论环境民事公益诉讼调解之适用

曲昇霞

(扬州大学法学院，江苏 扬州 225009)



论环境民事公益诉讼调解之适用

曲昇霞

(扬州大学法学院，江苏 扬州 225009)

【内容摘要】环境民事公益诉讼作为解决环境污染纠纷的现代型司法解纷机制，维护社会公益的特性决定了调解制度的运用必然有别于普通民事诉讼。从不同的诉讼请求维度探讨公益诉讼调解的内容与限度，有助于理清环境民事公益案件在实体请求层面如何适用调解。对当事人处分权进行必要限制、在发现案件真实的基础上启动调解，调解结果必须经过审查与监督是公益诉讼调解特殊的程序品性，决定了调解在启动、进行、调解书的形成等方面有着特殊的程序安排。立法应进一步完善环境公益诉求的具体类型，强化事实清楚、分清是非的调解原则，在引导民众有序参与调解，充分审酌环境保护主管部门意见的基础上形成调解协议，并完善调解协议的公告程序、法院审查处理方式及调解书的公开途径，以真正实现公益保护的要求。

【关 键 词】环境民事公益诉讼调解公共利益诉讼请求

从传统“人类中心主义”到“生态人类中心主义”思维方式与观念的变迁，可持续发展及其要求得到了世界各国的广泛认同与接受。[1]在我国，生态环境保护已成为基本国策，党的十八大明确地把生态文明建设纳入建设中国特色社会主义总布局。尤其在十八届四中全会“依法治国”方略指导下，我国的环境保护领域致力于形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系。十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中更是要求必须牢固树立绿色发展理念，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。而微观层面，随着环境纠纷性质从偶发事件向较普遍社会问题的转变，人们的行动策略也从自行解决走向“上层化”，更多寻求行政的和司法的途径进行抗争以达到问题的解决，[2]针对环境保护的公益性诉讼实践早已屡见不鲜。为回应社会发展的需求，2012年修订的民事诉讼法与2014年修订的环境保护法正式确立了环境民事公益诉讼制度。与普通的私益诉讼不同，有关机关和组织提起公益诉讼并不是基于自身财产权或人身权受到侵害，而是面向不特定主体的环境利益，旨在规制污染行为并实现生态的修复。2015年最高法院颁布实施了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《公益诉讼解释》)和《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法解释》)，仍然将诉讼调解作为重要的解纷方式，但公益维护的本质必然使公益诉讼调解呈现出不同于普通调解的制度价值与程序安排。那么在实体上对不同的公益诉求如何进行调解，程序上怎样启动、进行和监督，如何让环境利益的享有者即普通公众参与其中实现政府、企业、公众的共治，笔者试结合新的立法与司法解释并总结以往的实案经验，作一探讨。

一、环境保护新格局下民事公益诉讼调解的制度价值

我国《宪法》第26条将环境保护的基本责任归于国家，1989年制定的《环境保护法》将政府环境主管部门的行政监管作为环境保护的法定模式，但经济转型中政府监管失灵带来了环境污染无人问津的严重问题，新的社会需求以及“生态人类中心主义”观念的深入促成了可持续发展战略下环境保护新格局的形成。修改后的民事诉讼法赋予了法定机关和组织以公益诉权，修订后的环境保护法，则首次确立了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与和损害担责的基本原则，除了进一步规范政府机构的环境监管责任外，在53条明确了“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，”尽管不能简单地理解为上述主体具有了环境权，但在环境利益保护中，法律显然已经为“政府、企业、公众的共治”提供了权利依据，在此背景下，第58条对社会组织具有公益诉权的条件设定也就顺理成章，强化了权利行使的可操作性。2015年9月1日正式实施的《环境保护公众参与办法》第16条又明确提出，环境保护主管部门可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式，支持符合法定条件的环保社会组织依法提起环境公益诉讼，[3]“权利互动”已经清晰可行，由此，我国环境利益保护逐渐形成了环境行政监管为主、环境侵权私益救济与公益救济为补充的新格局。环境治理的内容从单一的管理与处罚转变为生态监管、保护与修复相结合的新模式，并依据现代环境治理理念与我国的国情开始了制度重整，不仅关注环境公共事务管理，而且关注环境公共服务、社会关系协调以及经济发展的维系。在此基础上，环境保护方式已经从政府单一监管模式向国家与社会双向互动，政府、企业、公众多元共治模式转变。

