海上环境污染案件移送程序之协调困境的思考

李 军，童伟华

(海南大学法学院，海南 海口 570228)

海上环境污染案件移送程序之协调困境的思考

李 军，童伟华

(海南大学法学院，海南 海口 570228)

大量的海洋污染事故给海洋带来的损害不仅是巨大的，而且是不可完全修复的，因此强化国人对海洋环境的保护意识以及对污染海洋违法行为的司法责任的追究实属必要。但是当前对海上污染行为的追究，更多的是“以罚代刑”。追本溯源，一方面与中国的相关立法问题相关，但更主要是在海上环境污染案件移送的各机关之间的衔接程序出现了问题。具体而言，中国的海事调查集技术调查与行政处罚于一体的体制，使得应该追究司法责任的案件被停留在在海上行政处罚阶段；司法机关对海上污染案件的参与的滞后性、被动性、立法的模糊，对于海上污染案件司法责任的追究造成了进一步的掣肘。

海事调查；以罚代刑；联动机制；行政从属性

随着陆地资源被消耗殆尽，各国纷纷将目标转向了蕴含丰富资源的海洋。但是随着对海洋的开发与利用，海洋环境污染问题日益严峻，这些污染事故给海洋环境造成了巨大的损害。无论是从遏制该类行为的再次发生的立场还是为海洋生态的恢复寻找责任主体的角度，都要追究海洋污染行为的司法责任。但在中国实践中，海事行政机关以行政处罚代替司法诉讼程序的情况比较严重。对于应该纳入诉讼程序的海事案件却没有被追究相应的民事或刑事法律责任，不仅对该类海事违法行为无法达到惩处并预防的效果，更是对法正义的违背。对于实践中呈涓埃之微的司法解决海上环境污染比例，应进一步深究其原因。

一、海上污染案件移送程序协调困境之透视

有学者统计到“环境纠纷数量——进入到行政程序的案件数量——进入到司法程序的案件数量之间的比率为255∶38∶1，这充分说明了环境案件进入到司法程序的少之又少”。[1]有观点将此种现象归因于中国相关的民事、刑事立法不健全。[2]笔者认为，这种观点具有以偏概全之嫌。虽然中国针对海上环境污染的立法并没有达到相当完备的状态，但近年来，随着海洋环境的恶化，中国亦是同步健全了相应的环境相关的立法，已经可以基本保障对海洋环境保护的需要。而出现上述司法机关缺席解决海洋环境纠纷的根本原因在于海洋行政执法机关与司法机关以及司法机关内部之间的案件移送的衔接不畅。

(一)海洋行政执法机关与刑事司法机关之间的案件移送困境

以刑事责任的追究为例，曾引起世界关注的康菲漏油案件，船舶造成了6 200平方公里的污染并给中国的海洋生态环境造成巨大的损失，造成如此严重的后果，根据《中华人民共和国刑法》(简称《刑法》)第338条的规定行为人的行为已经构成了环境污染罪，但是最后相关行为人却没有受到任何刑事责任的制裁。另外，有数据显示，1998年至2002年中国重大环境污染事故共发生387起，其中仅25起被追究刑事责任；2003年至2007年重大环境污染事故共发生90余起，其中仅12起被追究刑事责任。[3]不仅如此，自2011年《中华人民共和国刑法修正案(八)》(简称《刑法修正案(八)》)颁布之后至2013年6月两年多的时间内，全国涉及环境污染的刑事案件只有10件左右。[4]由此可见，出现大量本应纳入却没有被纳入刑事诉讼程序的海上污染案件不能单单地归因于刑事立法上的不完善。海事行政执法与刑事司法之间的衔接问题才是呈现问题的根本。

发生船舶污染案件后，首先到达案件现场的通常是海事行政执法机关，由其对案发现场进行勘验、调查、取证等。根据2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中第3条以及第11条的规定，即行政机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉嫌犯罪的，依法需要追究刑事责任的，必须依照规定向公安机关移送，而不得以行政处罚代替移送。而在实践中，却基于以下三点原因绝大多数严重污染海洋的案件没能够进入到刑事诉讼程序。其一，很多污染海洋案件的发生与海事行政执法机关平日里监督不到位有着很大的关系。在这种情形下，如果案件进入到刑事诉讼阶段，则可能会追究海事行政执法机关的相关责任，为了逃避自身责任的追究，其通常不会将案件移送到司法机关。其二，为了自己所在部门的利益，海事行政执法人员亦不会将案件移送到公安机关。实践中，海事行政机关对污染事故的行政处罚与自身有着密切的利害关系——“海事行政机关的工资、福利与行政处罚数额直接挂钩”。[5]如果将案件移送到司法机关必然会造成其财政收入的受损，所以前者对于移送案件到司法机关并没有太大的动力。其三，由于刑事诉讼中关于证据的认定标准与海事行政机关的证据认定并不完全相同。在观点相左时，会出现司法机关要求海事行政机关反复重新补充证据的情形，极大影响了海事行政机关移送案件的积极性。

(二)海洋环境监督行政机关与民事司法机关之间的案件移送困境

海洋污染不同于陆上污染，随着海洋的流动，污染会随之迁移、扩散和转化，对于海洋自然资源和生态资源造成影响。所以海洋污染不仅对直接受害人造成了损害，对于海洋资源与环境也造成了破坏或损害的风险。因此环境污染责任人不仅要赔偿直接受害人所遭受的损失，还要对海洋公共利益进行赔偿。但是在现实中，对海洋环境污染提起公益诉讼的案例屈指可数。一方面是因为，在一般的海洋污染案例中，原告一般只是关注自身利益的损害与补偿，而不太关注污染行为对环境公共利益所造成的破坏及影响。而法院立案要尊重当事人的意愿，因此法院也没有理由要求原告增加海洋环境污染公益损害赔偿的诉讼请求。

