下城区集体土地征收补偿安置模式思考

杭州市国土资源局下城分局 张 民

下城区集体土地征收补偿安置模式思考

杭州市国土资源局下城分局 张 民

2 014年以来，我国房地产市场深刻调整，房地产调控转向“重长效、去行政化”，国家层面相继出台政策，鼓励探索多元化住房保障体制。2014年杭州市颁布实施的《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，就集体土地住宅房屋补偿安置工作提出了新的要求。2015年市政府相继出台了《杭州市人民政府办公厅关于大力推进住房保障货币化的指导意见》和《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见》，积极推行货币化安置方式。同时，随着城市化快速推进，以调产安置为主导、政府直接投资建设安置房的拆迁安置模式，其边际效应正在递减、后续问题逐步突显，货币化安置方式可以在一定程度上缩短被补偿人的过渡期限，缓解补偿人的回迁安置压力。另一方面，提供多种安置方式供老百姓选择的全新安置模式，不仅有利于破解住房保障难题，推进商品房去库存化，更有利于丰富安置模式，促进安置方式的转型升级。

一、下城区集体土地补偿安置原有模式

作为全力打造中央商务区的下城区，城市化推进进程迅速，原有的14个村镇建制也已经全部撤村建居，实行城市化管理，原有的“城中村”也在逐步改造。至今，已有河东、河西、潮王、打铁关、灯塔、三塘、西文六个村基本完成整村拆迁。下城区原有的集体土地住宅房屋补偿安置模式是以调产安置，也就是实物安置为主导，而根据2009年《杭州市集体土地住宅房屋拆迁货币化安置实施意见（试行）》（杭政办函〔2009〕51号）选择货币化安置方式的整个下城区范围只有1户，由此可见，原有的货币化安置方式在下城区并没有吸引力。

二、下城区集体土地安置中存在的问题

（一）安置模式较为单一

下城区一直以来以调产安置为导向，对下城范围内的安置房定点、设计及建设启动相对较早，以滚动建设为主，如果下城区以货币化安置为主导，那么建设完成的安置房势必会大量的空余，因此，一直以来下城区是主推调产安置的。

（二）货币化安置奖励少

下城区对于选择调产安置的被补偿人设置了一系列的奖励补贴措施：如搬迁补贴，原合法面积“拆一还一”等，而选择货币化安置的被补偿人无法享受有原合法面积“拆一还一”等优惠政策，只有购房后享受不超过货币化安置款2%的补贴，因此，被补偿人将调产安置与货币化安置收益对比后，普遍认为调产安置收益高于货币化安置收益，所以，下城区选择货币化安置的人数几乎为零。

（三）货币化安置局限多

2009年《杭州市集体土地住宅房屋拆迁货币化安置实施意见（试行）》（杭政办函〔2009〕51号）这个货币化安置政策与当前的实际情况出现了衔接上的空白，特别是货币化安置单价的确定、选择期限过短、适用范围受限以及货币化安置的奖励政策缺乏等因素的存在，使得被补偿人认为调产安置政策更优，宁愿在外过渡，也不愿意选择货币化安置。

三、下城区集体土地补偿安置模式新探索

根据市政府《杭州市人民政府办公厅关于大力推进住房保障货币化的指导意见》和《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见》，下城区积极推行货币化安置方式，并根据下城区的实际情况制定相应的集体土地住宅房屋货币化安置的实施细则，以利于货币化安置工作的推进及在实际中有可依据的操作规范。

（一）货币化安置的效应分析

1.从政府层面

货币化安置有利于减轻政府征收及回迁安置的工作压力。综合下城区多年的拆迁实践来看，拆迁工作难，就难在补偿安置，“先拆迁、再建房、后安置”的模式，政府承受了巨大的建设压力、管理压力和舆论压力，种种原因造成大量回迁户到期无法回迁安置，过渡期的延长引发了新的社会矛盾。同时组织回迁安置占用的大量行政成本、安置房空置成本和安置后的物业管理成本等隐性支出虽无法直接计算但对改造成本的影响巨大。而货币化安置，少拿房多拿钱，政府回迁安置对应的面窄了量少了，工作压力得到减轻，工作效率得以提升。

2.从社会层面

货币化安置有利于促进城市发展。推行货币化安置，可以增强回迁户的实际购买力，回迁户拿到货币补偿款后根据自己的意愿购买合适的商品房，能有效消除空置商品房，盘活房地产市场，提升土地价值，带动相关配套产业和消费，促进地方经济繁荣发展。同时货币化安置后节约的地块没有安置房建设相关标准的束缚，因此建筑布局、体量、标准和功能等因素都可以得到充分考虑，以达到最佳经济效益、社会效益和环境效益，更能发挥下城区城中村区块的区位优势。

