南大洋海洋保护区建设的最新发展与思考

李 洁

(武汉大学法学院，湖北武汉 430072)

南大洋海洋保护区建设的最新发展与思考

李 洁

(武汉大学法学院，湖北武汉 430072)

历经5年谈判的罗斯海保护区提案终于在2016年10月南极海洋生物资源养护委员会第35届年会上获得通过。作为目前全球最大的海洋保护区，罗斯海保护区的建成是继南奥克尼群岛海洋保护区建成后，南大洋海洋保护区建设中的又一里程碑。从罗斯海保护区的实践出发，梳理总结南大洋海洋保护区建设中的主要法律争议，对南极海洋生物资源养护委员会建立管理海洋保护区的主体资格以及《南极海洋生物资源养护公约》中“养护”和“利用”两大目标的平衡进行了深入分析。展望今后在该海域设立其他海洋保护区的前景，并为中国的应对提出建议。

南极海洋保护区；罗斯海保护区；《南极海洋生物资源养护公约》

作为围绕南极洲的海洋，南大洋是近10 000种生物赖以生存的家园。但随着渔业捕捞、科学研究等人类活动的增多和气候变化的影响，南大洋生态系统受到了威胁。海洋保护区*有关海洋保护区(Marine Protected Areas，简称MPAs)的定义，国际上还没有统一标准，其中国际自然保护联盟(IUCN)的论述是至今国际上接受面较广、使用较多的概念：“海洋保护区是指任何被法律或其他有效措施部分保护或全部保护的封闭环境，这个封闭环境的范围包括潮间带或潮下带，及其上覆水域，并包括相关的动植物、历史、文化特征。”作为一种有效的海洋划区管理手段，已经运用于南大洋海域致力于物种和栖息地的养护。其中，罗斯海保护区提案的通过是目前南大洋海洋保护区建设中的最新发展成果。2016年10月28日，在澳大利亚霍巴特召开的为期两周的南极海洋生物资源养护委员会(简称CCAMLR)第35届年会顺利结束，历经5年谈判的罗斯海保护区提案获得通过。全球最大的海洋保护区就此设立，覆盖面积约155万平方公里，禁止捕鱼35年。罗斯海保护区提案及其谈判过程集中体现了南大洋海洋保护区建设启动以来遇到的各种争议和困难，因而对其相关问题进行分析可以为今后南大洋海洋保护区网络的建成提供重要的参考价值。笔者在梳理整个南大洋海洋保护区建设历程的基础上，深入分析阻碍其发展的法律争议问题，进而展望今后在该海域设立其他海洋保护区的前景，最后落脚于中国在南大洋海洋保护区建设中的角色扮演，并对今后的应对提出合理化建议。

一、南大洋海洋保护区建设历程回顾

自2005年以来，南极海洋生物资源保护委员会一直致力于在南大洋设立海洋保护区所必要的基础工作，其中包括制定所有成员国一致通过的法律框架和广泛的科学研究。目前，南大洋海域已经建成了两个海洋保护区，并有多个保护区提案正在商讨中。

(一)法律框架——《南极海洋生物资源养护公约》及《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》

1980年签订，1982年通过的《南极海洋生物资源养护公约》(theConventionontheConservationofAntarcticMarineLivingResources，简称CAMLR公约)是《南极条约》体系中对海洋生物资源和可持续利用起到关键作用的法律文书。CAMLR公约是第一个涉及“生态系统方法”并将“事先预防原则”纳入其中的国际公约。同时，该公约的目标不仅在于对南极生物资源的养护，也包括对南极生物资源的合理利用。

为了规范南极海域海洋保护区建设，2011年澳大利亚提议构建一个框架文件。随后CCAMLR通过了《养护措施91-04》，即《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》(简称《总体框架》)。《总体框架》是CCAMLR通过的在其管辖海域内建设海洋保护区的第一份具有法律约束力的正式文件，为在CCAMLR框架下推动南极海洋保护区建设制定了形式要求。但是，《总体框架》并没有能够解决成员国所关心的一些争论焦点，分歧依然存在，这也严重影响了各南大洋海洋保护区提案的谈判和通过进程。