在环境保护新格局之下，环境公益诉讼调解的制度价值需要被重新认识，而价值的定位将成为制度设计的起点。法律以其蕴含的价值表明它作为一种合理的社会调整工具而存在，法律的目标并不在于规则本身，而是要使正义、平等、自由、利益等价值通过法律的运作包括司法运作转化为现实。[4]环境公益诉讼解决的是当事人双方实力严重不平衡的现代型纠纷，原告代表着公共利益，一旦适用调解，是否会因权利方的妥协让步而使公共利益丧失？在立法明确规定公益诉讼可以适用调解之前，反对之声不绝于耳。不可否认，在普通民事案件中，调解的确可能在权利外观上表现为原告实体诉求利益的减少，但环境公益诉讼作为一种特殊诉讼，原告只是公共利益的“法定诉讼担当人”，原告的诉讼请求与对诉讼请求的“处分”是有限的，明显区别于普通诉讼。换言之，应保护的公共利益并不当然等同于原告起诉时的请求，因为如何维护环境利益，还需要在查明事实、充分对话基础上进行综合考量，因此诉讼请求的内容调整并不能简单地定义为“处分”，更不必然意味着公益的放弃，环境公益诉讼调解实质上更接近于当事人各方与法院在案件事实清楚基础上的司法商谈，在这一过程中，是由法院主持、相关环境主管机关监查、民众广泛监督，共同为具体案件中的环境治理寻找一个“最好的出路”。这一程序目标必然勾连特殊的程序设计，以使调解与判决程序一样体现出正义、平等、自由、高效等价值追求，原告“不完整的处分权”与程序中多主体参与下的“多元共治”必然使个案中社会公益减损被最大程度的避免。更为重要的是，公益诉讼调解较之判决更能够实现法的灵活、高效、低成本、彻底性等价值。因此恰当地运用调解，既有助于尊重当事人的程序主体性，体现程序自由价值；又能降低诉讼耗费，提升诉讼效益；更能够在保障环境利益的基础上兼顾经济增长，使案件的处理上实现系争利益与系争外利益①保护的双赢。在这样的价值定位中，环境公益诉讼调解往往会有更大的施展空间，朱正茂、中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司环境污染案便是极好的现实注解，原被告双方在法院主持下达成的调解协议不仅支持了原告请求被告停止侵害行为、排除对周围居民的妨碍、消除对取水口产生的危险以及对附近的下水道恢复原状的诉讼请求，而且在调解中根据需要即时补充了被告申请补办相关许可审批手续的义务，并将该义务置于法院及环境保护主管部门监督之下。②本案通过调解不仅实现了原告起诉时提出的合理诉求，还依法扩展了环境保护的胜诉利益，同时保障了被告企业的继续发展，其效果显然不亚于判决。

尽管有着诉讼模式与调解制度设计的差异，但在涉及公害的案件中适用调解(或诉讼和解)已成为诸多国家的制度选择，如德国在上世纪60年代开始高度关注环境污染问题，并逐渐确立了环境团体公益诉讼制度[5]，虽然性质上属行政诉讼，但在审理公益诉讼案件时仍可由接受过调解训练的法官主持诉讼和解，环境团体可以在考虑和解结果不致遭公众不满，且不会导致环境保护效果降低的基础上接受和解。日本在经历了上世纪60年代多起严重的公害案件后，无论是公害调解委员会主导下的ADR解纷机制，还是专门的民事调停程序，通过协商而不仅仅是判定的方式解决涉及公益和私益的环境纠纷，更是取得了良好的实效。美国环境诉讼中也同样允许诉讼和解，如果是集团诉讼形式，法院更倾向于鼓励和解，但出于保护集团成员利益的需要，所有的集团和解协议均需经过法院批准，并向其他集团成员进行告知。对于旨在补充环境行政机关执法不足，由公民发挥“私人检察官”作用的公民诉讼，原告只能提出禁令、宣誓判决、支付民事制裁金等公益诉求，但却同样可以利用诉讼和解制度，以实现纠纷的快速解决并降低诉讼成本。可见，以磋商和解或者司法商谈的方式谋求纠纷的高效妥当解决已经成为制度共识。在我国的生态保护实践中，平等协商的方式也越来越成为常态，2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》在现有的环境民事诉讼之外，创设了“磋商”这种生态环境损害救济的新途径。程序的基本结构是，赔偿权利人在知悉生态环境损害发生后，确认生态环境损害赔偿义务人。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。未经磋商或磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。另外，对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，以确保生态环境得到及时有效的修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开，接受公众监督。这一前置型的磋商程序与后续诉讼程序的衔接以及公众监督程序的设置，正是关注了调解方式的价值及其特色，并通过责任者、政府、公众的对话商谈、分工互动，实现在平等参与基础上实效性地保护环境公共利益的“共治”效果。

