何以“官不修衙”

陈仓

谚云：“官不修衙，客不修店。”对“官不修衙”，更多的解读是古代官员观念上不想修，道德上不愿修，恐惧“坏风水”忌讳修等等，其实，还有官制、土地、经费、施工、个人利害计较等重要的制约因素，导致官员没法修，不能修、难以修、修不如不修，于是干脆不修，最终成为一种共识，一种官场习惯。

俗话说，“铁打的衙门流水的官”。秦朝实行郡县制后，除了边远地区的王爷土官，绝大部分地区的地方官都成了流官，任期三年五载不等。汉承秦制，西汉时凡朝廷任命的地方官，上自郡国守相，下至县令、长、丞、尉、边侯、司马，均非本郡人，刺史用非本州人。东汉更加严格，官员不得在夫人娘家所在地做官，两个官员不得在对方家乡交互为官，避免官官相护，预防彼此对等照应亲朋故旧。魏晋以后，异地任职和回避制度臻于完善，成为传之后世的惯例。明朝实行“南人官北，北人官南”制度，“不得官本省”。清朝规定，官员不但不能在本省做官，且官署所在地必须距离本籍五百里以上。古代官衙官邸产权属于官府，离任的官员必须无条件搬出去。古代官员亦没有行政级别待遇终身制，离职退休以后，除了私人身份和科举出身，什么都不是。法度所限，官衙如驿站，流官如房客，到期退房走人，异地做官，辞官回家乡，告老只能还乡，所以，官员没有修衙积极性。

修衙免不了用地，古代官员拿地不容易。春秋战国以后，土地占有权从奴隶主贵族手中转入国家的编户齐民手中，庶民的口分田、露田属于个人支配，拥有继承权、处分权。未经朝廷批复，官府不得随意征用、划拨、占用、开发。与官员职位对应的职分田、公廨田、养廉田等公田可以出租收费，弥补经费不足，但地方官没有所有权、支配权、继承权，卸任时必须全部移交后任，不得随意买卖。官府没有可支配地皮，即使想搬迁官衙，也难以实现。

不征新地，就地修衙的前提是官府有钱花，官老爷想怎么花就怎么花。在“皇糧国税”财政体制下，地方官是皇家的赋税征收官，也是“过路财神”，除了损耗、火耗两个冠冕堂皇的理由，地方官无权加征钱粮。火耗，又称耗羡。地方官征收钱税时，会以损耗为由，加征钱银，称为火耗或耗羡。耗羡的范围大于损耗，还包含雀鼠耗等。通常，征纳运京的米谷，被雀鼠偷食损耗，称为雀鼠耗。汉朝时，每缴粮食一石，加耗两斗，后汉隐帝时增到四斗。如此微薄的额外收入，除了补充日常用度，根本无法集中财力搞工程。在农业自然经济时代，除了“皇粮国税”，农民无义务为官府缴纳其他名义的钱粮。如果官府采取摊派手段筹集修衙钱粮，势必怨声载道，甚至激起民变，败坏官声，导致自己丢掉乌纱帽，以至于永不叙用。向上级、向朝廷申请费用修衙，则免不了花钱贿赂上级衙门官员，且工程完工后，还要接受上级验收检查，如果被查出贿赂、账务错弊和工程质量等常规问题，年度考核和任期考核都受影响。而掩盖工程建设中的腐败问题，又要贿赂验收检查官员，增加预算外财务支出，弄出更大的财务亏空。多一事不如少一事。作为任期很短的地方官，何苦为衙门公事给自己招灾惹祸呢？在皇权专制时代，皇权不下乡，乡里自治，家族自治，平民家庭自给自足，乡绅族长管理乡村事务，处理一般民事纠纷，与州县衙门少有关系，州县官员亦无法动员乡村社会“一盘散沙”的人力物力财力。如果没有匪盗诉讼之事，民间与官家几乎相安无事。因而非战争时期，州县官员难以动员乡绅族长为自己聚敛财物，征调民夫。

趋利避害、谋利避祸、得大于失，皆是永恒不变的人性。将权力用足用活用扎实，用到边缘地带再收敛、收手、止步，是合乎人性人情的“官性”。就“官不修衙”官场习惯的形成而言，客观阻却因素远远大于官员内心的道德强制力。

时至今日，“官不修衙”却已成了隔年皇历。网上百度“豪华办公楼”，竟有881000个结果，甚且出现了“十大政府豪华办公楼”排行榜。一边是国家的明令禁止，一边却是豪华政府办公大楼在各地的竞相涌现，相较古人的“官不修衙”，当下很多地区的政府办公大楼都犯上了十分严重的“豪华病”。个中缘由，值得深思。