关于深入推进“三项重点工作”的研究报告

山东省司法厅



关于深入推进“三项重点工作”的研究报告

山东省司法厅

党的十八届五中全会对今后五年我国经济社会发展作出了科学规划。为贯彻落实党的十八届五中全会精神，谋划好今后一个时期的工作，山东省司法厅在从系统内抽调人员组成了课题组，集中时间和精力进行深入研究，提出将深入推进执法规范化建设、公共法律服务体系建设、班子队伍建设“三项重点工作”作为贯彻落实党的十八届五中全会精神的切入点和突破口，紧扣走在全国前列的目标，把握和利用好党的十八届三中、四中、五中全会带来的重大机遇，认识新形势、把握新规律、制定新思路、寻求新突破，以先进的理念、科学的理论引领全省司法行政事业又好又快发展。

一、“三项重点工作”的整体性特征和必要性

“三项重点工作”的提法既兼顾司法行政各项职能的不同特征，又抓住了各项工作的本质要求，符合我省实际情况，体现了马克思主义辩证思维方法。这一提法主要有以下特征：一是鲜明时代性。“三项重点工作”是在全面依法治国、全面深化改革的新历史背景下提出来的，法治和改革是当今社会主旋律，时代性是其首要特征。其中执法规范化建设中的“规范”体现了依法正确履行职责的必然要求，是依法治国、厉行法治在司法行政工作中的具体实践和运用；公共法律服务体系建设是政府公共服务职能在司法行政工作领域的具体体现，体现了转变政府职能、简政放权的根本要求；班子队伍建设是永恒主题，在全面从严治党的新形势下，被赋予了新的内涵。二是较强综合性。“三项重点工作”是在对司法行政整体性工作概括提炼基础上形成的，每一项“重点工作”都包括了司法行政工作的诸多方面，比如执法规范化建设包括了监狱、戒毒、社区矫正、行政审批、法律服务管理等诸多方面；公共法律服务体系建设包括了公益性法律服务、法律援助、法治宣传教育、矛盾纠纷化解等诸多方面；班子队伍建设包括了司法行政干部、监狱戒毒人民警察、法律服务工作者三支队伍建设。同一类型司法行政工作相组合、相叠加，构成了其中一项“重点工作”；“三项重点工作”构成了司法行政工作的整体骨架，发挥着提纲挈领、纲举目张的重要作用。三是富有创新性。“三项重点工作”的提法将司法行政工作划分为三个不同的“板块”，分别对应了建设法治、深化改革和从严治党的时代主题，体现了司法行政工作的本质特点以及在党和国家工作全局中承担的重要功能和作用。这个提法，在我省司法行政发展史上尚属首次，体现了对司法行政职能的科学把握和具体运用。创新性是其重要特征，也是其生命源泉之所在。四是紧密联系性。执法规范化建设强调的是执法管理，体现了司法行政机关作为政府机关的社会管理职能，是“硬”的一手；公共法律服务体系建设强调的是服务，体现了司法行政机关作为政府机关的公共服务职能，是“软”的一手。“硬”、“软”两种职能相互联系、相互作用、相互支撑，构成了司法行政完整业务体系。班子队伍建设是居于两者之下的具有支撑作用的重要一环。“三项重点工作”呈现出“三角形”特点，既各有侧重又相辅相成、相得益彰，把握住了司法行政工作的本质要求和基本特征，构建了司法行政工作的核心内容体系。五是价值取向一致性。无论是执法规范化建设、公共法律服务体系建设还是班子队伍建设，其出发点和落脚点都在于更好地服务改革发展大局、服务社会、服务广大人民群众。三者虽然工作内容、工作特点和标准要求不同，但都有一个最终归宿，有着共同的价值追求和历史使命，离开了这一点，每一项重点工作就没有存在的意义。因此，三者在价值取向上是高度一致的。

（一）深入推进“三项重点工作”是全面依法治国、全面深化改革的具体实践。改革和法治是当今时代的主旋律，司法行政工作作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，在服务和保障全面依法治国、全面深化改革中发挥着不可替代的重要作用。全面依法治国、全面深化改革的大潮风起云涌，面对新形势、新任务，司法行政工作如何适应新常态、确立新思路、实现新作为？“三项重点工作”的提出，契合了司法行政工作实际，找到了司法行政工作与全面依法治国、全面深化改革的切入点、结合点，明确了司法行政服务大局、服务法治、服务基层的重点领域和关键环节，使今后工作有了“硬抓手”和坚强依托。同时，深入推进“三项重点工作”，有利于发挥制度优势和人才优势，集中力量办大事，是提升司法行政工作效能的重要方法和途径，是实现全省司法行政事业全面、协调、可持续发展的重要保证。