二、环境公益诉讼调解在实体维度上的适用及其限度

制度理性的存在并不等于制度的实效，因此，如何适用公益诉讼调解机制便成为亟需研究的内容。根据《公益诉讼解释》第18条对环境污染案件规定的具体请求类型，公益诉讼原告可以要求被告承担停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。而结合诉讼实案对环境民事公益诉讼调解在实体层面的适用作出类型化分析，有助于明确不同诉讼请求中诉讼调解的功能、适用方式及其限度。

(一)“行为禁止型或危害消除型”诉讼请求的调解

依据《公益诉讼解释》第19条规定：“原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。原告为停止侵害、排除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可以依法予以支持。”这类请求以行为正在发生或即将发生为前提条件，属于环境案件中需要首先解决的问题。环境公益诉讼最基本的目的是制止污染行为以保护生态，在事实得到确证的基础上，对被告正在或将要实施的污染行为必须“零容忍”,因此，“停止侵害、排除妨害、消除危险”均不存在“要不要”的调解空间。那么是否意味着调解不能适用于这一类诉求？当然不是，调解的内容和限度在于，被告同意“停止侵害、排除妨害、消除危险”后，对怎样实现“停止侵害、排除妨害、消除危险”，如时间、方式、标准等可以进行调解，如朱正茂、中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司环境污染责任案中达成的调解协议便是：“被告江阴港集装箱公司自本调解协议签订之日起90日内，在港口铁矿石(粉)装卸过程中，必须做到无尘化作业，不得向周边河流、水域排放任何影响水体质量的污染物，不得产生超过国家规定标准的噪声”③，充分考虑了治理污染的实际条件和可能性，实现了在合理的时间内以合适的方式阻止污染行为的继续发生。

(二)对“修复型”诉讼请求的调解

环境民事公益诉讼追求的终极目标是恢复生态环境的状态和功能，《公益诉讼解释》第20条规定：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法修复的，可以准许采用替代性修复方式”，因此，恢复原状或替代性修复被认为是六种责任承担方式中的核心。如前所述，调解不能针对要不要修复展开，而是对何时以何种方式修复更符合生态保护的目标，且最具现实可行性加以考量。解释规定了以直接原状修复为原则，以替代性修复为补充的修复方式。如福建长汀法院生态庭于2015年6月5日审理了中国政法大学环境资源法研究和服务中心于4月21日提起的水污染环境民事公益诉讼案，事实查明后，被告当庭表示愿意调解并承诺于今年6月20日前自行拆除猪场，并在2016年5月30日前恢复植被种上适宜的植物，[6]即采用了直接原状修复的方式。基于环境修复的复杂性，替代性修复方式在实践中更为常用，具体表现为主体的替代性以及修复方法的替代性。例如，在汕头海事局诉福州金帆船务有限公司船舶碰撞清污费用纠纷案中便采用了主体替代的修复方式。被告金帆船务公司本身并不具有清理海面油污的能力，经调解达成由汕头海事局清理泄漏燃油，并由被告支付清污费用45万元的处理结果。[7]P470-475在原地修复较为困难、费用较高或者原地修复可能对生态环境造成二次伤害等情形下允许采用替代性的修复方法。如中华环保联合会与无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境损害赔偿纠纷案中景区管委会擅自改变3677平方米林地用途，应当恢复原状。但鉴于该地块建设已经被纳入立项规划范围，且建设项目中的观光电梯具有逃生、急救通道的功能，不宜恢复原状。在审理中，景区管委会提出了异地补植方案，得到了主管单位和中华环保联合会的认可，并经咨询相关专业机构确定了杨湾异地补植恢复生态的方案。通过异地补植的方案进行生态恢复，既避免了社会财富的浪费，又在整个区域内恢复了生态容量水平，是更为适宜的替代性修复方案。