(二)最初实践——南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区

早在2009年，CCAMLR就认可了由下设的科学委员会(简称SC-CAMLR)制定的一个路线图，以实现国际上关于“在2012年前建立一个一致的有代表性的海洋保护区网络”的要求。同年，英国提议设立南奥克尼群岛海洋保护区的提案在第28届CCAMLR年会上获得支持，CCAMLR通过了《养护措施91-03》，首次在南大洋的海域上指定了第一个海洋保护区——南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区，这也是全球第一个完全位于公海的海洋保护区。该保护区于2010年5月正式建立，禁止捕鱼和倾倒、排放渔船废物。南奥克尼群岛海洋保护区被认为是南大洋建立具有代表性海洋保护网络中的里程碑，不仅证明CCAMLR在全球生物资源养护领域的领头地位，也加快了其他南极海洋保护区提案的提出。但从目前的保护效果来看，该保护区的建成和管理中还存在一些不令人满意的缺陷。一方面，在保护区范围上，虽然该保护区面积已经达到94 000平方公里，但它并没有将毗邻南奥克尼群岛、生物多样性极为丰富的海域纳入保护范围内。而该海域盛产鳞虾，也是企鹅和海鸟的重要觅食地，有极高的生态保护价值。[1]另一方面，在管理措施上，该海洋保护区尚未制定《管理计划》和《科研监测计划》，具体管理方案的缺失使得该保护区成立至今的保护效果并不明显。[2]

(三)最新发展——罗斯海保护区提案的通过

罗斯海(Ross Sea)是南太平洋深入南极洲的大海湾，不仅拥有丰富的生物资源，还几乎没有遭到污染、过度捕捞和物种入侵。因而有着“最后的海洋”之称，被认为是地球上最后一个完整的大海洋生态系统。自CCAMLR展开“在公约区域内建立大型的具有代表性的海洋保护区网络”的讨论时起，罗斯海就被认定为是网络中重点保护区域之一*例如：SC-CAMLR，XXVII，Figure 12。。

美国和新西兰分别于2011年提出针对罗斯海的海洋保护区方案，双方后于2012年协商一致将两个方案合并，提交CCAMLR审议*2013年7月在德国不莱梅召开的CCAMLR第二次特别会议。。提案中涉及的海洋保护总面积达227万平方公里，其中禁止作业区达到160万平方公里。随后，美国和新西兰对提案进行了两次修改，将保护区面积缩减至134万平方公里，其中125万平方公里为禁止作业区。并删除原来设计的保护区类别中的产卵保护区，即仅保留一般保护区和特殊研究区*2013年9月版提案，提交第32届CCAMLR会议。参见CCAMLR-XXXII/27，Delegations of New Zealand and the USA，A proposal for the establishment of a Ross Sea RegionMarine Protected Area，2 September 2013。。

但是罗斯海保护区的谈判并不顺利，由于委员会的决策机制是全体成员协商一致提案才能通过，而俄罗斯、乌克兰和中国等国又一直对海洋保护区建设的一些基本问题存在质疑，导致了提案几经修改都没有获得委员会的一致通过。直到2015年，在中美两国首脑对话期间，中方公开表达了对罗斯海提案的支持。2016年CCAMLR第35届年会的第二周，俄罗斯也改变了之前反对态度，赞成在罗斯海建立海洋保护区。最终，罗斯海保护提案于2016年10月CCAMLR第35届年会上获得通过，这一新的海洋保护区将于2017年12月生效。该保护区将会有限制地或全面地禁止一些特定活动，以实现特殊养护、栖息地保护、生态系统监督和渔业管理等综合目标。保护区72%的面积将会成为彻底的禁渔区，不允许任何捕鱼活动。剩余部分将会允许有限度地捕捞鳞虾和犬牙鱼以供科学研究。[3]

罗斯海保护区实践，不论是谈判过程中反对国的质疑，还是提案通过后一些国家和国际组织对35年保护期的不满，都反映出南大洋海洋保护区的建设不仅受到各国政治考虑和经济利益的影响，还存在一些法律设计上的缺陷。其中，最有争议的讨论主要集中在两个方面：一是CCAMLR是否有在南大洋建立和管理海洋保护区的法律权限；二是“养护”和“合理利用”这两个CAMLR公约目标究竟如何平衡协调。这两个问题不仅直接决定了罗斯海保护区提案的通过进程，还对正在讨论的和今后可能提出的南大洋海洋保护区提案有着深远的影响。