但更主要的原因在于海洋环境监督行政机关“无力”提起海洋环境污染公益诉讼。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)第90条的规定，行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者提出损害赔偿的要求。而且2015年通过的《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中第11条的规定，进一步明确了对环境负有监督职责的部门及机关于环境公益诉讼的职责。但是环境公益诉讼所应有的生态理性精神被经济理性诉求所压倒，很多环境污染企业或单位通常是地方政府的纳税大户，在以经济衡量政绩的社会评价体系下，政府机关通常会对环境污染行为“睁一眼闭一只眼”。对于人事和财政资源都掌控在同级政府手里的环境监督行政机关而言，对于提起环境公益诉讼缺乏根本的动力。[6]

二、海事调查属性的偏离

上文中的数据显示，大量案件应该被追究司法责任，却终止于海事行政执法机关的处理。海事行政机关之所以可以如此轻易地利用职权滞留案件，与其还具有进行海事调查的职权有着莫大的关系。中国的海事调查是由海事局负责。根据法律、法规的授权，海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法。换言之，中国的海事局不仅可以对海上事故的事故事实、原因进行调查并作出海事调查报告书，还可以根据其责任的性质和程度给予行政处罚，其执法理念在于“查明事故原因，判明事故责任”。这与国际上的通行的海事调查理念——安全调查、技术调查是相悖的。

(一)海事调查的本质属性

根据国际海事组织2010年实施的《海上事故和事件安全调查国际标准和推荐做法规则》(简称《规则》)中第一章第1条规定，海事调查的目的并不在于判明和追究责任，而是以避免未来再次发生相同事故而查清事故发生的原因作为主旨的。该《规则》还指出海事调查应独立于其他诸如民事、刑事或行政调查。简言之，海事调查是一种基于查清事故或事件原因，偏重于技术与安全层面的调查，而不是将责任认定作为首要任务。《规则》还将“非谴责性”作为海事调查的基本原则之一，即为了卸下被调查人的压力、最大可能限度还原事故并探寻事故原因，所以《规则》规定在海事调查中所获得的信息只有为了运输安全或者其他特定的情况时才能够予以公开，同时要尽可能地避免将信息用于司法程序中。这一规定亦从侧面说明了海事调查并不是以责任认定为主旨的，而是通过查明事故原因，以减少将来事故的发生为目的。

(二)域外海事调查制度运行途径

从比较法的角度来看，海事调查机构的设置分为三类：完全独立型、相对独立型以及完全融合型。完全独立型的海事调查机构完全独立，不隶属于任何政府部门，例如美国、澳大利亚、加拿大。相对独立型的海事调查机构则相对独立，其与履行海上安全监管职责的机构隶属于同一个政府部门，但其机构的运行是独立于其他安全监管职责部门的。完全融合型的海事调查机构是作为履行海上安全监管职责机构的一个内设部门，与其他安全监管机关未予分立，例如中国内地和香港特别行政区。

强调海事调查的独立性，最主要的目的在于排除海事调查中利益各方的干扰，从而使海事调查官员能够专注事件本身，找到事故真正的根源所在。[7]78所以，西方发达国家普遍采取独立海事调查的机构设置。例如，英国的海事调查是由海事、海岸警卫队(简称MCA)和海事调查委员会(简称MAIB)负责。其中MAIB承担查明事故原因和事实、提高海上人命安全、避免事故再次发生的海事调查职责；而MCA属于行政管理机构，其性质是执法调查，具体负责海上安全和环境保护，对肇事船舶和设施实施行政调查、处罚和诉讼。[8]而美国的海事调查是由美国国家运输安全委员会和美国海岸警卫队负责。前者通过海事调查，负责出具调查结论并不判明任何责任，仅列明过失；后者主要的目的在于调查现行法律法规和标准的执行情况，并对违法行为作出行政调查或移交司法审判。可见，域外国家通行的做法是不管海事调查机构是否属于独立的行政机构，其事故调查机构和责任认定必然是分开的。

(三)中国海事调查的定位

对于海事调查中责任认定的性质，学理上观点众说纷呈。但主要有以下三种观点，一种观点认为，海事部门判明责任主要是为了后续的处罚，为行政责任；[9]另一种观点认为，海事部门对船舶碰撞事故责任划分与海事法院对碰撞责任划分的性质是一样的；[10]还有一种观点认为，海事调查中的“判明责任”并不涉及具体法律责任的认定，而是属于与交通事故责任认定的性质相类似，仅是对“事故当事人有无违章，以及违章行为与事故损害后果之间的因果关系所起作用大小的一种定性、定量的描述”。[11]

结合海事调查的现状，可以认为中国的海事调查“跨越了司法、行政和技术的范畴”[12]这种将调查和处理放在一起来运行的机制，其优点在于可以节约资源，提高执法效率。但是其缺陷也是明显的，即在海事调查中，过多重视事故的责任的处罚，为了判明责任而寻找原因，难以发现深层次根源，甚至主观因素占上风，造成执法不公。[7]79根据《中华人民共和国海上交通安全法》第43条规定，船舶、设施发生交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。从该立法条文可以看出，中国的海事调查虽然体现了部分的安全调查的性质，但总体看来，更侧重于行政调查和责任调查。由同一机构进行技术性事故的调查，同时由该机构进行责任承担的划分，这很容易违背海事调查的初衷。因为中国的海事调查偏重于行政性质，主管机关在进行调查时往往将对事故的处理当做主要目标，并且在该执法理念下，海事调查通常停留在事故外在原因的调查而非针对事故进行内在因素和根本原因的勘察。总之，鉴于中国当前海事调查的非独立性、行政属性的特点，在海事调查的过程中很容易受到各种利益群体的制约，所形成的调查报告往往不能反映事故的真实情况，使调查的公正性和客观性受到一定的影响。恰如有观点指出，海事调查中存在的这些问题的实质为体制问题，是系统问题，不是技术问题。[13]