3.从个体层面

货币化安置有利于被补偿人融入城市。长期以来，下城区回迁安置一直以调产安置方式为主，被补偿人从老的“城中村”搬离后仍然群体性居住在一起，从而形成新的“城中村”“大村变小村”量变质未变，各种矛盾与问题依然存在甚至更为集中。实行货币化安置后，被补偿人可自由选择购买不同区域、地段的商品房，与城市居民为邻，原有的生活、居住习惯都会逐步改变，有利于被补偿人真正融入城市，从而逐步消除“城中村”的存在。

（二）货币化安置的原则分析

下城区原有的安置模式单一、安置房建设周期长、在外过渡期久，维稳压力大，如何改变这一现状，其根源在于安置的原则及安置方式的导向问题。笔者认为，符合下城区的安置方式应遵循三个原则。一是多元化组合原则。由原先较为单一的调产安置方式向调产安置与货币安置两种安置方式并举转变，被补偿人可选择全调产安置、全货币化安置和部分调产部分货币化的安置方式，使得被补偿人的“选择多元化”。二是保障被补偿人合法权益原则。缩小调产安置与货币化安置两种安置方式的政策差距，促进货币化安置价值与调产安置价值基本相当，让被补偿人“可以选，有的选”，确保其选择权。三是因地制宜平稳推进原则。不搞“一刀切”，奖励补贴标准结合下城区的实际合理确定，引导被补偿人理性选择货币化安置方式，减少对房地产市场和当前拆迁安置工作的干扰，积极“鼓励货币化”。

（三）货币化安置的价值分析

1.被补偿人自身的意愿

从座谈走访中了解到，被补偿人一直在被拆迁地居住，大部分被补偿人一般都愿意在回迁安置地选择一套或二套安置房，即使自己不住，也可用于出租，也可以去选择自己喜欢的商品房，也使原有的人脉亲戚关系得到保持，也使自己的意愿得到充分体现。

2.上市交易后收益测算

为确定合适下城区的货币化安置方式，对全货币化安置、部分货币化安置、全调产安置三种安置方式的不同组合下，不同批建类型的被补偿人将调产安置房上市交易后的收益与货币化安置的收益进行一系列的对比分析，可得出：选一套安置房然后上市交易加余下面积货币化安置的收益大于全调产安置上市后的收益，也大于全货币化安置的收益。

3.新增总成本的增加值分析

对三种安置方式的不同组合下政府新增总成本进行研究，通过分析认为，采用全货币化安置方式的新增总成本将大大高于选择部分货币化安置方式的新增总成本。

因此，建议引导选择部分货币化安置与全调产安置相结合的安置方式，提高部分货币化安置比例，合理控制成本，以利于下城区城中村改造的可持续推进。

四、下城区集体土地货币化安置奖励补贴设置的思考

与其他城区相比，下城区的区域位置相对较好，城市化推进较早，宅基地房屋出租率高、租金收益较大，对拆迁来说，难度增大不少，因此，根据下城区实际情况制定相应的货币化安置奖励补贴政策，对后续的征收补偿工作将起到至关重要的作用。

货币化安置的奖励补贴分两大部分考虑。经补偿人与被补偿人协商一致，被补偿人可以选择全部或者部分货币化安置。

（一）选择全部货币化安置补偿补贴奖励的设置标准及理由

1.选择全部货币化安置的可享受调产安置中区定奖励及补贴（除搬迁补贴费外），其中搬迁补贴费按标准一次性发放12个月。

根据补偿与安置相分离的原则，该补贴奖励设置是与房屋拆迁补偿时的标准相一致的，搬迁补贴费按照12个月设定与市定的货币化安置的过渡费发放时间一致。

2.适用市城中村改造政策的被补偿人，选择全部货币化安置的，原合法建筑面积超过安置面积部分，可给予一次性补偿。具体计算如下：原合法建筑面积超过安置面积部分面积×货币化安置单价×50%。

制定该补偿方案的理由：原合法建筑面积超过安置面积部分，在调产安置时以综合价由被补偿人回购，产权性质为使用权，按目前的政策无法上市交易，以建设单位及被补偿人共有的性质存在。原合法建筑面积超过安置面积部分的，毕竟是被补偿人经审批同意建造的面积，该部分面积以重置价结合成新的两倍约2000元/平方米的价格对被补偿人补偿，价值太低。因此，制定以上补偿方案，可以解决该矛盾。