二、CCAMLR主体资格的确认

在2013年CCAMLR第二次特别会议期间，俄罗斯和乌克兰提出了对CCAMLR设立和管理海洋保护区的法律资格的质疑，其代表团指出CCAMLR至今没有对其建立的海洋保护区作出明确定义，因而以此为基础的有关设立和管理海洋保护区的一切活动缺乏法律依据。这一质疑也直接导致了罗斯海保护区提案和东南极海洋保护区提案没能在当年大会上得以通过。

(一)法律依据

美国等国不同意俄罗斯、乌克兰的观点，认为CCAMLR在南大洋建立海洋保护区拥有充分的国际法依据。一方面，从CCAMLR通过的法律文件来看，《养护措施91-04》，即《总体框架》可以证明CCAMLR为了南大洋海洋生物多样性的养护，拥有适格的法律权限在其管辖海域内建立海洋保护区。此外，2009年基于《养护措施91-03》就已建立起来的南奥克尼群岛海洋保护区也进一步佐证了CCAMLR建立海洋保护区的法律能力。另一方面，《养护公约》第9条，特别是第1款f项，第2款f、g、i项明确说明了CCAMLR可以采取建立特别区域或其他有利于实现公约目标的养护措施*参见CCAMLR-SM-II，Report of the Second Special Meeting of the Commission，Bremerhaven，Germany。。

就美国对俄罗斯质疑的回应而言，虽然在一定程度上解释了CCAMLR建立海洋保护区并不与CCAMLR公约和《养护框架》等法律框架的目标和内容相抵触，但却无法反驳现有法律规范缺乏对“海洋保护区”做出明确规定的事实。1982年通过的《养护公约》中第9条中提及的“特别区域”是指“基于保护和科学研究的特别区域”，这是否等同于目前语境下所讨论的“海洋保护区”并没有明确的答案。而《总体框架》虽然是CCAMLR通过的在其管辖海域内建设海洋保护区的第一份具有法律约束力的正式文件，但其规定却十分笼统，在科学依据、设立标准等实体问题以及监测措施、监测计划和可操作性等程序问题上仍缺乏清晰的规定和明确的指导性。

(二)管辖协调

此外，一些成员国质疑海洋保护区设立的必要性，即认为已有的制度已足够实现南大洋生物资源养护的目标。除了CCAMLR致力于建设的“海洋保护区”(MPA)，《南极条约》体系中还包括一些其他类似的空间管理方式，比如在《马德里议定书》中关于地区保护和管理的附件五中就提供了两种不同类型的、都有可能包含海洋的保护区选择，即南极特别保护区(Antarctic Specially Protected Area，简称ASPA)和南极特殊管理区域(Antarctic Specially Managed Area，简称ASMA)。

实际上，虽然《马德里议定书》和CCAMLR公约都含有通过保护区形式养护南极生物多样性的规定，但二者侧重点不同。CCAMLR公约在强调养护的同时，还允许“合理利用”，同时管理的模式也存在差异。在适用范围上，《马德里议定书》下的ASPA或ASMA都有可能与CCAMLR公约中的“海洋保护区”(MPA)存在适用范围上的重合。

就此问题，负责落实《马德里议定书》的南极条约环境委员会(CEP)与CCAMLR下设的科学委员会(SC-CAMLR)召开了两次关于南极海洋保护区的专题研讨会，明确了SC-CCAMLR应作为南极海洋生物多样性养护的主要机构。在不减损CEP对ASMPs和ASMAs管理权限的基础上，南大洋海洋保护区(MPA)的主导权为CCAMLR。因此，在海洋ASPAs、ASMAs与MPAs重叠区域，其保护目标应同时符合《马德里议定书》的环境保护和《养护公约》“养护包括合理利用”的价值取向，两种价值并行不悖，互不减损。而在非重叠区域，CCAMLR则享有绝对的主导权。[4]

