司法体制改革背景下检察职能的延伸及完善*——以检察环节特殊群体权利的保护与救济为视角

●陈宏钧/文

司法体制改革背景下检察职能的延伸及完善*
——以检察环节特殊群体权利的保护与救济为视角

●陈宏钧**/文

司法改革核心是提高执法公信力，目标是实现执法公正、高效、便民。在此背景下，检察职能有必要进一步延伸、完善，充分保障检察环节特殊群体合法权益。本文着重从实践中探索涉罪外来人员管护帮教、涉罪未成年人管护帮教、涉检信访群众及企业合法权益保障机制健全完善，更好发挥检察监督职能，实现司法改革公正、高效、便民目标，促进社会和谐发展。

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一、司法体制改革背景下的检察职能延伸

司法体制改革是指国家司法机关（组织体系）和国家司法制度（法律制度），在宪法规定的司法体制基本框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展，建设有中国特色社会主义现代司法体系和司法制度。司法体制改革的目标是公正、高效、简明、周密、先进、扬弃、便民、适国。通过司法改革提高司法公信力，促进社会公平正义。

检察职能延伸是根据宪法及其他法律的立法精神，将检察监督职能进一步的深化和拓展。在司法体制改革的大背景下，完善检察职能是检察机关更好地履行法律监督职责的必然选择。当下，完善检察职能最为基本的方式是充分行使检察职权，即向有关的法律实施主体或部门延伸检察职权。检察职能延伸是检察机关为适应不断发展变化的社会现实，及时有效履行打击和预防犯罪、服务社会所进行的检察机制及制度改革，是社会治理创新的具体实践。

（一）检察职能延伸的价值取向

首先，构建和谐社会是检察职能延伸的现实需求。通过延伸检察职能，有效地处理社会各种关系、调整社会各种利益、解决纷繁复杂的社会矛盾，最大程度地达到社会利益与个人利益的和谐。其次，制衡监督是检察职能延伸的理论基础。检察机关其以独立、客观、公正、公开的监督权制约公共权力运行，是均衡国家机器运行的国家监督制约机制中不可或缺的重要环节之一。再次，提高检察机关的执法公信力是检察职能延伸的内在动力。检察公信力主要是通过检察机关依法、全面、有效地履行法律监督职能，维护法律尊严，在社会公众中逐步形成的信任度、权威性和影响力。最后，人权保障是检察职能延伸的重要目标。保障宪法实施是其工作目标应有之义，检察职能延伸自然也应该围绕宪法实施（包括人权保障）进行。

（二）检察职能延伸的范围与重点

检察职能延伸的范围很广，本文重点阐述保护检察环节特殊群体合法权益的问题。检察环节特殊群体主要有六类：一是未成年人（服刑在教人员的未成年子女、在校生、辍学未成年人）；二是精神病人、盲人、又聋又哑人；三是妇女；四是少数民族公民；五是外地人；六是刑事被害人。目前重点需要加强保护是涉罪外来人员、涉罪未成年人、基层涉检信访群众及重大企业集聚区企业。

就检察环节面对的特殊群体，延伸检察职能的重点主要有：一是延伸完善侦查监督职能，贯彻非羁押诉讼制度，保障涉罪外来人员平等适用非羁押措施，切实维护涉罪外来人员合法权益；二是延伸完善公诉职能，尤其是涉罪未成年人不起诉检察职能，贯彻涉罪未成年人特殊保护政策，开展涉罪未成年人观护帮教工作，保护涉罪未成年人合法权益；三是延伸完善基层诉讼监督职能，参与社会治理创新，密切联系群众，实现检察职能向基层全覆盖，保护涉检信访群众和企业的合法权益。

