分类推进公共体育服务市场化改革研究

2016-02-12韦雪梅

体育研究与教育 2016年6期

韦雪梅，刘震

1 问题的提出

公共服务市场化形成于20世纪70年代末，因西方福利国家的发展模式受到挑战，政府财政压力剧增，公共服务市场化的理念应运而生。其核心观点是在公共服务领域引入竞争机制，通过市场的杠杆作用实现公共资源的合理配置。受西方国家理论与实践的影响，我国从20世纪90年代也开启了公共服务市场化的实践尝试，公共体育服务市场化进程也在不断加快。《体育发展“十三五”规划》指出“充分发挥市场在体育资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，进一步健全政府购买体育服务体制机制，完善资金保障、监督管理、绩效评价等配套政策。”[1]公共体育服务作为公共服务的组成部分，其市场化发展对于转变政府职能、提高公共体育服务的质量与效率具有十分重要的意义。然而，由于公共体育服务项目繁多，属性各异，加之市场化方式也是多种多样，包括政府购买、公私合作、特许经营、凭单制、合同外包等多种形式，严重阻碍了公共体育服务市场化的发展。基于此，笔者根据公共体育服务项目的不同种类，尝试选择不同的市场化方式应用于不同的公共体育服务项目，进而更好地满足公共体育服务多元化的需求，在广度和深度上推进公共体育服务市场化改革，进一步提高公共体育服务供给的质量和效率。

2 公共体育服务市场化的概念与分类

2.1 公共体育服务的概念与分类

关于公共体育服务概念的研究已较为广泛。通常来讲公共体育服务是指政府满足公众的公共体育需要、提供公共体育产品或服务行为的总称。周爱光[2]依据服务特征将体育公共服务划分为纯体育公共服务和准体育公共服务。纯体育公共服务包括体育法律法规、方针政策的制定、体育公共设施的建设、体育外交、体育行政管理等；准体育公共服务包括职业体育的经营管理、体育经纪人等。他又依据服务层次将体育公共服务分为基本体育公共服务和一般体育公共服务。前者包括公共体育场馆和基础设施建设等；后者包括高水平竞技赛事观赏、休闲娱乐体育设施建设等。笔者按照公共服务的紧迫性或供给水平将公共体育服务分为：基本公共体育服务和非基本公共体育服务。基本公共体育服务是指按照国家社会发展的整体水平，向公民提供的、满足其基本体育需求的公共服务。主要包括公共体育场地(馆)建设与运营、公共体育活动(赛事)组织、健身技能培训、全民健身器材购买与维护、国民体质监测、健身指导六个方面；非基本公共体育服务指完全可以通过市场化、产业化配置资源，满足居民多样化体育需求的公共服务。比如提供体育休闲娱乐、体育竞赛表演、体育用品消费、体育中介等体育产业服务。相比基本公共体育服务而言，非基本公共体育服务的职业化、产业化、市场化进程更快，故笔者主要围绕基本公共体育服务的市场化展开研究。

2.2 公共体育服务市场化释义

公共体育服务市场化是以市场需求为导向，以竞争的优胜劣汰为手段，打破政府垄断的低效率以及“理性经济人”的寻租腐败，从而实现公共体育资源的合理配置，达到公共体育服务效率最大化的过程。其方式也是多种多样的，包括公私合作、政府购买服务、特许经营、凭单制、合同外包等方式。这些市场化的方式并未减轻政府的公共开支，只是角色发生了转变、方式发生了转变。政府仍然是公共体育服务的提供者，而生产者却变成了体育社会组织或体育企业。当然，为了保障市场在资源配置中的决定性作用，较为完善的制度建设与市场监督是政府必不可少的职责。其次，在以上几种公共体育服务市场化形式中严格按照招标程序，必须通过公开招投标、竞争性谈判等公平竞争机制来实现，而不是“运动式”的过度市场化，或是政府“甩包袱”推向市场，不履行监督职责。

