深圳法院司法改革的突破与创新

邵　鹏

深圳法院司法改革的突破与创新

邵鹏

在十八届四中全会通过的决定中，将司法公正定位为本轮司法改革的价值追求。深圳法院勇于尝试，敢于探索，创新了司法改革的方式和方法，最终成效正在等待时间的沉淀和检验。文章以深圳法院司法改革为调研和审思的对象，经过梳理提出司法改革应在提升法官群体的职业尊荣感、润滑法官职业的进出通道、完善法律统一适用的贯彻与监督机制以及衔接协调司法责任制与司法豁免等层面注入持续的关注，在调动司法资源存量的同时引入有效增量，改善司法运行的协调和质量，辐射出司法对社会公平正义的维护。

司法改革；法律统一适用；司法责任；司法豁免

对“司法”一词的概念界定存有争议，但学界主流支持将审判和检察活动统一称之为司法；而司法改革，是针对司法活动的革故鼎新，故应系针对审判和检察活动的改革。我国司法改革始于“文革”后司法重建中的恢复和修正，顺从和适应司法发展的内在需求，在不断自我调适中既推动了社会的发展，司法改革自身也取得了长足的进步；但关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出。[1]司法公信力不高，法律职业共同体不能有效融合，这与司法体制和工作机制所存在的不合理有关，须进一步深化司法体制改革。

基于对民众司法需求的不断回应，司法改革一直行进在路上，党的十五大在提出依法治国基本方略的同时明确提出了推进司法改革的任务；十六大提出推进司法体制改革；十七大提出要深化司法体制改革；十八大提出进一步深化司法体制改革。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，昭示着新一轮司法改革大幕的拉开。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是将司法公正定位为本轮司法改革的价值追求。本轮司法改革要从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面进行破题。[2]司法改革的内容广博，对其脉络的理顺可选择角度很多。本文仅以深圳法院的司法改革主线作为参照系，文中对相关概念及实践的陈述都仅以深圳法院为对象并将之设定为论述的时空范围。

深圳法院的司法改革始于20世纪80年代的审判专业化和审判流程管理改革。正如深圳中院发布的《司法改革白皮书》中所提到的深圳法院在司法体制改革的行进过程中做了很多有益的尝试，在不断巩固既有成果的基础上一路前行，为中国特色社会主义司法制度的自我完善与发展做出了积极努力。深圳福田法院和罗湖法院均探索了审判权运行机制改革，盐田法院进行了人员分类管理和法官职业化改革，盐田法院对全市行政案件进行统一管辖，对破除司法的地方化作出了创新；此外，最高人民法院巡回法庭以及前海法院的设立为深圳的司法改革提供了助力。顺应全国司法改革的大势和适应试点推动的需要，深圳的法官员额制改革及相应配套制度完善也在调适之中，司法责任制、人财物的统管、法院内部机构的调整工作均在稳步推进，初步成效在陆续显现。但深圳一地之改革毕竟囿于一隅，受限于立法和制度惯性的束缚，会面临一些障碍和不断调整的局面。

深圳法院司法改革创新应适应深圳市情，为深圳的改革发展稳定大局创造良好法治环境，同时应回应社会需要，既要适应司法自然演进的规律，也要创造主动进化的条件。司法改革的根本目的是解放和发展司法能力，更好地满足广大人民群众的司法需求。[3]司法改革的内在需求在于人民群众日益增长的司法需求与相对落后的司法理念、司法体制、运行机制、司法能力以及相对匮乏的司法资源之间的矛盾日益突出。因此要达到理想的改革目标，就应该继续挖掘现有司法资源的潜力，提升现有司法资源的存在合理性，同时应保持改革的持续生命力。

一、继续提升法官群体的职业尊荣感

深圳司法改革对社会需要的回应，随之涵括了对法官群体需要的回应。司法体制改革的成效最终体现在每一个具体的个案裁判中，即让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。法官群体是每一案件的实际裁判者，故对于具体裁判者需求的回应和创造更好的工作环境是本轮司法体制改革的重点要求。要实现司法改革的根本目的，要解放和发展司法能力，既需要释放现有司法资源的存量，也需要不断加大司法资源的增量投入，但无论是释放潜力还是司法增量，从治本的角度而言均需调动所处历史阶段全体法官的积极性。调动法官积极性应持续提升法官职业尊荣感。深圳的法官员额制正在继续进行之中，员额制工作的亮点体现了深圳的创新，同时也会惯性地面临既有状态所引致的束缚。