(三)对“损失赔偿型”诉讼请求的调解

环境民事公益诉讼中的“赔偿损失”请求不同于对私益主体的损害赔偿，自然资源损害赔偿责任旨在将污染对社会公共利益的损害转化为污染者成本，因此，赔偿内容与标准的确定着眼于生态修复及与修复相关的费用。随着人们对生态文明认识的深入，环境资源具有经济、生态及由生态衍生的精神属性已成为共识，其中生态和精神属性是环境资源满足人类享受在良好环境中生活和审美情趣的基础，环境资源遭到污染或破坏，其使用价值与生态价值理应予以赔偿。[8]遗憾的是，民法、侵权责任法、环境保护法等立法中规定的损害赔偿更多针对因环境污染而导致的具体人身、财产的损害，除对海洋生态环境损害有专门法律规定外，对生态环境损害进行救济的立法明显不足。在这样的背景下最高法院《公益诉讼解释》吸收了前述发展理念，使生态利益的保护真正实效化。在第20条第二款、第21条、第22条首次明确界定了生态损害赔偿的内容，包括生态修复费用、受到损害至恢复期间服务功能损失费用及损害评估诉讼耗费。除此之外，为停止侵害、排除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用等等也可以作为间接损失，诉求损害赔偿。损害赔偿理念的变化必然引起调解程序的重新布局，公益诉讼的特殊性决定了其与私益诉讼有着本质的差异，主要表现在：一则不存在不赔偿的处分自由，二则不能由原被告自行任意确定赔偿的数额。法院与当事人各方应当结合污染的范围和程度、生态环境的稀缺性、恢复的难易程度、被告所获得的利益以及过错程度等因素，在科学评估现有损害、环境恢复的复杂性及被告修复能力基础上充分协商以确定具体赔偿额，并根据实际情况决定是否允许被告分批、分期支付赔偿金的调解请求，这样得出的调解方案旨在保障环境污染的有序治理，避免促发被告破产等更多的连锁反应。调解的结果可能与原告的诉求不同，此时赔偿数字或方式的变化并不意味着处分，而是在经当事人充分辩论、必要的调查评估以及对案件事实重新确认基础上的磋商结果。

另外，在《公益诉讼解释》中将“赔礼道歉”作为一种公益诉求的类型，笔者认为其警示道德意义远胜于法律理性。如果将其作为法律上的权利诉求，会有诸多无法解决的法律困境。从现有立法看，赔礼道歉只能由自然人主张，而环境公益诉讼的提起主体是法人或其他组织，“赔礼道歉的意义在于弥补精神痛苦。而法人和其他组织并不存在心理意义上的‘精神’,也就不存在精神痛苦问题，”[9]最高法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第5条规定:“法人或者其他组织以人格权利遭受侵害为由，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院不予受理。”退一步说，即便不从诉讼担当的主体，而是从环境利益的真正享有主体来分析，“赔礼道歉”也难以主张，因为现行的环境民事公益诉讼中，环境权的享有主体立法并没有明确环境污染究竟侵犯了哪些主体何种类型的人格权，精神痛苦是否存在无法判定。尤为重要的是，“赔礼道歉”不具有“停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失”等诉讼主张所具有的公益性，反而与个体的精神痛苦密切相关，有着强烈的个体差异，主体的广泛性与痛苦的不确定性实际上决定了“赔礼道歉”难以成为适当和具有实质意义的公益诉讼主张。再加上，公益诉讼判决既判力主观范围的大小将影响到污染的具体受害人，在随后提起的私益诉讼中是否还可以主张赔礼道歉？如果公益诉讼之前已经有私益诉讼原告主张了赔礼道歉，这一裁判的既判力又是否约束或影响公益诉讼？显然，环境权归属的复杂性与公益私益诉求的交错，使“赔礼道歉”请求在公益诉讼中适用的合理性与履行的实质可能性都值得探讨。