(四)海事调查与司法调查

根据《规则》的相关规定，关于海事调查的结果不应用于除运输安全以外的其他目的。但从当前的司法实践来看，中国海事调查报告可以直接用于司法审判中。例如，最高人民法院和中国海事局联合发布的《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》(简称《指导意见》)中明确指出，海事法院因案件本身的需要可以要求海事局提供与案件有关的证据材料。除非有充分相反的依据和理由，海事调查报告可以直接作为案件审理的证据采信。但是，在调查取证的目的、范围及程度等方面，中国当前的海事行政调查与司法调查存在着较大的区别。海事调查只需要对事故发生原因、事故责任人违反法律法规或规章行为的认定以及相应责任的承担作出调查即可。而在司法调查时，其调查的范围和程度要远远大于前者。例如，在“华顶山”事故调查中，厦门海事局查明事故起因于危险货物的瞒报以及船员没有对危险货物进行科学有效的管理。但海事调查就此结束了调查程序，而并没有进一步对隐瞒申报的主体以及其与第一船东、第二船东的关系进行深层的调查。相反法院则要在当前海事调查结论上，继续深入调查、判别原告和被告双方的证据的真实性和合法性、查明货物申报人与承运人之间的关系、与第一船东的关系等。[14]13如此情形呈现了中国当前的海事调查的结果并不能完全满足司法诉讼程序上的需要。正如有学者指出，人民法院对海事机构通过海事调查所取得的海事调查证据的调取与应用，是海事机构和人民法院在工作中最常见和突出的问题，也是目前在人民法院和海事机构之间迫切需要解决的问题。[14]12

三、司法权介入的被动性

如上所述，随着对海洋权益的重视，国家也随之健全了海洋方面的立法。在海事行政执法与海事司法衔接的层面亦有规定。但是现有的立法通常是将行政处罚与高度概括性的刑罚责任写在同一条款，表面上增大了行政处罚与刑事处罚的衔接度，而实际上这种没有可行操作性的规定，使得行政机关仍可以任意选择移送与否以及如何移送。[15]加上当前司法机关介入到海上环境污染案件的方式主要是通过事后介入的方式，由于海上环境案件的行政执法信息具有复杂性和封闭性，结果使得司法权对案件的介入陷入十分被动的局面。

(一)公安机关参与的滞后性

《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》中都明确指出了，海事行政主管机关在执法过程中发现有涉及犯罪事实案件应该向公安机关移送。但是《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第6条指出，在移送案件时应当附送涉嫌犯罪案件调查报告、检验报告、鉴定结论等详细资料。由于在发生船舶污染案件时，海事执法机关会第一时间赶到现场进行调查、取证，同时船舶污染案件的调查需要专业人士进行，所以公安机关往往会在海事执法机关调查结案后，才可以接到海事执法机关移送的案件。

但是公安机关的这种滞后参与会存在下列问题：第一，在事故受害人认为事故责任涉嫌犯罪，向公安机关报案后，公安部门往往会以海事执法部门尚未移送案件为由不予接收立案；第二，海上船舶污染案件的调查及结案需要花费相当长的时间。海事行政执法机关在最终完成调查并向公安机关移送案件时，由于时间久远，许多证据可能已经消失。如果公安机关在司法程序中与海事行政机关对某证据的观点存在分歧，但又无法考证，往往出现二者相互扯皮的现象。

(二)检察院监督权的虚置

检察机关作为中国法律执行的监督机关，对于海上环境污染案件具有监督职权。其职权具体体现在以下三个方面：其一，监督海事行政机关工作人员在执法过程中是否存在徇私舞弊、滥用职权等犯罪行为；其二，监督海事行政机关所处理的案件中是否有涉嫌犯罪而未将其移送至公安机关的情况；其三，提起海上环境污染公益诉讼。检察院作为中国法律监督机关与海洋环境监督行政机关一样，对于海上船舶污染案件亦具有监督的职权，但基于检察机关所具有的独立性和中立性，相比其他环境监督机关，检察机关才是最适宜的环境公益诉讼代表机关。因为对行政机关而言，直接行使行政执法权制止和纠正环境违法行为才是最直接和有效率的手段，无需通过环境公益诉讼的途径，而且如果允许其提起公益诉讼，可能会导致行政机关怠于执法而依赖向法院起诉。[15]而且实践中的主流趋势*主流趋势体现在：(1)中共中央第十八届中央委员会第四次全体会议公报中明确提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”；(2)2015年最高人民检察院颁布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。支持检察机关成为环境公益诉讼最佳代表。

但是实际上法律赋予检察院的上述监督权尚未真正落到实处。首先，人民检察院对海事行政机关缺乏监督的有效途径。由于海事行政执法的相对封闭性和海事案件的复杂性，公安及检察院对海事行政执法领域涉罪案件缺乏信息来源，是否存在应当移送的案件未移送的情形无从得知，从而无法真正进行监督。即使提供案件材料，出于部门保护主义，海事行政机关向检察院提供的材料常常是片面的。根据这些有限的材料，检察院根本无法真正进行立案监督权。[16]在查处职务犯罪时，除当事人报案、举报外，检察院缺乏调查和了解行政执法的必要手段，难以发现行政执法人员在执法过程中的职务犯罪行为。其次，虽然检察院具有提起公益诉讼的正当性，但是《中华人民共和国民事诉讼法》(简称《民事诉讼法》)第55条中的“法律规定的机关”又并没有明确地指出包括检察院，所以在实务界和理论界反对的声音不绝于耳，例如，有观点认为检察机关是国家法律监督机关，其作为原告参加诉讼就会出现自己监督自己的局面，与自身的监督角色矛盾，检察机关作为环境公益诉讼的原告打破了民事诉讼角色分配格局。[17]

(三)海上环境违法与环境犯罪的界定标准模糊

在中国环境犯罪行为为典型的法定犯，具有明显的行政从属性。即大部分污染、破坏环境的行为首先需要接受环境行政主管机关的评价和处罚，只有超出了行政管控范围的行为，才会转而接受刑事评价和处理。[18]129换言之，环境违法行为与环境犯罪行为在中国只有量的区别而没有质的区别。但中国当下的行政法规与刑事立法存在着对量的规定有模糊或者不一致的地方，这为行政权的扩张寻找到了“合理的”法律依据，进一步“助长”了行政机关与司法机关案件移交间隙的扩大。