近期不断有法官离职的报道见诸媒体，究其原因，在于付出与回报的巨大落差之下，法官们面临工作与生活的双重压力，极易造成心理不平衡而导致离职增多。[4]经调研，导致法官职业尊荣感不强，存在心理落差的原因主要在于：

首先，法官的入职门槛比普通公务员高。以深圳为例，作为法官的后备力量，法官助理的学历要求最低为法学本科，通常为硕士研究生且要求通过国家司法资格考试并取得A类法律职业资格证书；进入法院工作后需在法官助理的岗位上工作相对较长的年限才有机会提拔为法官，最短一般为两年，最长的根据现有调研显示为九年。而且对于是否能够被任命为法官以及需满足的条件并没有非常明确的制度预期，需根据所在法院的人员配置情况不断作出调整。

其次，法官的待遇相对较低。按本轮司法改革之前的规定，在成为法官之后，法官的工资收入仍然与行政职级挂钩。即便从法官助理被提拔为法官，工资收入未必能提高；而与普通公务员随着晋升，工资待遇相应得到了有效提高，在工资待遇层面，法官个体处于相对劣势。

再次，法官的上升通道偏窄，本轮司法改革之前，法官尤其是基层法院法官上升通道偏窄，一方面原因在于法院系统尤其是基层法院上升途径有限；另一方面，随着案件数量不断攀升，法院系统不断增加新生力量，但上升的通道难以相应拓宽，形成了一定的人才沉积。

最后，法官在职的社会评价和离职的流转对接均处于劣势。对于在职法官，社会评价习惯进行行政职务代入，这与事实上的法官行政职级确实吻合。对于法官离职转岗等，人才制度也惯性或无奈地套用行政级别或视同的行政级别。作为专业技术人员，法官的职称也仅能限制在审判岗位，法官离职进入律师行业同样需要从实习律师开始其律师职业生涯；进入其他的专业技术类行列，法官的职称也不能进行适当的对接。

深圳法院的司法改革在提升法官的职业尊荣感、释放司法潜力方面做出了非常有益的探索，取得了很大的进步，法官的工资待遇参照行政执法类公务员的薪级进行了调整，有了有效的提升。深圳法官群体工资待遇上升的空间差异虽然在不断缩小但体量仍然不小。司法改革让法官不再挤上“官”的独木桥，但司法改革并非拆除“独木桥”，而是要填平两者之间的沟壑。这需要通过持续的宣传来提升法官与传统公务员有别的社会评价，更需要通过配套的制度解除法官群体后顾之忧，给予法官较大的职业选择自由度，润滑其职业转换的摩擦力，而非陷法官于职业的孤岛。在未来的司法改革中如何立体式全方位提升法官职业尊荣感与本轮司法改革的最终成效将形成正相关。

二、需预防人员分类改革的法官断层

本轮司法改革的共识是，对法院系统的三类人群，法官、司法辅助人员以及司法行政人员进行分类管理。分类管理会产生区别待遇，在提升法官职业尊荣感的同时应考虑的是如何为法官群体源源不断地输送高素质的适岗人才，因此对司法辅助人员和司法行政人员中的在编人员要兼顾其普通公务员的身份和法官后备人员的性质，不可无意识地制造断层。现阶段司法改革导致法官的职业保障有所提升，但是审判辅助人员的职业发展空间却可能因此受限。看不到当法官的希望，“跳槽”自然会成为多数人的选择。[5]如果这种境况持续发展，审判辅助人员的流失将会形成趋势，对法院系统的人才梯队建设将产生影响，容易导致人员断层的出现。

按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从符合条件的律师、法学专家中招录法官会形成制度。2016年6月中共中央办公厅印发《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》（以下简称《办法》），《办法》的实施将会有效融合法律职业共同体，但《办法》未将该种选拔方式作为法官产生的主流渠道，付诸实践也缺乏大范围推广的操作实例。从符合条件的律师、法学专家中招录法官会受制于部分因素和障碍。

首先，律师和法学专家符合成为法官条件的人员基数不大。根据《法官法》第十二条的规定，初任法官应该从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优录取。国家统一司法考试自2002年开始举行，在存量的律师和法学专家中通过国家统一司法考试的人员数量不多。其次，符合条件的律师和法学专家成为法官的意愿不强烈。原因一方面来自于对法官待遇的期望与实际不符，这是本轮司法改革正在面对的问题，随着司法改革的稳步推进，局面会持续向好；但最主要的原因来自于法官职业所面临的压力和风险。再次，从律师和法学专家中招录的法官并不一定具备高度匹配性。按《律师法》的规定，法官离职到律师岗位工作需要实习一年，职业之间的转换需要过渡，尤其是法官作为一个高度专业性的工作，要达到适岗的要求需要更长的过渡期。从其他外部人员中选拔法官存在的障碍会更大，原因在于学习经历、专业素养、经验积累、大局把握、协调组织能力等方面的差异。