从法律依据上来看，虽然有声音表示2013年俄罗斯和乌克兰提出对CCAMLR建立和管理海洋保护区法律资格的质疑是为了拖延会议进程，阻碍罗斯海保护区提案的通过。但这一法律问题的提出也确实指出了CCAMLR有关海洋保护区的国际法基础薄弱的缺陷。在与ASPAs和ASMAs等类似措施的管辖冲突协调中，CCAMLR管理海洋保护区的主体资格虽然得到了一定程度的肯定，但研讨会上形成的结论终究不具有法律约束力。如今，罗斯海提案已经得到通过，CCAMLR建成的海洋保护区数量由此增至2个，但如果不通过法律规范的方式将“海洋保护区”的定义和相关概念尽快固定下来，还是会对今后其他海洋保护区提案的讨论和谈判造成一定潜在阻碍。

三、CAMLR公约目标的平衡

除了对CCAMLR创建和管理海洋保护区法律权限的质疑外，反对国另一个主要顾虑在于认为海洋保护区的设立会阻碍本国在南大洋的渔业开发。因而对CAMLR公约中“养护”和“利用”两大目标之间关系的探讨能够更深入地理解提案争议。

(一)“养护包括合理利用”的解释

在2014年CCAMLR会年会上，有代表提出海洋保护区是否与CAMLR公约第2条中的“养护包括合理利用”相违背。这是由于CAMLR公约第2条指出该公约的目标不仅在于对南极生物资源的养护，同时也包括对南极生物资源的合理利用。而海洋保护区的建立往往会伴随着长期的禁渔措施，这使一些成员国担心其在南大洋的渔业开发受到影响。因而，对于如何理解“养护”和“利用”之间的关系便成了海洋保护区支持方和反对方的争议所在。

通过对公约文本的考察，此处的“合理利用”指且仅指符合公约第2条第3款a、b、c三项所规定的原则的合理利用。因此任何不符合公约第2条所明确规定的养护原则而对公约区域的生物资源加以利用的做法都构成“不合理利用”。结合公约的制定背景，公约的出台是要建立一套生态系统养护制度，确保捕捞及相关活动不对南极海洋生态系统中各组成部分之间的生态学关系产生不利的影响。对于这个问题，参与《养护公约》谈判的美国代表团成员之一Bob Hoffman博士，在“旨在纪念公约签署35周年的CCAMLR研讨会”上专门就此问题专门作出了回应。他表示，“养护包括合理利用”这几个字的内涵在公约定稿时是各方都清楚理解的，因此现在对这几个字的理解也应当与当时保持一致。公约第2条第2款的加入只是为了澄清一个问题，即公约的出台并不是为了禁止捕捞及相关活动，但是它们在设计和执行上必须符合公约第2条第3款提出的养护原则。[5]因而虽然公约不禁止捕鱼等商业行为，但相应的商业捕捞必须在特定条件下进行。

可以看出，CCAMLR公约虽然将“合理利用”也作为公约目标之一，但养护目标却终究是更为优先的价值选择。此外，CCAMLR本身也超越了一般区域性渔业管理组织(RFMO)的性质，其根本目的不是为了管理商业捕鱼活动，而是保护物种和栖息地、维护生物多样性、保证生态系统平衡。虽然在这一点上，捕鱼国基于自身利益考虑会有不同理解，但归其根本，这里的“捕鱼权”本身就不是天然的权利，而是一项伴随着责任的特权，即只有参与南大洋生态系统的保护，才可获得一定的捕捞配额。

(二)保护期限问题

尽管罗斯海保护区提案的最终通过对CCAMLR期望建成的南极海洋保护区网络建设起到了很大的推动作用，但对于35年的保护期，很多国际环保组织或环保人士都表示遗憾甚至不满，它们认为世界上绝大多数的自然保护区都是不设期限的。国际自然保护联盟就将“长期性”作为界定海洋保护区的必要因素，仅仅是季节性或周期性的禁渔区不应被认定为海洋保护区。[6]