3.选择全部货币化安置的，调产安置中的区定增扩面等优惠不再享受。

下城区因农户批地建房的时间不同，各历史阶段的宅基地批建的标准也不相同，为解决历史遗留问题，在农居调产安置时对大、中、小户的批建标准予以明确，且同意以市场优惠价的形式扩面。该扩面为区定调产安置享受的政策，全部货币安置不涉及该部分面积，不应补贴。

4.选择全部货币化安置的，可按货币化安置款的5%给予奖励；对在签订征地房屋补偿安置协议之日前后12个月内购买杭州地区商品住房的，可凭购买商品住房的购房发票按货币化安置款的5%给予补贴。

这是根据《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置的指导意见》第九条进行制定，并将购房时间设定为签订货币化安置协议之日前后12个月，为了让被补偿人可以提前去选看自己心仪的商品房。

（二）选择部分货币化安置补偿补贴奖励的设置标准及理由

1.选择部分货币化安置的，按其安置面积所占份额发放12个月搬迁补贴费，剩余选择调产安置的，按其安置面积所占份额按标准发放。

该标准的设定将调产安置、全货币化安置统盘进行了考虑，部分货币化安置部分与前款全调产安置标准相同，部分调产安置的按其安置面积所占的份额享受其应有的政策，最大限度地保障了补被偿人的权益。

2.适用市城中村改造政策的被补偿人，选择部分货币化安置部分调产安置的，原合法建筑面积超过安置面积部分，给予一次性补偿，不享受调产安置。具体计算如下：原合法建筑面积超过安置面积部分面积×货币化安置单价×50%。

3.选择部分货币化安置的，调产安置中的区定增扩面等优惠不享受，选择部分调产安置的被补偿人根据其安置面积所占份额享受区定增扩面补贴，不再享受调产安置。区定增扩面补贴计算如下：可享受的区定增扩面份额部分的面积×货币化安置单价×50%。

部分货币化安置中选择调产安置的人员按其选择调产安置面积所占的份额享受补贴，不调产安置，给予补贴是与全调产安置对等，同时也可控制安置房建设的规模和户型，便于拆迁时确定房源户型。

4.选择部分货币化安置的，可按货币化安置款的8%给予奖励；对在签订征地房屋补偿安置协议之日前后12个月内购买杭州地区商品住房的，可凭购买商品住房的购房发票按货币化安置款的2%给予补贴。

设定上述奖励标准的依据：一是根据成本测算，不管是全货币化安置还是部分调产安置部分货币化安置，总的成本均要超过全调产安置的成本，全货币化安置的成本增加最多。当容积率达到2.5，融资成本争取最低，且楼面地价达到最高时，部分货币化安置的选择为50%时，新增加的成本可控制在相对较低的区域。二是签约奖励设定8%是为了鼓励货币化安置,购房补贴2%是根据市政府去商品房库存的指导意见制定，沿用了原51号货币化安置文件中对购房的补贴政策。

5.对于选择一套调产安置房，剩余面积货币化安置的，则再增发货币安置款的4%作为奖励。

从走访中了解到，被补偿人大部分愿意在原居住地拿部分安置房，同时他们也希望可以有机会去选择自己喜欢的商品房，享受更好的居住环境和物业服务。基于这点，假设主推一套安置房，其余货币化安置。我们通过全调产安置与全货币化安置的收益对比、部分调产安置与货币化安置的收益对比、选择货币化安置人数不同所产生的收益对比，得出：当奖励标准为签约时8%，购房补贴2%，选一套奖励4%时，批建面积为75*3和110*3的被补偿人，选一套安置房然后上市交易加余下面积货币化安置的收益大于全货币化安置的收益，也大于全调产安置上市交易后的收益；作为主导户型批建面积95*3的被补偿人，全货币化安置的收益低于全调产安置上市交易后的收益；选一套安置房然后上市交易加余下面积货币化安置的收益大于全调产安置上市后的收益，也大于全货币化安置的收益。由此可见，选一套安置房余下面积货币化安置时，被补偿人可获得的收益相对较大。因此，下城区适合部分货币化部分调产安置，设置“只选择一套调产安置房的，剩余面积货币化安置的，则再增发货币安置款的4%作为奖励。”标准是为了助推被补偿人选一套安置房自住，其余货币化安置。

货币化安置将是未来的发展趋势和工作要求，货币化安置也将逐步成为城中村改造的主流安置方式，其所产生的社会效应也是巨大的。虽然短期内货币化安置对区财政会造成一定的压力，但对于被补偿人来说，他们有更大的机会去选择自己喜欢的商品房，享受更好的居住环境和物业服务。从长远来说，鼓励货币化安置，也降低了政府管理成本和社会管理压力。