相较于从外部人员中选拔产生法官，法院系统内部的培养更为重要，但为了满足改革的需要，凸显法官职业的重要和法官的尊荣感，司法辅助人员以及司法行政人员作为参照系和背景存在，其待遇必然与法官存在较大差异。这种局面如果长期存在或在不明确的条件下持续存在，将会直接影响司法辅助人员或司法行政人员的职业坚持，也会影响外部人员的职业选择，这会成为司法改革的障碍，也将影响对司法改革成效的评价。

为了避免挫伤法官后备队伍的成长积极性，对于具备晋升条件的司法辅助人员以及司法行政人员应有明确的制度设计和考核机制，应该在法官选任制度中进行相应的配套规定。深圳中院副院长建议，在推行法官员额制的同时，在深圳法院探索建立“准法官制度”，即在法官与法官助理之间设立“准法官”职位，不计入法官员额。这种制度的设想重在解决现有法官后备队伍的待遇问题，也不失为对于法官断层问题的一种解决办法。深圳正在积极推动司法辅助人员单独职务序列管理制度改革，探索建立在编司法辅助人员单独职务序列管理制度，这也是深圳司法改革的创新之处，不过考验这种创新的是如果单独职务序列管理演变为工资待遇的提升，于法院内部而言就是普惠制改革，难以体现法官群体积极性提升的效果；如果不能演变为工资待遇的大幅提升，那么如何润滑这些准法官合理转化为法官仍然是需要解决的课题，而这也会对司法改革的最终成就设置陷阱。

三、加大贯彻与监督法律统一适用的力度

人民群众对于司法的需求包括一体两面的结合，要求司法的高效和公正，迟来的正义不是正义，高效和公正二者应有机结合，不可偏废。然而从工作的机制而言，对于两者有效改进的侧重点或突破口不尽一致。提高司法效率重在释放司法资源的潜力和加大对司法的投入，具体而言，进一步发掘现有司法资源的存在合理性，提升法院工作人员积极性和业务能力，进行案件的繁简分流和事务分流,创新案件调解方式，改进案件的办理流程。于司法公正而言，既要求完善法院工作人员的选拔、培养和退出机制，同时要求在法院工作的实体和程序处理中贯穿公正的理念。

为了追求对群众司法需求的满足，在法律统一适用的机制完善方面尚需继续加力，具体而言即为追求同案同判，追求裁判标准的统一，引导人民群众建立对裁判的明确预期。考夫曼提出正义的核心是平等，人民群众的司法需求在日益增长，但是对于同案同判的需求从来未变。虽然法律事实呈现的完整度或者个性差异的区别决定了每一个案件都是独一无二的案件，但从个性化的案件中进行提炼得出共性在事实上存在可能；为了避免对于同案的标准存在争执，实务界更倾向于认为“类案同判”。导致不同判的原因在于法官的法律素养不同、对法律的理解不同、立法的不完善以及审判指导和监督中缺乏对同案同判的价值引导。在引起网络围观的所谓“同案不同判”的案例中，简单的将其归纳为并非同案进行应对有时确实欠缺说服力，虽然其中绝大部分案件的确存在影响案件办理的较大法律事实的差异。同案不同判或称为类案不同判的现象会让法律工作者在咨询和宣传中有意抑或无意地进行影响司法公信力的负面传递。

根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的有关规定，地方人民法院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”、“规定”等司法解释性质文件。作为拥有特区立法权和较大市立法权的城市，深圳法院能否在特区立法与全国法律不一致的方面作出指导审判的规定有待商榷。但总体而言，深圳的司法改革在法律统一适用机制的完善中可以做出一些有益探索和迎合：贯彻法律统一适用的相关规定并完善相应对接制度；在审判指导和审判监督中加强对法律统一适用的价值指引，完善对法律统一适用的考核和评估；法官培训中加强对法律统一适用的业务指导；文书公开中注重典型性案例的发布。深圳特区立法权的存在，曾经的原关内与原关外在适用法律上存在的一些区别，虽然于司法层面并未产生很大影响，但障碍依然存在，也显露出法律统一适用在深圳存在制度创新的合理空间

