

2016-08-21

曾宪旺，深圳市龙岗区横岗街道党工委副书记、办事处副主任。