例如，相比于1997年《刑法》第338条原条文的规定，《刑法修正案(八)》以“严重污染环境的”“后果特别严重的”代替了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”。为了进一步明确《刑法》第338条的适用条件，2013年通过了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境刑法案件适用法律若干问题的解释》(简称《解释》)。从形式上看，《解释》为《刑法》第338条提供了具有可操作性的标准。但是通过深入的分析，可以发现该《解释》适用时还存在较大的模糊之处。例如，根据《解释》的规定，在造成公私财产损失三十万元以上时构成“严重污染环境”的情形。同时《解释》进一步指出，公私财产损失，包括污染环境行为直接造成财产毁损、减少的实际价值，以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用。至此，可以初步认为“致使公私财产损失三十万元以上的”的适用标准是比较明确的。但是在行政执法中具体鉴定财产损失的数额时还是存在很大的不确定性。因为海洋污染不同于陆上环境污染，其具有流动性、扩散性等特点，对污染的范围、程度以及为防止污染扩大、消除污染所产生的费用的评估存在很大的技术障碍。而且大多数海洋污染的案件发生在公共海域或者说没有直接的受害人。在管理主体缺位的情况下，很少有主张环境污染刑事诉讼的情况，所以即便环境污染行为造成了环境损害，也较少对具体的污染进行损害评估(特别是间接损失的计算)并移送司法机关，往往是以罚款了事，因为“无论是环境保护行政管理机关还是公安机关，都很难有动力去做这种成本较高的损失核定工作”。[19]另外，在《突发环境事件信息报告办法》中对于环境事件的划分是以“直接经济损失”作为计算基础，是否可以等同于《解释》中的“公私财产损失”，不无疑问。如果无法完全等同，则会形成在污染事件中损失的计算出现“侵权法和刑法的双层计算方法”，而这种不统一的量化方法，为行政法与刑法的衔接增加了案件处理的灵活性，“而且具有‘法律依据’不移送司法机关处理也是灵活性的重要内容”。[20]12如是，环境犯罪的行政从属性等同于行政依附性，将环境行政执法机关的处理和评价作为刑事责任追究的必然前提，这在海上环境案件移送过程中，不仅扩大了环境行政机关移交案件到司法机关的“任意裁量权”，也使得环境刑事司法的目的落空，纵容了环境犯罪行为。

四、打破僵局之完善案件移送路径的探索

海洋环境的污染给生态环境带来的损害具有不可恢复性。而当前无论是社会、企业还是个人对海洋环境的保护意识还处于相当淡薄的阶段。根据《海洋环境保护法》的相关规定，对造成海洋污染的行为予以行政处罚的最高限额为三十万元，这显然无法达到对污染行为惩处的效果，对于海洋资源的补偿而言更是“杯水车薪”。为了加强对海洋环境的保护、强化国民依法行为的意识，必须将应该纳入司法程序的违法行为及时地移交到司法机关，维护司法正义。鉴于上文所剖析的当前海上污染案件移送呈现的困境及原因，探索解决该困境的方法和解决思维，对保护海洋权益具有重要的建设意义。

(一)回归海事调查本质属性

《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》没有规定证据的种类，但对比《民事诉讼法》中对证据的分类*《民事诉讼法》中对证据的分类为：书证；物证；视听资料；证人证言；当事人的陈述；鉴定结论；勘验笔录。以及《中华人民共和国刑事诉讼法》(简称《刑事诉讼法》)规定的证据分类*《刑事诉讼法》规定证据包括：物证；书证；证人证言；被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；鉴定意见；勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；视听资料；电子数据。与交通运输部海事局制定的《水上交通事故调查处理指南》中的证据类型*《水上交通事故调查处理指南》中指出证据包括：书证；物证；视听资料；证人证言；当事人的陈述；鉴定结论(勘察笔录、现场笔录、现场记录)；其他。，可以发现海事调查证据的种类在实际工作中与诉讼程序证据是基本一致的。《指导意见》亦规定，海事调查报告及其结论可以作为海事法院在审理案件中的诉讼证据，除非有充分的事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。

如上文所述，中国的海事行政执法机关既对海上污染事故进行海事调查，同时又根据自己制定的事故责任书作出相应的行政处罚，海事行政执法机关这种既是运动员又是裁判员的身份，很难保障海事调查的全面、客观性。统观域外海洋立法先进的一些国家，不管是完全独立型还是相对独立型的海事调查，其从制度上保障了事故原因的调查与责任调查的分离，专门的事故调查只调查事故发生原因、事实，并不列明任何责任；对事故责任的追究由另一部门履行，对事故肇事船舶和设施进行行政调查、对违法行为进行行政处罚或移交司法审判。当然，他们之间不是机械分离的，有的时候会对同一案件进行调查，但由于调查的内容和方向不同，因此在调查时各个部门之间平行运行、互不干涉。[8]海事调查所产生的大量证据，如能在司法审判中得到有效利用，这将是行政资源的合理再利用。事实上，海事部门在调查双方均为国内船舶、公民等过程中所获取的大量信息、材料，对于解决民事纠纷能起到非常大的作用。问题的关键在于要确保海事调查所得到资料是真实的、客观的、公正的、全面的(能够和司法调查的范围相协调)，唯有此才能作为司法证据采用。犹如良性循环规则，如此纯技术上的证据，司法机关亦不会对此提出超出技术水平以外的异议，也会大大减少重复补充证据的情形。分离海事调查的原因调查和责任认定调查，使其互不隶属。这虽然会增加人力和物力的支出，但是对于海上安全秩序的维护、司法审判公平进行以及司法正义的保障具有重要意义。