三、环境民事公益诉讼调解的程序品性及其展开

相较普通诉讼，公益诉讼调解在追求正义、平等、自由、高效等基本价值时，公益维护是最为核心的评价标准，也型塑了其特殊的程序品性。其一，当事人的处分权受制于公益维护，在程序与实体上的自主性受到更多的限制。如当事人需根据污染后果及环境修复的评估意见形成调解方案而不能任意处分，原告在诉讼中不能随意撤诉等等。其二，公益诉讼调解必须建立在发现真实的基础上，因此辩论主义受到限制。即使当事人对基本事实予以自认，仍需要依法查明。为查明污染事实及环境修复成本，立法可以规定特殊的证明责任分配法则，并赋予法院更广泛地公益调查权。其三，调解协议需经过严格的审查，并被置于广泛的监督之下，以保证调解的合公益性。2014年最高法院、民政部、环境保护部颁布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，第5条规定，环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议的，人民法院应当将协议内容告知负有监督管理职责的环境保护主管部门。相关部门对协议约定的修复费用、修复方式等内容有意见和建议的，应及时向人民法院提出。这一规定实质上赋予了环境监察机构对调解协议的审查权。同时，调解协议形成后必须进行公告，在规定的期限内广泛听取意见，调解协议被置于公众的广泛监督之下。公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书，并将调解书予以公开。从主持调解到调解书的作出，法院的监督可谓无处不在。鉴于公益诉讼调解的特殊性，其具体程序安排也必然与普通诉讼调解不同。

第一，环境公益诉讼调解既可以由当事人申请也可以由法院依职权启动。当事人申请调解体现出对当事人程序选择权的尊重，而法院依职权启动，则旨在消除公益对抗中当事人对调解的本能排斥——因为提出调解往往被视为一种示弱的表现，而据学者对“强制调解”的实践观察，即使对调解持排斥心态的当事人，其一旦进入调解程序后，都成为了积极参与调解的人，调解取得了不错的效果，与自愿调解相比，成功的比例并无甚差别。[10]因此，环境公益诉讼调解程序的启动，宜改变目前依当事人自愿的单一模式，法院可综合案件实际情况、当事人的态度及调解的可能性等因素依职权启动，尤其是国家机关享有公益诉权时，心理上或者观念上的排斥使调解方式更难以运用，由法院依职权适时启动调解具有特殊的意义。需要指出的是，依职权启动调解程序并不是对“调解自愿原则”的背离，法官虽然可以启动调解程序，但在调解程序启动后当事人明确表示异议的仍可以排除调解方式的适用；而在调解协议的形成上，法官虽然可以提出调解方案供当事人参考或者居中调解，但达成的协议必须是基于当事人自愿的合意结果。

第二，调解需在事实清楚、分清是非的基础上进行。调解贯穿于诉讼的始终是我国民事诉讼的基本原则，从立案前先行调解到立案调解、开庭前调解到审理阶段调解，再到二审和再审中的调解，“调解满天下”的布局使研究公益诉讼中何时启动调解、在何种情形下方能达成调解协议显得格外重要。笔者认为，环境民事公益诉讼中必须强调事实清楚、分清是非的原则。因为环境事故的发生往往具有积累性，经年环境污染累积最终超过环境安全阀值而造成危害结果，此类事故之肇事何时存在、肇事者和损害源头何在都难以认定，损害后果多样，损害计算的常规方法、常规标准、常规程序往往都不能奏效，[11]P11对污染行为、损害后果必然需要进行专业的调查，如果此类案件的调解不是建立在“事实清楚、分清是非”的基础上，双方当事人会因为在污染行为、因果关系、损害后果的认定上缺乏认同或共识而难以达成调解，或者达成的调解协议虽形式上解决了纠纷但实质上损害了公益，还可能因难以赢得公众的信赖而引起程序的重置。考虑事实查明的复杂性，对与案件事实有关的证据除要求当事人提供外，法院还可依职权对污染事实、危害程度以及环境修复和生态修复的必要性、可行性进行查证，通过现场勘查、依职权提出鉴定或准予邀请环境资源保护专家作为专家辅助人参与专业事实评判等方式，以保证案件审理的实体公正性。