二、延伸侦查监督职能，健全完善非羁押诉讼制度，保障涉罪外来人员的合法权益

目前，涉罪外来人员犯罪呈上升趋势。而在推行非羁押诉讼工作中，又出现了“两高一难”局面，违背了法律面前人人平等的法治精神，其合法权益保护有待加强。

（一）造成涉罪外来人员“两高一难”原因

一方面由于案多人少使得办案人员在办理外来涉罪人员案件时缺少适用非羁押诉讼的主动性。另一方面由于外来涉罪人员无固定住所、无法提供保证金或保证人，适用非羁押诉讼可能发生犯罪嫌疑人脱逃、重新犯罪及无法保障诉讼顺利进行等风险。

（二）对涉罪外来人员依法平等适用非羁押诉讼的必要性

首先是法律原则和价值理念必然要求。对涉罪外来人员依法平等适用逮捕措施，是“法律面前人人平等”与“尊重和保障人权”的宪法原则的必然要求，是追求公平正义的价值取向的必然要求。其次是涉罪外来人员现实状况的必然要求。涉罪外来人员主体大多是农民，具有收入低、文化低、易冲动等特点，大多是初犯、偶犯或未成年犯，涉罪大多是盗窃、伤害等轻刑犯罪，主观恶性及社会危害性不大。审慎适用逮捕措施，有利于保障人权，有利于化解社会矛盾，有利于防止超期羁押，有利于涉罪外来人员改造，减少再犯罪率。

（三）建立涉罪外来人员管护帮教体系的具体构想

为降低“三无风险”，保障涉罪外来人员的合法权益，检察机关应延伸完善侦查监督职能，健全完善非羁押诉讼制度，选择有爱心、有帮教条件、有多种岗位等大中型企业建立外来犯罪人员帮扶管教基地，整合帮教资源，形成帮教合力。

1.建立帮教对象审查机制，确保帮教主体适格。检察机关作为帮教主导部门，严格审查，严把外来涉罪人员入驻标准关口，“限人限案”入驻基地。一是属于预备犯、中止犯、初犯、偶犯，共同犯罪中的从犯、胁从犯，或者防卫过当、避险过当等，犯罪嫌疑人主动认罪的；二是犯罪后自首、有立功表现或者积极退赃、赔偿损失、确有悔罪表现的；三是未成年人、在校学生犯罪，本人有悔罪表现的；四是因民间纠纷引发的轻伤害等案件，犯罪后主动向被害人赔礼道歉、积极赔偿损失，取得被害人谅解，并达成刑事和解协议的；五是涉嫌过失犯罪，有效控制损失、防止危害结果继续扩大的；六是其他可能判处3年以下有期徒刑、不予羁押确实不致再危害社会或者妨害刑事诉讼正常进行的。

2.建立三重保障机制，解决“三无”风险。一是建立安全保障机制。将能为外来涉罪人员提供良好的工作、生活和管理条件的企业审定成基地企业，从而解决了对外来人员适用非羁押诉讼可能无法保障诉讼顺利进行的难题。二是建立教育改造机制。对涉罪外来人员进行思想教育和组织法律知识学习，帮助培养知法守法的习惯，弃恶从善，早日回归并融入社会。三是建立帮助扶持机制。为入驻“学员”提供劳动岗位和技能培训，实行同工同酬，让他们在工作中悔悟罪过，感悟关怀，改过自新。

3.建立管护帮教五大功能区，提高管护帮教水平。一是建立主体教育区，设置法制教育室和道德教育室，向入驻学员普及法律知识，宣扬道德规范，使入驻学员明法、守法、知耻、持节。二是建立办公区，设置管理员办公室、心理咨询室，管理学员入驻期间的工作、学习和生活，建立帮教档案，及时解决学员在帮教中的心理问题。三是建立学员生活区，设置学员宿舍和亲情会见室，解决学员的生活之忧。及时做好学员与亲属的会见工作，对学员进行亲情感化，修补被破坏的家庭关系。四是建立学员学习区，设置学员教室和阅览室，引导帮助学员学习文化知识和致富手段等内容，使学员离开基地时是带着知识离开、带着“财富”离开、带着好习惯离开。五是建立成果展示区，向学员和来访者展示基地的发展历程、工作成效和往期学员的心得体会，用帮教成果感化学员，用人生挫折警示学员，用重塑自我振奋学员。