(二)建立执法联动机制

由于水上环境的流动性和难以复原性，所以海上污染案件的取证具有及时性的需求。按照当前的移交程序，海事行政机关只能在结案后才可将案件移送到司法机关。此时，如果司法机关对其中的证据与行政机关的观点有分歧，但又迫于不可能重新调查证据，就会放弃对该证据的采信，这会严重影响案件的正常审理。因此，有必要对现行规定予以完善。

为了提高办案质量与效率有必要建立各海事部门与其同级司法机关之间的办案联动机制。对此环保部和公安部2013年11月14日通过了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(简称《工作意见》)，其中重点强调要建立环保部门与公安部门以及同级的其他司法机关之间的执法联动机制。但《工作意见》仅是对执法联动机制提出了宏观部署，并未就具体的制度构建给予明确的指导意见。其实，建立执法联动机制的首要问题是将海上污染案件的移送关口前移。有学者建议建立环保警察队伍可以使得公安机关直接介入环境执法的第一线，将公安机关原来的事后执法转变为过程执法。[21]128这种建立专门的环保司法部门的想法是值得肯定的，从国际视域来看也是可行的，比如韩国于1996年起建立的海洋警察厅，其性质隶属于警察组织，其职能包括(不限于)对海洋污染的监视和防止以及对海洋污染的分析和应急反应。[22]但是鉴于环保警察制度在中国才刚刚起步，相应的配套措施还无法起到很好的保障作用，该制度的完善还需要在实践中进一步摸索。

在当前海洋环境不断恶化的情况下，必须在现有的司法资源基础上探索出可行的路径。笔者认为，海事部门一旦在海上污染案件的调查过程中发现案件可能涉及刑事责任的追究的情形，应及时通知公安机关及时介入。公安机关便可以第一时间参与到污染案件的调查以及证据的获得中，而不是待案件由海事行政部门在侦查完毕并行政处理后再转移到公安机关。公安机关介入到污染案件的前期调查，有利于案件从更为专业的司法认定角度对案件的性质作出判断，如果案件构成环境污染罪，则由公安机关直接介入并开展刑事调查，如未构成犯罪则仍由海事部门继续按照部门职责进行调查。[23]除了建设海事部门与司法机关之间案件移送的衔接制度外，相应的配套制度对于前者的顺利实施具有重要的保障作用。实践中有些地方行政机关和公安机关、检察机关在信息共享制度方面进行了有益的尝试，建立了信息共享平台，海事行政机关可以借鉴这些比较成熟的经验，创办海事行政机关与司法机关之间的信息共享平台，实现信息公开，各机关之间相互联系、相互促进，形成合力效果。[16]

(三)充实检察机关的监督职能

检察机关作为国家专门的法律监督机关有权对“严重违反法律的行为进行追诉和适用法律的违法行为提出纠正来保障法律被严格遵守和正确适用”。[24]18但是在实务中，检察机关却面临着难以突破的瓶颈：提出环境公益诉讼的立法依据不充分、缺乏必要的信息渠道、刑诉监督主要限制在事后监督、检察建议流于形式不具有约束力。克服检察机关所面临的困境，需要在转变当前对检察机关职能定位的“误解”、还原其监督应有之意的基础上，完善职权行使路径。

其一，检察机关参与环境公益诉讼的资格。目前否定检察机关作为环境公益诉讼原告的主要理由是检察机关是否与案件具有直接利害关系以及检察机关作为原告与其作为法律监督者的身份相冲突。对于该问题，笔者认为应该做出进一步的澄清。各国的司法制度虽有不同，但是都将检察机关作为政府及社会公众利益的代表这一做法视为通行之策。海洋生态权益的权利所有人是国家及社会公众，但是在具体行使权利时，只能由权利代表代而行之。认为案件的原告只能锁定为与案件有直接利害关系人的观点过于狭隘，显然是从个体或私人利益出发的观点，将其套用在社会利益或公共利益维护时，必然呈现“削足适履”之态。虽然控制权力是法律监督的原始之意，但法律监督并不是以哪个机关或官员为监督对象，而是以权力或权力的运用为对象的。[25]所以检察机关的监督的不应该局限在对诉讼程序本身的监督，而是延长监督权的“触角”至行政权、审判权行使的事前监督。环境公益诉讼的提起即为通过对严重违反法律行为的追诉而达到对行政权与审判权的制约与抗衡。但“法律监督的本质是一种提请诉权的权力，而不是一种实体处分的权力”。[24]24检察监督权的性质不是上级对下级之间命令与服从的关系，而是一种制衡关系，要求被监督者按照监督者的意见检视自己的行为，而不是强迫前者必须按照后者的意见行为，被监督者依然可以独立行使权力。因此，认为检察机关作为环境公益诉讼原告是既做运动员又做裁判员的观点过于偏激。

其二，创新检察机关监督的方法。国家先后多次出台行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的相关规定。但据统计，2010年行政机关主动移送的涉嫌犯罪案件只占其移送涉嫌犯罪案件的6.5%。[26]不仅如此，有数据显示2011年全国立案侦查涉嫌环境监管失职、违法发放林业许可证等渎职犯罪案件的国家机关工作人员达到了873人*参见《2011年最高人民检察院工作报告》。。检察机关的职能由打击普通刑事案件转型为“打击刑事犯罪和查办职务犯罪并重的趋势”。[27]这些数据进一步呈现了当前检察机关在监督海洋污染刑事案件以及行政执法渎职案件的监督虚置化。对此有观点指出，这主要是由当前立法只是对检察监督的权力作出了规定，但是对被监督者的义务却没有明确规定造成的；只规定了检察机关对程序性违法予以纠正的权力，却对程序性违法的法律后果没有规定。[28]也就是说，被监督者没有明朗的义务来源，尤其是海洋污染案件的行政执法具有封闭性、专业性，在缺乏信息来源的基础上检察机关如果一味地沿用传统的对立式、单向性的监督机制，最终的结果只能是监督权的虚置化。因此需要从“消极被动的监督原理向积极主动的监督原理转变，由单一的维护法律正确实施向监督与支持配合发展”。[29]如上文所述，检察监督权不仅仅局限于诉讼监督，而是对行政权、审判权行使整个过程的监督。所以检察机关应该改变其事后监督模式，延长监督“触角”，进行事前、事中监督机制。例如已在部分地区推行的信息共享平台机制以及通过跟踪数据库提取被监督单位办案信息、重点案件追踪监督模式等监督经验都可以予以借鉴。[30]