第三，调解协议形成后必经公告程序，并赋予公众知情权与监督权。公开是保证公共权力不被滥用的最好制约机制，也是民众行使监督权的基础。环境保护法赋予公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。《公益诉讼解释》第25条规定，环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告。公告期间不少于三十日。这种“先公告后审查”的模式更符合维护社会公益的制度目的，暗含了在听取公众的反馈意见之后再由法院根据反馈意见审查调解协议的程序设计，不仅保障了公众的知情权，而且有了程序参与的意味，并能够有效防止公益诉讼原被告双方的“暗箱操作”。但遗憾的是司法解释的规定过于简单，既没有明确法院应当采取何种方式公告和审查调解协议，公众意见对调解协议审查到底有何约束力，也没有进一步说明审查结果如何向公众反馈。因此，完善公告程序，畅通民意汇集与采纳机制是立法亟待完善的内容。一方面要注重细化调解协议公告方式和公告地点，除了在法院公告栏上张贴公告之外，还要根据环境污染的广度采取传统媒体及网络等多种方式保障公众的知情权。另一方面要构建公众意见收集、采纳与反馈机制。当公众针对调解协议提出新的事实和证据，或有证据证明公益诉讼原告有牟取经济利益行为等足以影响案件最终处理结果的异议时，法院应当恢复法庭调查，重开辩论，对该调解协议内容进行实质审查，必要时还可依职权调查，或邀请异议人参与庭审，以防止调解结果出现错误，防范公益诉权的异化。如公众无异议或异议无前述实质内容，法院则可以采用书面审的方式进行审查。无论针对哪一类异议，均需在调解书或重新审理后的判决书中对公告程序及公众意见的评价采信情况作出说明，如果仅公告而没有约束与反馈机制，公告的价值必然大打折扣。

还需进一步探讨的是，调解协议公告只是一种协议形成后的监督方式，既容易流于形式，也可能造成程序的反复，“司法功能的充分发挥和社会公众的生态环境保护意识直接关系生态法治的良性运行，也是中国生态法治建设的重点环节……需要我们进一步完善公众参与机制，切实保障公民的环境知情权、参与权、表达权、监督权。”[12]因此，构建某种程序机制让公众提前参与诉讼可能更有意义。在诉讼中用调查问卷的形式征询当地居民意见的方式最为平常而有效，日本1998年香川丰岛产业废弃物案中对是否采纳“直岛方案”因尊重了周边地区群众的意见而倍受好评。[13]P427在常州市环境公益协会诉储卫清及常州博世尔物资再生利用有限公司等单位环境污染一案中，法院要求鉴定机关出具多套环境修复方案提前予以公示，并在指定日期及时以调查问卷的形式接受群众的反馈意见，以公众接受度高的方案作为合议庭判定损失和处理纠纷的重要参考，同样取得了良好的实效。笔者认为，在诉讼中法院可以通过走访、问卷、网络互动等多种方式，引导公众对于拟采取的环境修复和生态修复方案提出意见，邀请群众代表参与环境修复验收等等，不仅能够在纠纷解决中体现民意获得认同，也有利于调解效果的发挥。