4.健全帮教主体职责，规范帮教工作。帮扶管教基地以检察院为主导，由检察院、爱心企业、社会公益组织构成。检察院承担的职责包括：一是在办理外来人员犯罪案件时，发现可能符合入驻基地条件的，及时告知其权利义务，释明入驻基地的各项政策。二是犯罪嫌疑人自愿入驻基地的，由其本人、近亲属或者所聘请的律师提出取保候审申请并且由其本人提出入驻基地申请，交检察机关审查。三是对申请入驻基地人员进行法律评估和社会调查，全面评估其入驻基地的风险，只有风险等级低的对象才具备进入帮教基地的资格。四是对犯罪嫌疑人的申请层报部门负责人和主管副检察长审批决定。同时联系基地企业审查是否接受该犯罪嫌疑人入驻。五是对入驻学员开展帮扶教育。针对不同学员的特点制定个性化的帮扶计划，按照帮扶计划的要求对学员开展法制教育、道德教育、组织参加公益活动和组织参加生产技能培训等一系列的帮教活动。基地企业承担的职责包括：一是全面履行管理职责，督促入驻学员自觉遵守刑法、刑事诉讼法等相关法律规定，监督学员落实入驻基地管理制度和规定。二是为入驻基地的学员推荐适格的保证人，并督促保证人积极履行相关义务。通过设立基地保证人，增强基地企业管帮教的责任意识。三是为入驻基地的学员提供全面的生活保障，解决入驻学员的后顾之忧，使他们安心在基地工作，自觉遵守基地的各项管理规定。四是依法保障入驻学员的合法权利，对学员的权利诉求及时向检察机关反馈，把问题消化在萌芽状态。社会帮教组织的职责主要是派员进行专职帮教。聘请专职辅导员常驻基地参与基地日常管理工作。帮教人员由“老干部、老党员、老工人、老教师、老模范”的社会“五老人员”作为社会兼职辅导员，提升帮教效果。

三、延伸公诉监督职能，健全完善涉罪未成年人观护帮教机制，保障未成年人合法权益

涉罪未成年人刑事检察帮教工作是检察机关贯彻未成年人特殊保护政策，与其他部门、社会组织一起对涉罪未成年人和存在多种不良行为的未成年人采取的一系列针对性的措施，预防犯罪的观护帮教工作。

（一）涉罪未成年人观护帮教工作现状

涉罪未成年人社会帮教工作在预防和矫正犯罪行为中起到了积极的作用，但仍存在一些不足：一是帮教手段单一。目前帮教方式多局限于金钱救济、帮助就业、社区矫正等方面，相对于国外充分运用心理学、社会学、统计学、传播学等多学科知识从事未成年人帮教工作来说，我们帮教理论体系还未真正形成。二是帮教工作形式化严重。当前帮教工作仍不够细致，相关部门未形成帮教合力，有些部门就帮教而帮教，流于形式。三是帮教资金落实难。由于涉罪未成年帮教在某些方面专业性极强，如社会调查、心理咨询等方面专业很强，要做好这项工作需要聘请专门机构进行，需要投入专项资金，而这部分办案资金在实际工作难申请、难落实。

（二）涉罪未成年人观护帮教制度缺失的原因

1.司法资源配置错位引起的“缺失”。目前涉及观护帮教制度的政法机关集中在司法局和检察机关，其中司法局又以少管所为主的管理模式，由于机制所限，少管所仅接收具有本地户口的未成年人，造成大量涉罪未成年人流落于少管所体系外。而检察院对后续跟踪帮教的投入成本仅占现行司法成本中很小一个比例，都影响了帮教效果。