(四)环境刑法行政从属性的重新解读

如上所述，中国环境刑法具有行政从属性。国内很多学者将目前海上行政执法机关“名正言顺”滞留应该移送给司法机关的海上污染案件归因于环境刑法具有行政从属性的特点。如有观点指出，当前环境刑法中存在大量的空白罪状，造成了行政机关无形中行使着国家刑事立法权。[31]所以要想改变当前海上环境污染案件行政机关“割据”的现象，必须要“严格区分环境犯罪与环境违法行为，二者存在本质上的不同”[18]130，“要通过立法确立环境犯罪的独立性才能根本改变环境刑法所面临的困境”。[21]124对于这种“因噎废食”的观点，笔者无法认同。

首先，“从我国环境法制发展进程可以看出，环境刑法的行政从属性是必然现象，西方国家也是如此。”[32]129刑罚的严苛性，决定了刑法只能作为最后的调整手段，对严重的违法行为加以处罚，而不可能先行对各种环境违法行为进行刑事追诉；反而环境行政法却可以为“环境刑法的制定提供素材，预设调控基础”，[32]130因此环境犯罪具有行政从属性是存在合理性的。目前环境犯罪的行政从属性主要分为两种情形：依附型*依附型：强调环境犯罪行为的成立以违反环境行政法规为前提，只要某一主体实施了违反环境行政法规的行为就意味着实施了环境犯罪行为。转引自张旭，高玥：《环境犯罪行为比较研究》，载《吉林大学社会科学学报》，2010年第1期，第117页。和交叉型*交叉型：强调构成环境犯罪的行为一方面具备行政违法性，还要求该行为造成了环境的危险或者危害。转引自张旭，高玥：《环境犯罪行为比较研究》，载《吉林大学社会科学学报》，2010年第1期，第118页。，而中国当前的环境刑法的立法模式属于后者，所以中国当前的环境犯罪行为与环境行政违法行为的区别只有量的区别。在该种立法模式下，想要更好地衔接海上环境行政违法行为与刑事司法程序，就必须梳理相关的立法，分别明确海上环境行政违法与刑事违法的范围和程度的临界点，从而杜绝行政机关因临界点的模糊而“堂而皇之”地扩张行政权。

其次，环境犯罪行政从属性并不是指具体行政违法性是环境犯罪的必然前提。环境犯罪属于法定犯，基于法秩序统一性的要求，作为保障法的刑法，其所规制的犯罪行为必须具有行政违法性。正如卡纳利斯所言，与逻辑学上公理演绎的体系一致性不同，其强调的是体系基础之公理的无矛盾性及完整性；而违法性判断属于价值判断。法秩序基础的各种评价原则，无论如何无法满足这两项要求。因为法秩序中的意义一致性是由“正义思想”所推论得出，而绝不是逻辑上的，而是评价上的、公理上的一致性。[33]在判断海上环境犯罪行为时，其行政违法性的判断应该是“实质上”“评价上”意义上的一致而不是“形式上”的一致。[34]57即海上环境犯罪行为的违法性判断不应局限于某一具体的行政法规条文，而是只需要与行政法之间是抽象的对应关系即可。因为“刑法规范与其前规范之间是抽象的对应关系，而非具体的对应关系。所以法域竞合下对同一概念违法性的理解不能仅仅局限于某一法律规范的事实构成中，而是应将其与所在法律整体的内容及价值追求保持一致”。[34]58在海上环境行政法对于某些严重危害海洋环境的行为还没有来得及进行规制时，刑法可以对其进行刑事处罚。因为根据实质违法性判定的思路，虽然海洋行政法暂时没有对该类行为作出行政处罚的规制，但只要根据相应的行政法的目的和价值追求，该类行为具有行政违法性即可。美国对此类行为的刑事处罚采用的是“切断行政关联”理论*切断行政关联：之所以要切断行政关联，是因为某种行为对环境损害相当严重，因此可以不顾行政法的规定而进行干预。根据该理论违反行政法不是构成行政犯罪的必备要素，即使没有违反行政规定也可以构成环境犯罪。转引自贾学胜：《美国对环境的刑法规制及其启示》，载《暨南学报》，2014年第4期，第62页。。但笔者认为该理论的采用与中国当前的法秩序统一性传统会产生冲突，所以相比之下，更建议坚持在法秩序统一性的基础上，正面承认不同法域违法判断的相对性，只不过这种违法相对性的判断需要以实质违法的判断进行切入。

五、结语

有美国学者指出，当前的强化环境犯罪刑事处罚的措施并未取得明显的效果。而且，有证据证明造成环境危害之事件的数量和频次，与港口执法官的执法时间长短成反比，并与港口执法监督的类型、执法行动的可预知性及对目标违法者的执法方法有关系。[35]70-74对于该类问题，中国有学者有着同样的认识，即只有刑法之前的部门法(尤其是行政法)解决环境问题的机制顺畅，才能够实现较高的环境违法发现率、处置率，当前一味地强调刑事处罚手段的做法不过是在行政法——刑法案件衔接过程中将存在的问题下移的体现。所以要想从根本上解决问题，就必须要强化行政机关对海上环境污染的预防和处理，这样才能从源头上解决问题。[20]12而之前的威慑型行政执法模式并未取得理想的社会效果，现在“环境犯罪控制领域中最突出的变革，是从威慑型控制范式转向其他控制范式，即合作性、灵活型执法模式，对公司进行非政府的环境守法控制是目前不断发展的趋势”。[35]76只要有处罚就会有反抗，单凭法的威慑力往往不足以遏制违法行为的发生，适当地转变行政执法的理念，采取合作的执法理念，有针对性地关注管控对象环境违法行为背后的问题、动机和背景情况，进而采取执法手段，对于当前大量海上环境污染案件的发生不无裨益。