第四，公告期满法院审查调解协议不损害社会公共利益的以调解书的方式结案，违反社会公共利益的继续审理并依法裁判。《公益诉讼解释》第25条仅就法院审查认为调解协议内容不损害社会公共利益的应当出具调解书作了明确，而对损害公共利益的协议如何进一步处理未作规定，随后出台的《民诉法解释》第289条对此疏漏做了很好的完善，“和解或者调解协议违反社会公共利益的，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。”这种程序设计的合理性在于，通过公告调解协议与法院审查，使公益调解的合法性与正当性得到监督和保障。而对损害社会公益的调解协议，为了避免当事人滥用调解拖延诉讼，在已经赋予当事人机会的前提下当然无需让当事人继续调解，通过直接判决更有助于公正、及时地解决纠纷。值得一提的是解释中还存在着一个明显的疏漏，《公益诉讼解释》25条第三款虽规定“调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开”，但却没有明确公开的方式。依据现有立法，公众实际上难以看到调解书，因为依《民事诉讼法》第156条和《民诉法解释》第254、255条，公众可以查阅不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私内容的发生法律效力的判决书、裁定书，调解书并不在法定可查阅的范围之内。另一种公开方式是通过裁判文书网进行网上公开，但实践中调解书并不需要上网公开，环境民事公益诉讼中的调解书到底如何公开？

总而言之，环境民事公益诉讼调解以其独特的制度理性与实践创新丰富了我国的诉讼调解制度，使民事调解从更多地尊重私益主体的处分权并以合意构建制度的正当性，延展出以公益维护为核心，恪守环境保护与生态修复的最低标准，以沟通共识为基础的新的制度样态。在彰显正义、平等、自由、高效等价值时，是否维护了社会公共利益、能否实现生态的修复成为正确适用调解制度的判断标准，而由此形成的公益调解的特殊品性也塑造出了独特的程序制度。本文以我国现有的规定及实践经验为分析对象试图捕捉我国调解制度的这一新发展，并对实体与程序双重维度上的适用作出基础性的探索。对公益诉讼调解与判决程序的关系、调解反悔权的行使、调解权滥用的规制以及调解书错误的救济等等将在后续研究中进一步展开。

注释：

①所谓系争外利益，是指民事诉讼中当事人系争的实体利益以外的利益，具体来说，它是指因程序的简化和避免使用烦琐的程序而导致的时间、费用、精力的节省等所获得的利益。刘敏著：《原理与制度：民事诉讼法修订研究》，法律出版社2009年版，第45页。

②《最高法院公布的九起环境资源审判典型案例》，《人民法院报》2014年7月4日。

③《江苏法院2014年环境资源典型案例》，http://www.jsfy.gov.cn/spxx2014/sfal/dxal/2014/12/03160201897.html，2015-06-26。

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(责任编辑：唐艳秋)

On the Application of Environmental Civil Public Interest litigation Conciliation

QuSheng-xia

(Law school of Yangzhou University，Yangzhou Jiangsu 225009)

【Abstract】As the modern judicial conciliation mechanism to solve the environmental pollution dispute, the Civil Litigation for Environmental Public Interest has the feature in maintaining social welfare. This feature determines that it differs in using its conciliation procedure from the ordinary civil lawsuits. To discuss the contents and limitations of conciliation from different dimensions of the claims can help people know how to use conciliation at the claimant level. The characteristics of putting forward some limitation on the parties’ disposition, starting conciliation on the basis of finding the truth, and get the conciliation result after the review and supervision determines the conciliation of the public interest litigation has its specific procedure in starting, proceeding, and the formation of the conciliation statement. Current legislation and judicial interpretation should further perfect the types of public interest litigation, intensify conciliation principles of setting the facts straight and discerning between right and wrong, fully consider the suggestions of environmental agencies, lead people join in the conciliation orderly, and eventually form the agreement which can meet the requirements of public interest protection. It should be perfected in announcement procedures of conciliation agreements and the handling of court review. It also should clear on the way of announcement of conciliation documents.

【Key words】civil litigation for environmental public interest; conciliation; public interest; claims

【文章编号】1002—6274(2016)03—154—07

作者简介：曲昇霞(1973-)，女，山东牟平人，扬州大学法学院副教授，南京师范大学法学院博士研究生，研究方向为民事诉讼法学、司法制度。在此感谢扬州大学法学院研究生王崇阳同学对本文案例的收集整理以及在会议讨论中所提出的宝贵建议。

【中图分类号】DF721

【文献标识码】A