2.法律与政策交叉引起的“缺失”。对未成年人观护帮教制度在法律上是以检察院为主，但现行政策规定则是司法局承担着对未成年人帮教，并且公安局和法院对未成年人犯罪多体现重打击轻保护，这些都导致了帮教政策难以落实到处，难以形成帮教合力。

3.司法能动与法理性交叉的“缺失”。当前，检察机关对涉罪未成年人工作考核是办案的法律效果，对帮教效果没有量化考核目标，导致无法充分发挥司法能动性，这就使司法能动和法律理性本身的属性冲突形成不可避免的冲突，这些也影响了帮教效果。

（三）建立涉罪未成年人帮教体系，形成观护帮教合力

涉罪未成年人的特殊保护是一个系统工程，社会观护帮教体系是一个贯穿涉罪未成年人成长始终、横跨社会各界的帮教体系，检察机关应积极贯彻未成年人特殊保护政策，延伸公诉监督职能，联合社会各界力量，形成帮教合力。

1.建立检察、家庭观护帮教机制。检察机关与涉罪未成年人父母或其他监护人签订家庭观护帮教协议，共同制定家庭帮教计划，督促指导未成年人父母或其他监护人对涉罪未成年人进行有效监护和管理，协助学校、社区及司法机关开展好对涉罪未成年人的教育工作。

2.建立检察、学校观护帮教机制。检察机关与涉罪未成年人所在学校签订学校观护帮教协议，共同制定学校帮教计划，督促指导未成年人所在学校对涉罪未成年人进行思想教育、文化教育、纪律和法律教育，引导学生树立正确的人生观、价值观和世界观。尊重涉罪未成年人的人格和隐私，不得歧视对待，平等地给予涉罪未成年人接受教育机会。

3.建立检察、社会观护帮教机制。一是建立爱心帮扶工作机制。针对涉罪未成年人多为农村孩子，开展社会调查较为困难的情况，在乡镇（街道）等基层组织建立爱心帮扶工作站，组建涉罪未成年人帮教中心，工作站人员借助生活在乡镇、长期从事未成年人权益保障工作的优势，担任合适成年人和社会调查员，通过学校、社会、家庭等途径对未成年人的成长经历、犯罪原因、监护教育等进行全面调查。此外，还可以借鉴国外帮教经验，委托社会专业调查机构和专业心理咨询机构对涉罪未成年人进行专业调查工作和心理咨询工作，以提高观护帮教针对性和实效性。二是建立企业观护帮教工作机制。针对部分涉罪未成年人无固定住所、无法提供保证金和适格保证人的问题，与爱心企业共同建立企业观护工作站，将外来无监护条件、无固定住所、无经济来源的涉罪未成年人作为主要观护对象。征得涉罪未成年人及其法定代理人同意后，将涉罪未成年人安排入住工作站，聘请专职辅导员常驻基地进行监督、考察。观护期满后，观护工作站出具考察意见，作为起诉和量刑建议的重要参考。三是建立就业培训工作机制。为解决涉罪未成年人无技术、无工作难题，与政府相关部门联合建立就业培训工作站，搭建起技能培训和就业平台，将被法院判处缓刑和检察机关决定不起诉且具有培训意愿的未成年人作为接收对象，进行就业技能培训。培训期满，参加人社局组织的技能等级考试，对合格者颁发就业资格及技能等级培训证书，并推荐安排实习、就业。

四、延伸控告申诉、职务犯罪预防监督职能，健全完善参与社会治理创新工作机制，保障涉检信访群众及企业合法权益

社会治理创新与检察工作密切相关，既是检察机关履行职能的重要内容，发挥职能的重要领域，也是检察机关依法办案，履行法律监督职能的应有之义。检察机关在社会治理中应利用法治、规则和程序，调整各种社会关系，消除矛盾和冲突，实现公正的法治价值，保障社会发展呈现良性趋势。