[1]吕忠梅，张忠民，熊晓青.中国环境司法现状调查——以千份环境裁判文书为样本[J].法学，2011(4)：84. LV Zhong-mei，ZHANG Zhong-min，XIONG Xiao-qing.Research on the current situation of China’s environmental justice：based on thousands of environmental judgment documents[J].Law Science，2011(4)：84.(in Chinese)

[2]武祎.环境污染案件涉及的刑民界限问题初探[J].南阳师范学院学报，2015(4)：20-22. WU Yi.Demarcating criminal law and civil law when applied to cases involving environmental pollution[J].Journal of Nanyang Normal University，2015(4)：20-22.(in Chinese)

[3]叶良芳.防治船舶溢油污染刑法不应缺位[J].学习与探索，2012(9)：82. YE Liang-fang.The criminal law should not be absent from the prevention and control of oil spill pollution[J].Study & Exploration，2012(9)：82.(in Chinese)

[4]卢大平.船舶污染案件司法移交实践研究[J].中国海事，2015(3)：29. LU Da-ping.Research on the judicial transfer of ship pollution cases[J].China Maritime Safety，2015(3)：29.(in Chinese)

[5]王赞.海事行政执法中以罚代刑问题初探[J].中国海商法研究，2012，23(2)：91. WANG Zan.Initial exploration of substitute fines for criminal punishment in maritime administrative enforcement[J].Annual of China Maritime Law，2012,23(2)：91.(in Chinese)

[6]肖建国，黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究[J].法律适用，2014(4)：9. XIAO Jian-guo，HUANG Zhong-shun.Research on basic problems of environmental public interest litigation[J].Journal of Law Application，2014(4)：9.(in Chinese)

[7]樊江.《国际海事调查规则》生效后对中国海事调查体制改革的思考[J].世界海运，2010，33(4). FAN Jiang.Thinking of China’s maritime investigation system reform after the enforcement ofInternationalMaritimeSurveyRules[J].World Shipping，2010,33(4).(in Chinese)

[8]尚德喜，刘鹏.中外海事调查比较及中国海事调查发展建议[J].世界海运，2012,35(4)：37. SHANG De-xi，LIU Peng.Comparison of Chinese and foreign maritime investigation and suggestions on development of China’s maritime investigation[J].World Shipping，2012,35(4):37.(in Chinese)

[9]吴兆麟.海事调查与分析[M].大连：大连海运学院出版社，1993：67. WU Zhao-lin.Maritime investigation and analysis[M].Dalian：Dalian Maritime University Press，1993：67.(in Chinese)

[10]施云松，潘士欣.船舶碰撞的过失与责任辨析[J].航海技术，1997(3)：23-25. SHI Yun-song，PAN Shi-xin.Analysis on the fault and liability of ship collision[J].Marine Technology，1997(3)：23-25.(in Chinese)

[11]吴兆麟.论事故当事人责任和事故法律责任的区别[J].珠江水运，2006(7)：8-12. WU Zhao-lin.The difference between the liability of the parties to the accident and the legal liability of the accident[J].Pearl River Water Transport，2006(7)：8-12.(in Chinese)

[12]赵颖雷，谭志荣.中英两国海事调查体制对比研究[J].中国水运，2007，5(6)：18. ZHAO Ying-lei，TAN Zhi-rong.The China and Britain maritime affair investigation system contrast studies[J].China Water Transport，2007，5(6)：18.(in Chinese)

[13]黄志，涂铁昆，吴崇辉.对我国海事调查的现状分析及改革建议[J].集美大学学报(哲学社会科学版)，2010，13(1)：55. HUANG Zhi，TU Tie-kun，WU Chong-hui.Analysis of China’s present maritime investigation and suggestions for its reform[J].Journal of Jimei University(Philosophy and Social Sciences)，2010,13(1)：55.(in Chinese)

[14]胡希臣，周佳禄，涂铁昆.海事调查证据与海事诉讼证据比较分析[J].中国水运，2006(4). HU Xi-chen，ZHOU Jia-lu，TU Tie-kun.Comparative analysis of maritime investigation evidence and maritime litigation evidence[J].China Water Transport，2006(4).(in Chinese)

[15]李绍平，许俊强.船舶碰撞的海事行政执法与刑事执法的规范[J].集美大学学报(自然科学版)，2012，17(2)：120. LI Shao-ping，XU Jun-qiang.The standard on ship collision in maritime administrative law enforcement and criminal law enforcement[J].Journal of Jimei University(Natural Science)，2012,17(2)：120.(in Chinese)

[16]王赞.海事行政执法与刑事司法协调之困境解析[J].求索，2012(12):240. WANG Zan.The dilemma analysis of the coordination between maritime administrative enforcement and criminal justice[J].Seeker，2012(12):240.(in Chinese)

[17]王蓉，陈世寅.关于检察机关不应作为环境公益诉讼原告的法理分析[J].法学杂志，2010，31(6)：70. WANG Rong，CHEN Shi-yin.Jurisprudential analysis about procuratorial organs not being the plaintiffs in civil public welfare litigation of environment[J].Law Science Magazine，2010,31(6)：70.(in Chinese)

[18]赵星.环境犯罪的行政从属性之批判[J].法学评论，2012(5). ZHAO Xing.The criticism of the administrative nature of environmental crime[J].Law Review，2012(5).(in Chinese)

[19]焦艳鹏.我国环境污染刑事判决阙如的成因与反思——基于相关资料的统计分析[J].法学，2013(6)：81. JIAO Yan-peng.Causes and reflections of the lack of criminal judgments involving environmental pollution in China—based on statistics and analysis of related materials[J].Law Science，2013(6)：81.(in Chinese)

[20]刘艳红.环境犯罪刑事治理早期化之反对[J].政治与法律，2015(7). LIU Yan-hong.The privilege against the early intervention of criminal control for environmental crime[J].Political Science and Law，2015(7).(in Chinese)