实际上，罗斯海保护区的保护期限是一个各方妥协的结果。虽然从科学角度讲，罗斯海的保护价值足以获得如同一般海洋保护区一样的长久的保护，更何况保护区的保护效果也需要很长时间来检验。但是，基于南极复杂的地缘政治形态，各国能够发挥合作和妥协的精神，第一次搁置分歧在建立保护区的问题上达成一致已属不易。虽然保护期限可以是各国实施在南极事务上政治考虑的一种工具，但乐观来讲还是给各国保护南极海洋生态系统提供了合作机会，也将促使各国在有限时间内积极完成科研和管理目标。但不可忽视的是，国际社会应当在已经确定的35年的保护期限内继续努力，争取实现对罗斯海的长久保护。

(三)可持续渔业与海洋保护区的协调统一

从理论上讲，如果两种目标产生冲突，“养护”应更优于“利用”得到保证。但事实上，对于南大洋渔业资源的“利用”并不一定和“养护”目标相悖，这里的利用应当是良性发展的可持续渔业。可持续渔业中的管理措施和基于养护目标设置的海洋保护区制度既有不同，又相互融合。

首先，必须要肯定的是，可持续渔业的管理措施和海洋保护区的目的是不同的。渔业措施的目的是获得稳定可持续的产出，而保护区的目的是“养护”(conservation)。这里“养护”的概念与渔业可持续生产中的“保护”的概念有所区别，更多地融合了“保持”(preservation)的概念，也就是说要保持自然界不受人类活动干扰的状态*参见创绿中心有关南大洋海洋保护区的博客文章。。国际自然保护联盟也强调，有些区域的划分虽然能够实现自然养护的目的，但是在设立时没有明确声明自然养护的目标，或者根本就是为渔业而非生态利益所设立的区域性捕捞限制，这类区域不能被称为保护区。[6]

其次，海洋保护区的养护与可持续渔业的目标并不一定是矛盾的，而是可以相互包含、相互促进。一方面，从长远角度考虑，海洋保护区的建立和管理有着提高资源效益的潜力。比如保护区养护所产生的“溢出效应”就可以增大保护区以外捕捞区的产量，促进渔业发展。因而，禁渔措施本身也是海洋保护区中有效的管理手段之一。[6]通过对海洋保护区内的渔业活动做出严格的限制，甚至禁止，可以在保护南大洋生态系统的同时，为人类对渔业资源的研究提供参照区域。因而可以看出，建设海洋保护区与可持续发展渔业不仅不相悖，还可以共同发展。

四、结语

在罗斯海确定建立海洋保护区后，目前CCAMLR正在进行讨论的南大洋海洋保护区提案包括东南极海洋保护区提案和威德尔海保护区提案。其中东南极海洋保护区提案是与罗斯海保护区提案同时期提交CCAMLR大会讨论的，由澳大利亚联合法国和欧盟提出。但与罗斯海保护区相比，东南极海洋保护区属于“科学数据贫乏区域”(data-poor region)，这更增加了该海域的生态不确定性。同时，由于一些成员国担心其在该海域的捕鱼权受到影响因而持保留意见，目前该提案依然没有获得通过。

可以看出，虽然随着罗斯海海洋保护区提案的通过，南大洋海洋保护区建设进入到了一个新的阶段，同时相应的海洋保护区提案也不断被提出，但实践中南大洋海洋保护区建设并不顺利，距离在该海域建立海洋保护区网络的目标还有一定差距。在今后的南大洋海洋保护区发展中，捕鱼国和非捕鱼国、主权主张国和非主权主张国之间的利益博弈，以及渔业开发和生态保护之间的利弊权衡还将持续存在。虽然理论上讲渔业的可持续发展和生物资源的养护并不矛盾，但在各国利益纷繁复杂的国际谈判中，达成一致意见并非易事。在今后的南极海洋保护区建设中，罗斯海保护区提案所经历的“多次谈判—反复修改—妥协让步—最终达成”的路线依然有可能继续出现。

这需要包括中囯在内的所有国家不断加强沟通，在关注自身利益的同时也给予南大洋生态保护合作更多的空间，积极回应法律规范和政治理念上的不同理解，细化法律规定、弥合政治分歧。在最优科学证据的前提下，通过完善现有海洋保护区的管理和未来海洋保护区提案的谈判，推动争议问题的解决。