3 分类推进公共体育服务市场化改革的举措

3.1 公私合作

公私合作，public- private- partnerships(PPP)是指公共部门与民营企业在某些公用事业项目的建设或运营中进行相互合作的一种模式。在该模式中，双方发挥各自的优势来提供公共服务，共担融资风险和责任、共享收益[3]。在公共体育服务供给中主要应用于新建公共体育场馆。由于在大型公共体育场馆的新建过程中，耗资巨大，政府可以通过与民营企业合作，共同承担项目投资、建设、经营、管理与维护。减轻财政压力的同时提高公共服务效率，建成后一定时期内民营企业享有对该项目的所有权与经营权，在一定期限后将公共基础设施无偿或有偿移交给政府部门。广州体育馆是我国第一家引入PPP模式实现建设与经营的。1998年广州珠江实业集团有限公司中标与广州市政府共同出资13亿元，其中前者出资6亿元，广州市政府出资7亿元，且广州珠江实业集团有限公司负责全面建设，2001年6月建成。建成后珠江实业集团有限公司进行为期30年的自主经营管理，30年后无偿移交政府。经过15年的探索与创新，广州体育馆运用“酒店式管理”，不仅保证了场馆的公益性，而且研究开发出以赛事推广、文化康体为平台的经营格局[4]。此外国家体育场(鸟巢)也同样采用了PPP模式。2003年由北京市政府成立的国有资产经营有限责任公司和中信集团联合体共同出资35亿元，其中北京市国有资产经营管理有限公司出资20.3亿，中信集团联合体出资14.7亿。项目建成后由中信集团负责运营30年，将产权移交给政府[5]。但由于盈利模式的单一，难以收回成本，中信集团经营鸟巢一年后便终止了特许经营合同。

上述两个公私合作新建公共体育场馆的成败案例启示：首先，在引入社会资本之前，如何进行充分的风险评估；其次是在运行过程中如何保证公共体育场馆基本公益性的基础上，拓宽盈利渠道和方式，实现政府与企业的双赢。所以在政府规划中，要突出服务型政府理念，以公民的切身需求为导向，以建设中小型公共体育场馆为主，力求分布均匀。这样，不仅降低了社会资本参与的融资风险，而且可充分发挥公共体育场馆的公共性与公益性。

3.2 特许经营

特许经营是指政府通过出让一定期限经营权的形式吸引私人部门参与基础设施建设或提供公共服务，私人部门通过向使用者收费来追求投资回报，政府保留价格核准权[6]。从广义的角度讲，特许经营也是公私合作的表现形式，与PPP模式的不同主要表现在首先是付费对象不同。公私合作模式主要是社会资本(如BOT模式)付费，或者是政府与社会资本共同出资(如PPP模式)；而特许经营的付费对象是使用者付费；其次适用范围也不同。公私合作主要是基于政府财政紧缺，通过广泛的社会融资用于兴建公共基础设施。而特许经营主要应用于水、气、热等关系民生的自然资源，或是政府出资已建成的公共体育场馆的运营。

公共体育场馆特许经营的关键问题是价格。非政府部门获得特许经营权之后，通过向使用公共体育场馆的公众收取一定的费用，以维持场馆的正常运营和获得利润。这本身是符合与政府签订特许经营合同要求的，但是如何使公共体育场馆收费价格合理以保证公共体育服务的公益性是政府的职责所在，即政府享有价格核准权。据《中国青年报》调查，被访问的群众中98%以上的都认为体育健身场馆收费价格太高，民众“望馆兴叹”，营利挤压公益的现象严重。笔者调查了解到，芜湖市一般的体育场馆羽毛球活动每小时价格30～40元不等。如果地理位置、环境较好的羽毛球场馆，价格可达80元每小时。虽可办卡充值享受优惠，充值越多，优惠越多，充值1万元可享受到5折优惠，但对于一般市民很难承受。芜湖市仅仅是一座三线城市，其他的一线、二线城市健身价格就更是可想而知。所以，在公共体育场馆服务价格的制定过程中，应该充分发挥政府作用，建立听证会制度。《价格法》第二条指出价格包括商品价格和服务价格，其中服务价格是指各类有偿服务的收费。第二十三条明确规定，听证会制度由政府价格部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见[7]。通过政府介入公共体育场馆服务价格的制定，实现政府职能转移、公共体育场馆公益性和私营部门利益“三赢”的局面。