（二）深入推进“三项重点工作”是对司法行政发展规律的科学把握。司法行政工作点多、线长、面广，决不能眉毛胡子一把抓，必须突出重点。抓住了重点，就抓住了全局，就抓住了牛鼻子。厅党委提出的“突出重点、增加亮点、多干实事”的工作思路，从一开始就成为大家的共同认识和自觉行动，发挥了重要的“指挥棒”、“牵引机”的重要作用。如果说“突出重点、增加亮点、多干实事”还只是作为一种宏观的、方法上的要求提出来的，“三项重点工作”明确指出了今后全省司法行政工作的努力方向和重点任务，将这一要求具体化、明晰化了；“三项重点工作”是对“突出重点、增加亮点、多干实事”思路的进一步丰富和发展，包含着“增加亮点、多干实事”，“多干实事”是推进“三项重点工作”在精神态度、工作作风上的要求，“增加亮点”是对推进“三项重点工作”在过程和结果上的要求。从“突出重点、增加亮点、多干实事”到深入推进“三项重点工作”，体现出厅党委在司法行政工作发展问题上，由浅入深、由面到里、由零碎化到系统化的完整思路脉络，是多年来不断探索积累的结果，体现了解放思想、与时俱进、开拓创新的理论品质和对党和国家事业高度负责的态度。

（三）深入推进“三项重点工作”是实现“走在全国前列”的重要保障。实现走在全国前列，是中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志对山东工作的重要要求，目前已经成为全省上下的奋斗目标和一致行动。通过调研，系统内每一位走出去的同志都有这种深刻体会：目前全国司法行政系统呈现出日新月异、竞相发展的良好势头，每一个地方都有自己的特色和亮点。实现“走在全国前列”的目标，在方法和路径上决不能四面出击、攀大攀全，必须以重点突破带动整体工作，这样才能取得事半功倍的效果。“三项重点工作”就是当前山东司法行政工作改革发展的“制高点”，是关键所在和希望所在，是实现“走在全国前列”最现实、最直接、最紧迫的工作。“三项重点工作”目标的提出，具有深远的战略意义和较强的现实意义。

二、深入推进“三项重点工作”具备的现实基础

虽然“三项重点工作”作为整体性思路提出的时间不长，但就其本质内容而言，在我省已有多年的探索和实践，呈现出良好开局，取得了丰富经验，面临着诸多有利条件，为我们下步开展工作奠定了坚实基础。

（一）法律政策基础。司法部和山东省委省政府高度重视，相继出台了一系列优惠政策，给予了大力支持。在公共法律服务体系建设方面，列入司法体制改革重要内容。司法部下发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（司发［2014］5号），提出了推进公共法律服务体系建设的指导思想、主要目标、基本原则、主要任务和组织领导等。山东省委、省政府“两办”印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（鲁办发［2015］55号）。在执法规范化建设方面，司法部于2010年印发《关于加强司法行政系统执法规范化建设的实施意见》，使执法规范化建设的目标任务更加明确，措施更加具体。在班子队伍建设方面，落实中央关于全面从严治党的根本要求，巩固扩大党的群众路线教育活动成果和组织好“三严三实”主题教育，为推进此项工作提供了巨大动力和不竭源泉。

（二）实践经验基础。在公共法律服务体系建设方面，市县有公共法律服务中心、乡有法律服务工作站、村居（社区）有司法行政工作室的格局已经形成，实体与虚拟相结合的服务新平台不断完善；法律服务工作向社会管理、民生领域延伸，实施了法律顾问全覆盖、一村（居）一律师等工程，开展了公益服务、结对服务等活动。在执法规范化建设方面，坚持执法主体、执法制度、执法场所、执法监督、执法信息化五位一体工作思路，编制并实施执法规范化建设三年规划，确保起好步、开好局。在班子队伍建设方面，扎实开展“三严三实”专题教育，组织好党的十八届四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神专题学习，在干部交流、争取机构设置、规范警务管理、干部教育培训等方面加大力度，取得了积极成果。

（三）思想认识基础。深入推进“三项重点工作”的目标一经提出，就迅速成为全系统广大干警职工和法律服务工作者的共同认识，对转变观念、调整思路、明确方向发挥了重要的引领作用。在厅党委理论学习中心组读书会上，17个市司法局局长中有6位局长专题谈公共法律服务体系建设，47位监狱长和戒毒所长中有30多位谈到执法规范化建设，所有参会同志都提到了班子队伍建设。大家认识一致、目标同向、上下同欲，为下一步开展工作奠定了扎实的思想基础和舆论氛围。

三、深入推进“三项重点工作”面临的制约因素

深入推进“三项重点工作”，既面临着一些由于历史因素形成的老问题，又面临着一些新情况新问题，制约着工作开展，迫切需要采取有力措施，认真加以解决。

（一）在执法规范化建设方面。有的满足于制定方案、召开会议，对工作中取得的效果缺乏客观评价，标准不高，解决问题不够明显。有的办理行政许可、行政处罚、行政给予等执法事项没有严格遵守法律规定的程序和标准，执法行为存有瑕疵，合法要件缺损。在刑罚和戒毒工作中，长期以来经费、编制、人员力量、基础设施等保障性问题居首位，相比之下，执法规范化建设问题居次要位置，这种发展的阶段性特征决定了执法规范化建设很难往前排。社区矫正机构不健全，队伍力量薄弱，人手十分紧张的问题比较突出。这种旧矛盾与新矛盾相互交织、相互融合的特征，贯穿于执法规范化建设全过程，成为司法行政系统区别于其他部门的一个显著标志。