（一）以检察室为载体创新社会治理的必要性

一是检察机关履行法律监督的必然要求。检察室承担着法律监督职能，尤其在解决基层诉讼监督全覆盖，更加便民、高效等方面发挥了不可替代的作用。二是有利于完备基层司法体系的必然要求。检察室作为检察院的派出机构，既可以维护法律的统一正确实施，也可以使基层司法机关体系更完整。三是维护社会秩序的必然要求。我国现行的法律体系还不完整，无法充分保障法律的权威性、严肃性、强制性，也不能有效保障社会秩序，而检察室以监督的方式完善我国的现行法律，能在一定程度上解决我国现行法律不够规范问题。

（二）加强“三室”建设，创新社会治理，保障涉检信访群众及企业合法权益

检察机关应延伸完善控告申诉、职务犯罪预防检察职能，以“三室”建设，即“派驻产业集聚区检察室、车载流动检察室、检察联络室”为依托，参与社会治理创新，更加便民、高效保障涉检信访群众及企业合法权益。

1.建立派驻产业集聚区检察室，实现服务工作“定制化”。针对产业集聚区企业众多，是本地区经济发展主阵地，具有辐射功能强、法律服务需求量大等特点，建立派驻产业集聚区检察室，重点实现：一是服务制度化。定期组织控申、预防、反贪、反渎等部门深入企业调研，召开重点企业和重要经济管理部门负责人座谈会，结合控申等检察职能出台服务经济社会发展新常态实施意见，确保服务规范化。二是服务精细化。选派业务精英到派驻检察室定点工作，开展清单式服务，让来访企业对检察机关管辖范围、控申接待流程、所需资料一目了然，不跑冤枉路。建立企业满意度测评制度，在每次办结来访事项后，请来访人员填写“来访企业满意度测评卡”，随时了解服务质量。三是服务程序化。根据不同企业来访诉求，实行“谁接待、谁负责，谁主管、谁负责”，严格责任落实。针对企业反映问题错综复杂、政策界限不清、涉及部门众多等特点，由检察室干警定期收集上报涉法涉诉信访工作领导小组，通过召开研判分析会，研究处理问题的方法方式。通过扎实工作，为企业排忧解难、保驾护航。

2.建立车载流动检察室，实现巡回工作“零距离”。针对基层信访矛盾类型、涉及人群、集中区域等特点，积极转变“来料加工”式的被动工作观念，利用车载流动检察室开展针对性巡回检察工作。一是构建车载流动检察室。车内配备移动检察业务对接平台、移动便民信息服务平台和移动法治宣传平台等，集法律宣传、法律咨询、接待来访、受理举报、案件查询、犯罪预防等功能于一身，全方位开展工作。二是统筹调配下访人员。由控申部门牵头制定下乡巡回工作计划与人员名单，定期从各主要业务部门抽调干警，由一名班子成员带队参与车载流动检察室巡回工作。三是巡回工作常态化。利用农村集市、举办大型活动等开展工作与定期下访相结合，通过带案下访、宣讲法律、排查矛盾纠纷、现场接访、及时化解等方式，有效畅通群众控申举报申诉渠道，全面提升接访效率。

3.建立检察联络站，实现辖区工作“全覆盖”。为满足群众司法需求，打通联系服务群众的“最后一公里”，在全市各镇办、重点企业设立检察联络站。每个联络站选派一名思想政治素质过硬、法律业务知识丰富、善于化解群众矛盾的干警负责联络，同时与各镇办、重点企业确定一名镇办或企业分管综治工作的领导为联络员，协助检察干警建立风险评估预警机制，通过排查，及时全面掌握本辖区涉检信访信息，将不稳定因素消除在萌芽、解决在基层。

（鸣谢：感谢课题组其他成员翟延平、范玉峰、张阳杨、王银冰、刘馨对本文写作给予的支持和帮助。）

*本文系河南省人民检察院2016年课题之主要研究成果（课题编号：YJ201607）。

**河南省巩义市人民检察院检察长［451200］