3.3 政府购买服务

政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求[8]。党的十八大以来，随着改革的不断深化，中央在政府购买服务的制度建设方面相继颁布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《财政部、民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》《政府购买服务管理办法(暂行)》等法规文件，为我国各级政府购买公共服务提供了政策上的保障。笔者将从全民健身路径器材的购买与维护和政府购买全民健身赛事组织两个方面进行重点阐述。

全民健身路径指的是户外健身器材，或者叫室外健身器材，是我国公共体育设施的重要形式。它是居民参与全民健身、提升身心健康的重要依托。其品种繁多，包括太空漫步器、太极云手、上肢牵引器、扭腰器、压腿杠、单杠、双杠、下肢训练器等等[9]。政府向社会公布器材需求的产品数量，具有相应生产资质的各类主体都可以参与竞标。而政府通过对产品的质量、价格等综合考虑，选择相应的组织购买公共体育设施服务，从而满足公众对全民健身路径器材的需求。然而由于健身路径器材的使用是免费的，公众在使用过程中不够爱惜和保护，造成器材损耗速度快、无人维修的局面；其次是政府一买了之，无人管理造成器材的浪费与破损。鉴于此，政府在购买全民健身路径器材时要严格合同内容，保证器材使用年限和一定时期的维护；再次政府要委托社区负责器材的管理，从而提高全民健身路径器材的使用效率和质量。

如果说政府购买全民健身路径器材是物质性的服务，那么购买全民健身赛事的组织则是非物质性的服务。群众业余竞赛是丰富全民健身方式，鼓励群众参与体育健身热情，推动群众体育蓬勃发展的有力形式。而我国全民健身赛事的组织基本是延续政府“办体育”的思路，无论是层次较高的职工运动会、农民运动会还是基层的全民健身运动会，都是由政府一手包办。如2016年10月安徽省举办第四届全民健身运动会，项目设置突出健身，淡化金牌，彰显项目的健身性、娱乐性、观赏性，具有很强的社会普及性和参与性。而运动会的组织、裁判等均由省市级政府和体育职能部门主办[10]。再如基层各卫生系统、统战系统、公安系统等主办的运动会主要还是以各政府职能部门负责组织举办，通过政府购买全民健身竞赛活动的服务还比较少。在上海、无锡、宁波、常州、温州等经济发展较快的地市也出现了政府购买全民健身赛事的案例。比如2014年上海市市民体育大联赛、2014 年常州市业余足球比赛等均是委托各类体育社会组织、体育社会企业等社会力量承办[11]。毋庸讳言，政府购买是政府职能转移、盘活公共体育资源、满足公众多元化体育需求的有效尝试。然而我国现有的政府购买全民健身赛事服务基本都采取了单一来源的购买方式和直接委托的简单程序，即非竞争性购买。非竞争性购买意味着购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成的购买行为。这种购买方式偏离了购买服务中一贯倡导和强调的竞争机制，出现政府与承接主体之间因信息不对称而难以保证产品的低价格和高质量。如2014年常州市购买全民健身赛事服务中，承接的18家单位中，有13家是“官办”单项体育协会、1家体育俱乐部和4家体育社会企业[12]。每个项目的赛事几乎对应一家单项体育协会组织，其竞争性购买的比率可见一斑。

3.4 凭单制

凭单制就是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放优惠券，有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中消费其手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。采用这种手段时，政府对消费者给予适当的补贴，但不干预消费者的选择权[13]。凭单制的实质是刺激公共服务提供主体之间的竞争。凭单制在我国的养老服务、公共就业培训、廉租房供给等领域进行了有效的尝试，并取得不错的效果。在公共体育服务领域，笔者认为凭单制的市场化方式应主要用于健身技能的培训。