对于中国来说，南极不仅有着重要的科研价值，更是远洋渔业的发展重心之一。其中，中国的南极磷虾捕捞量在遵守CCAMLR严格管制的基础上，从2010年起呈直线上升趋势。经过6年的快速发展，中国南极磷虾产业从无到有，一条从捕捞到加工的产业链已初具规模，南极磷虾有望成为远洋捕捞的后备资源。同时，从罗斯海保护区的谈判过程也可以看出中国在南极治理中发挥的作用越来越重要，中国是CCAMLR实现其建立“具有代表性海洋保护区网络”目标不可或缺的国际力量。

中国在“十三五”规划中提出要积极参与深海、极地等领域国际规则的制定，第40届南极条约协商会议也将于2017年在北京举行。中国应借此历史机遇，更广泛地参与包括南极海洋保护区在内的南极综合治理项目，并利用CCAMLR协商一致的决策机制，充分发表自己的意见，为维护南极生态系统和平衡各方利益发挥积极的作用。同时，中国应当遵照CCAMLR体系和流程，监控中国在南大洋的捕捞业，并在其违反国际法律法规时施以惩罚。最后，中国也可以考虑在“最优科学证据”和保证正常渔业需求的基础上选取合适海域，适时提出中国的南大洋海洋保护区提案，在维护南极海洋生态系统的同时，通过海洋保护区的设立加强中国在南极的核心利益。

[1]BROOKS C M.Competing values on the Antarctic High Seas: CCAMLR and the challenge of marine-protected areas[J].The Polar Journal,2013,3(2):277-300.

[2]桂静.不同维度下公海保护区现状及其趋势研究[J].太平洋学报，2015，23(5)：4. GUI Jing.A study of the status and trends of protected areas in the high seas in different dimensions[J].Pacific Journal,2015,23(5):4.(in Chinese)

[3]CCALMR.CCAMLR to create world’s largest marine protected area[EB/OL].(2016-11-02)[2016-11-13].https://www.ccamlr.org/en/news/2016/ccamlr-create-worlds-largest-marine-protected-area.

[4]陈力.南极海洋保护区的国际法依据辨析[J].复旦学报(社会科学版),2016，58(2)：152-164. CHEN Li.Study on the international legal base of Antarctic Marine Protected Area[J].Fudan Journal(Social Sciences),2016，58(2)：152-164.(in Chinese)

[5]HOFMAN R.The intent of Article II of theCAMLRConvention，discussion paperfor sessions two and three[EB/OL].[2016-11-13].http://www.asoc.org/storage/documents/Meetings/CCAMLR/symposium/Official_version_Article-II-of-the-CAMLR-Convention-ASOC.pdf.

[6]IUCN.Guidelines for applying the IUCN protected area management categories to marine protected areas[EB/OL].[2016-11-14].https://cmsdata.iucn.org/downloads/uicn_categoriesamp_eng.pdf.

Study of the development trend of MPAs in the Antarctic Ocean

LI Jie

(Law School，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

After five years’ negotiation, the Ross Sea proposal has been finally passed in the 35th CCAMLR meeting. As the biggest Marine Protected Area (MPA) in the world, Ross Sea MPA has become another milestone of establishing a MPAs network in the Antarctic Ocean after South Orkney Island Southern Shelf MPA. Starting from the practice of Ross Sea MPA, and noting that big disagreements still exist betweenmember states, this paper analyses current legal dispute of the legal authority of CCAMLR to set MPAs as well as the balance of the objectives of theConventionfortheConservationofAntarcticMarineLivingResources, namely “conservation” and “rational use”.Predictions and suggestions are given at the end.

MPAs in the Antarctic Ocean；Ross Sea MPA；theConventionfortheConservationofAntarcticMarineLivingResources

2016-11-21

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“海洋强国战略下中国在国家管辖外海域权益的法律保障”(14JJD820003)

李洁(1988-)，女，陕西西安人，武汉大学法学院国际法专业博士研究生，E-mail:lijie-christine@hotmail.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)04-0092-06

李洁．南大洋海洋保护区建设的最新发展与思考[J]．中国海商法研究，2016，27(4)：92-97