（二）在公共法律服务体系建设方面。公共法律服务体系的社会认知度不高，部门之间配合不够紧密；平台建设还不够完善，实用性不强，信息化手段相对滞后，实用性、科学性不够强。公共法律服务资源相对不足，分布不均衡。政府投入不够，经费保障不到位，所需平台建设、信息化建设、办公经费等普遍没有列入财政保障范围。管理体制不够健全，我省公共法律服务范围和标准、资源配置、管理运行等制度不系统、不完整。其中公共法律服务的资源消耗与财政供给不足的矛盾贯穿于工作开展的全过程。

（三）在班子队伍建设方面。有的同志习惯于用旧的思维和眼光看待司法行政工作，观念更新不及时，思路不够开阔；有的对司法行政事业发展的信心不足、热情不够，存有消极等待心理，缺乏“走在前列”的紧迫感和责任感；基层司法所政法编制空余的问题未得到彻底解决，与公检法等部门相比，县以下人员难以流动，基层同志待遇偏低，工作条件相对艰苦；监狱戒毒单位一线看押干警缺口较大，警力紧张的问题一直未得到有效缓解，基层年轻干部流失过多，导致 “青黄不接”人才断层现象。等等。人员力量不足与司法行政改革发展的任务日益艰巨繁重的矛盾将成为工作中的主要矛盾。

四、深入推进“三项重点工作”的保障措施

深入推进“三项重点工作”，关键要以抓铁留痕、踏石有印的精神，持之以恒、一丝不苟地抓落实，确保取得实实在在的效果。

（一）要坚持组织领导到位。要正确理解和深刻领会“三项重点”的整体性特征、丰富内涵和深入推进“三项重点工作”的重大意义、主要目标、保障措施等，把这项工作作为全面推进依法治国、全面深化改革的重要内容和实现“走在前列”的保障措施，树立机遇意识、创新意识、发展意识，切实增强工作的紧迫感、责任感和使命感。把深入推进“三项重点工作”纳入全省司法行政工作大盘子，作为“头号工程”，摆上重要议事日程来抓，一把手负总责、分管领导靠上抓，一级抓一级，层层抓落实。建立党委（党组）统一领导、统筹落实的推进机制，明确每一项重点工作的牵头部门和参与部门，落实职责任务，建立联席会议、重大问题会商、联合检查、信息交流等制度，做到既各司其职、各负其责又加强协作配合，齐抓共管，形成工作合力。

（二）要坚持规划部署到位。要在借势借力上下功夫，把深入推进“三项重点工作”纳入全省各级党委、政府工作大局，借好势、乘好帆，推动工作落实。要在规划部署上下功夫，瞄准“走在全国前列”的目标，把深入推进“三项重点工作”纳入全省司法行政工作“十三五”发展规划，做到高站位谋事、高起点虑事、高标准办事。要在抓落实上下功夫，从自身实际出发，确定年内要办的具体事项和保障措施，实行项目化运作、科学化管理，明确项目内容、方法步骤、质量标准等，以过硬的举措、扎实的作风、较高的标准，确保各项工作落地生根、取得实效。

（三）要坚持工作举措到位。要坚持顶层设计。对司法行政工作中体制性机制性关键性问题，必须通过顶层设计，自上而下作出规定，发挥“牵引机”和“路线图”的重要作用。要坚持问题导向。把解决监狱戒毒的保障性问题作为执法规范化建设的重要前提，加快监狱戒毒体制改革和监狱场所建设力度，确定时间表和路线图，加大推进力度。紧紧围绕行政执法中存在的程序意识不强、合法要件缺损以及有规定不落实等问题，全面推进行行执法责任制、完善执法标准、加强执法监督检查，切实规范执法行为，提高执法质量和效果。要坚持典型引领。

（四）要坚持监督考核到位。要采取明查暗访、重点抽查、交叉互查等方式，加强对下级的督导检查，层层传导压力，层层落实责任。要把深入推进“三项重点工作”纳入督察重要内容，开展重要举措、重要改革方案、问题解决情况的督察，及时指出工作中存在的问题和不足，限期改正。要进一步改进督察方式，采取听汇报、查看资料、打分等方式，强化督察，使督察真正成为推动工作开展的硬手段。

（五）要坚持研究宣传到位。要紧紧围绕深入推进“三项重点工作”，深入开展司法行政理论研究和实务调研，从健全机制、加大投入和加强人才建设入手，发挥各方面的力量和智慧，推出更多优秀理论研究成果，加大优秀成果转化运用，切实发挥理论对实践的支撑和保障作用。要加强对工作的宣传，扩大影响力，树好形象，让社会各界理解我们、支持我们，为工作开展创造良好条件。对在工作中成效突出的单位和个人要积极给予表彰。

（责任编辑 朱腾飞）