[21]王树义，冯汝.我国环境刑事司法的困境及其对策[J].法学评论，2014(3). WANG Shu-yi，FENG Ru.Dilemma and countermeasures of China’s environmental criminal justice[J].Law Review，2014(3).(in Chinese)

[22]朱建庚.韩国海上执法机制探析[J].太平洋学报，2009(10)：84. ZHU Jian-geng.A study on law enforcement mechanism at sea of the South Korea[J].Pacific Journal，2009(10)：84.(in Chinese)

[23]王运鹏，徐建涛.海上交通肇事案件移送相关问题研究[J].中国水运，2013(3)：55. WANG Yun-peng，XU Jian-tao.Research on the transfer of the cases of marine traffic accident[J].China Water Transport，2013(3)：55.(in Chinese)

[24]张智辉.法律监督三辨析[J].中国法学，2003(5). ZHANG Zhi-hui.Three discrimination of legal supervision[J].China Legal Science，2003(5).(in Chinese)

[25]田凯.论检察机关对行政权的法律监督[J].学术界，2006(6)：62. TIAN Kai.The legal supervision of administrative power by the prosecutorial organization[J].Academics，2006(6)：62.(in Chinese)

[26]陈冰如，张革新，何君姬，赵辉.论检察机关行政执法监督制度的构建[J].西部法学评论，2015(1)：98. CHEN Bing-ru，ZHANG Ge-xin,HE Jun-ji,ZHAO hui.The construction of the administrative law enforcement supervision system of the prosecutorial organization[J].Western Law Review，2015(1)：98.(in Chinese)

[27]胡亚球，夏玮.对检察机关环境保护监督机制的反思与完善[J].扬州大学学报(人文社会科学版)，2013(2)：16. HU Ya-qiu，XIA Wei.The reflection and improvement of supervision mechanism of environment protection by the prosecutorial organization[J].Journal of Yangzhou University(Humanities and Social Sciences Edition)，2013(2)：16.(in Chinese)

[28]温军.论我国刑事诉讼检察监督制度的合理重构[J].学习与探索，2007(6)：119. WEN Jun.The reasonable reconstruction of the procuratorial supervision system of criminal prosecution in China[J].Study & Exploration，2007(6)：119.(in Chinese)

[29]臧荣华.从对立式走向协作式的检察监督——基于检察机关与被监督机关间“交互工作机制”的分析[J].求实，2013(2)：75. ZANG Rong-hua.From opposition to collaboration—based on the analysis of “inter-working mechanism” between prosecutorial organization and supervised organizations[J].Truth Seeking，2013(2)：75.(in Chinese)

[30]伦朝平.检察机关对公安派出所监督机制实证研究[J].人民检察，2013(9)：54. LUN Zhao-ping.The exploration of procuratorate’s supervision mechanisms to police station[J]. People’s Procuratorial Semimonthly，2013(9)：54.(in Chinese)

[31]马明利.刑法控制环境犯罪障碍及立法调试[J].中州学刊，2009(3)：114. MA Ming-li.Obstacle and legislation debugging of the control of environmental crime by criminal law[J].Academic Journal of Zhongzhou，2009(3)：114.(in Chinese)

[32]董邦俊.环境法与环境刑法衔接问题思考[J].法学论坛，2014，29(2). DONG Bang-jun.On convergence of environmental law and environmental criminal law[J].Legal Forum，2014,29(2).(in Chinese)

[33]卡尔﹒拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥，译.北京：商务印书馆，2003：42-46. LARENZ K.Legal methodology[M].translated by CHEN Ai-e.Beijing：The Commercial Press，2003：42-46.(in Chinese)

[34]李军.背信损害上市公司利益罪中“违背对公司忠实义务”的认定[J].政治与法律，2016(7). LI Jun.The identification of “betrary to the company loyalty” for the crime of violating the duty of loyalty[J].Political Science and Law，2016(7).(in Chinese)

[35]尼尔·沙佛，阿隆·S·罗特.美国应对环境犯罪的行政范式与刑事对策[J].颜九红，译.北京政法职业学院学报，2009(2). SCHARF N，ROTH A S.Administrative model and criminal countermeatures against enviromental crime in the US[J].translated by YAN Jiu-hong.Journal of Beijing College of Politics and Law，2009(2).(in Chinese)

On dilemma of coordination of the transfer procedure in cases of environmental pollution at sea

LI Jun，TONG Wei-hua

(School of law，Hainan University，Haikou 570228，China)

The damage caused by large number of marine pollution incidents is not only great but also hardly to be fully restored. Therefore, it is highly important for the Chinese people to strengthen awareness of marine environmental protection as well as pursuit of judicial responsibility for marine pollution violations. However，current investigation of the behavior of marine pollution is more often by way of penalty rather than punishment. This of course originates from the relevant legislation issues in China, but the more important problem lies in the coordination procedure among various authorities where the cases are handed over. To be more specific, current system of maritime investigation in China integrates technology investigation and administrative punishment in one system，making judicially accountable cases stay in the stage of maritime administrative punishment. The lagging behind and passiveness of the involvement by judicial authorities and the ambiguity of legislation, have caused further restraint to the pursuit of the judicial responsibility in marine pollution cases.

maritime investigation；penalty on behalf of punishment；joint mechanism；administration affiliation

2016-10-10

海南省2016年度法学研究课题“海洋生态损害赔偿的社会化制度研究”(hsfh2016a03)

李军(1985-)，女，山东枣庄人，海南大学法学院刑法学专业博士研究生，E-mail：1300784943@qq.com；童伟华(1971-)，男，湖南岳阳人，武汉大学刑法学博士，吉林大学刑法学博士后，海南大学法学院教授、博士生导师，E-mail：15109818526@163.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)04-0055-11

李军，童伟华．海上环境污染案件移送程序之协调困境的思考[J]．中国海商法研究，2016，27(4)：55-65