四、衔接协调司法责任制与司法豁免

司法责任制，意指司法人员不当行使司法权力或存在不当行为应承担责任的制度。有观点认为司法责任制是指法官、检察官、侦查员因不当行权并产生严重后果而承担责任的制度。司法责任制的核心在于错案责任追究制度，有观点认为导致一些法官辞职的主要原因在于司法责任制的推行。以错案责任追究制度为核心的司法责任制体系，使得平庸、滥竽充数或者是贪赃枉法之徒处于高度的惊恐之中。[6]上述观点存在偏颇之处，在没有充分论据的情况下将离职的法官均推到体制的对立面缺乏理性的分析。但是司法责任制的大力推行在一定程度上加剧了法官离职的发生。调研发现，司法责任的范围和边界是法官群体普遍关注但同时普遍担忧的问题。以诉讼保全未能及时进行导致无财产供执行为例，承办的法官需要承担责任，在数额大的情况下，法官普遍认为可能因此面临渎职和玩忽职守而入刑的境地，而对于同样因为未能及时申请诉讼保全导致无财产供执行的案件承办律师而言却一般仅需承担民事赔偿责任，此外律师职业责任保险对于此类过失行为还可能纳入保险理赔的范围。在案多人少的情况下，因为疏忽或者过失而发生错误的几率大幅增加，因此法官群体呼吁一定程度的司法豁免，对于因专业理解不同、工作压力所致的疏失予以一定程度的免责。深圳法院的司法改革能否在体制的层面为法官勇敢兜底，在一定程度上也考验了司法管理者的智慧和开拓勇气。

随着司法改革的强力推行，司法责任制的不断落实，如果没有司法豁免完善的配套机制建设，在司法改革单兵突进的过程中会导致某些法官个体的无辜受伤，而这种个体的不幸会催生整个群体的愤懑；于群众而言，则会将法官群体从群众中予以剥离，将法官群体愤懑的情绪视为权力的傲慢。

对于司法中的不当行为从来都应追究责任，但法官群体对于责任的承担并不一定有清晰的概念和区分，甚至会感性地认为司法责任制将会严苛地追究法官责任，这种看法与个别学者的观点是吻合的。司法责任制制度设计的意图是：它面对的是一支职业化、精英化的司法队伍，具有一流的道德素质和业务素质，他们不会轻易犯错，极少办错案，而办了错案也有责任担当的勇气，为自己的行为负责。[7]但严苛的制度背后必然会存在精密的制度设计而非对某些个体进行非黑即白的评判，在全面推进依法治国的进程中，将法治的推进假定为由一批道德素质一流的司法队伍来实施，在这种观念的背后其实也可能潜藏了非法治思维的程式限制。

鉴于法官所从事的审判业务属于非常专业的行为，故除贪腐行为之外（尤其是案件办理疏失），对于法官所应承担责任可考虑借鉴医疗事故鉴定程序，经专门机构予以前置鉴定方可启动问责为宜，以避免非专业人士对专业行为予以评判或者专业人士以个人之见解对他人专业行为做偏颇之责难。

依照《法官法》第四十八条规定，法官考评委员会的职责是指导对法官的培训、考核、评议工作，主任由本级法院院长担任；故应考虑在法官考评委员会之外单独成立法官惩戒评估委员会。早在2014年7月最高人民法院已经透露法院系统将建立法官惩戒制度，设立“法官惩戒委员会”，2014年深圳已然着手成立法官惩戒委员会。但对于法官究责的内外部衔接尚依赖于现行法的规定，法官惩戒委员会在具体运作过程中的创新还有待完善，对于法官的有限豁免也需要制度的有效回应和配套跟进。

深圳法院的司法改革进行了具有成效的创新，探索建立了符合司法规律的新型审判权力运行机制，显露出引领体制改革良性深入的能力；然而改革尚在继续之中，最终的效果也有待检验，深圳法院的司法改革应继续在宪法法律的框架下拓宽改革的理念和思路，创新改革方式和措施；在稳固法院系统内部公平的基础上，引领深圳司法的公平和正义，让民众分享法治深圳的福利，为深圳经济基础和民生幸福的有效提升培护体制的土壤并提供持续的法治滋养。

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2015：137.

[2]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016：95.

[3]张文显.司法理念与司法改革[M].北京：法律出版社，2011：44.

[4]陈陟云，肖启明.回归本质——司法改革的逻辑之维与实践向度[M].北京：法律出版社，2015：187.

[5]傅新江.美国联邦裁判官制度启示[J].特区实践与理论，2016，（3）.

[6][7]崔永东.司法改革与司法公正[M].上海：上海人民出版社，2016：4；3.

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）06-0071-05

2016-10-18

邵鹏，深圳市委党校政法教研部讲师。