我国的健身技能培训，比如青少年游泳、老年人太极拳、木兰拳等传统体育项目主要采用政府购买服务的方式。如2014年6月，温州市区启动了政府购买万名中小学生暑期免费体育技能培训服务，承接主体包括温州市本级21 家体育协会[14]；武汉市自2009年开始，由武汉市体育局牵头并联合相关部门，武汉市通过政府购买游泳服务的方式向辖区内中小学生免费提供暑期游泳服务[15]。由于政府购买公共服务是通过直接补贴公共服务的生产者或组织者来实现公共服务供给，容易导致服务提供者把更多精力放在如何中标、如何获得政府补贴等方面，甚至出现权利的寻租和腐败，而忽视了群众切实的体育需求。凭单制是政府通过有价证券补贴消费者，消费者则采用“用脚投票”的方式选择公共服务的提供者或组织者。这将促进公共服务的生产者提高服务质量和满意度以获得更多的有价证券。基于此，相比较政府购买服务，凭单制的市场化方式更适合健身技能培训服务。

3.5 合同外包

合同外包是指政府通过一种竞争性的招标办法，把政府所承担的公共服务业务承包给非政府组织去经营[16]。从广义上讲合同外包与政府购买服务是相似的市场化模式，即在政府付费的情况下引入市场机制，同时政府补贴公共服务的生产者或组织者。在公共体育服务领域，国民体质监测更倾向于公益性，政府直接补贴是主要的供给方式。笔者建议合同外包的市场化方式应主要用于国民体质监测服务。

国民体质监测中心是政府举办的实施国民体质监测及从事群众性体育研究的非营利性科研机构。自2000年7月成立国家国民体质监测中心以来，形成了中央、省、市、县四级国民体质监测网络。以抽样调查的方式，每五年在全国范围内对3至69周岁的中国公民的体质进行监测。目的在于长期动态观察和分析中国国民体质的状况和变化规律，为推动全民健身计划的实施提供科学依据，也为国家经济建设和社会发展提供服务[17]。由于体质测定工作主要由政府牵头成立的国民体质监测中心负责完成，基层政府对国民体质监测中心的投入非常有限，使得各地国民体质监测中心出现了管理不到位、闲置仪器设备、人员流动性大等窘境，不能持续地为社会提供相应的体质监测服务。在建设健康中国和全民健身上升为国家战略的时代背景下，政府可以吸引医院、体育院校等社会力量参与国民体质监测。医药行业要将体质监测服务向医疗和保健方面转向，而体育院校的体质测定服务应向运动健身方向发展，实现资源优势整合。具体做法是：政府通过公开招标的方式将体质监测服务外包给各级医院和体育院校，政府通过公共财政和体育彩票公益金购置相应的体质监测设备，但服务提供是由各级医院、体育院校来实施，政府利用财政拨款对这些组织予以补偿。服务提供完毕，合作终止。通过服务外包的市场化方式，既节省了政府财政开支，又充分利用了医院、体育院校的人力资源，提高了体质监测的效率与质量，同时为医院、高校的科研提供数据支持。

公共体育服务还包括社会体育指导。《社会体育指导员技术等级标准(2011)》将社会体育指导员按照各种条件分为国家级、一级、二级、三级4个级别，为群众健身提供科学的方法指导[18]。目前我国社会体育指导员的等级评定、日常管理和业务指导主要由各级社会体育指导员协会负责。各级协会的经费来源主要来自会员会费和政府资助。由于各等级的社会体育指导员主要以兼职为主，以志愿者的身份参与全民健身指导，所以其市场化进程比较缓慢。目前主要以政府与社会体育指导员协会合作的形式实现公共体育指导服务。

4 结语

在建设服务型政府的时代背景下，通过引入市场化的竞争机制，转变政府提供公共体育服务的职能，从而提高服务供给的质量与效率，这是我们的逻辑出发点。需要强调的是，政府转移的是职能而不是职责，提供基本公共体育服务是必须的义务。引入公共体育服务市场化可以有效克服“市场失灵”和“政府失灵”，发挥市场和政府的双重作用。在具体的实施过程中，要认真分析不同公共体育服务项目的特点，依据不同市场化方式的优势，提高公共体育服务供给的质量与效率，促进我国从体育大国向体育强国的迈进。

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