新加坡是如何成为“花园城市”的

成汉平 宁威

新加坡是一个国土狭小、资源匮乏的城市型国家，它高度重视绿色环保建设，从而为其可持续发展打下了坚实基础。新加坡政府用50多年时间走完了发达国家100多年工业化进程，迈入发达国家行列，成为亚洲最具国际竞争力的国家。新加坡绿色发展模式主要体现为：以科技带动产业绿色升级，以严厉法治打牢发展基础，以廉洁高效的政府为主导，以绿色文化凝聚人心等。

新加坡绿色发展的主要做法

新加坡位于马来半岛南端，毗邻马六甲海峡，地理位置十分重要，是印度洋和太平洋之间的交通要道和东西国际航线的枢纽，国土由1个本岛和60多个小岛组成，1965年建国初期国土面积仅为580平方公里，后通过填海造陆现为719.1平方公里。据2010年数据，在如此狭小的国土面积上居住了553.5万人口，人口密度达7697人/平方公里，成为继摩纳哥之后全球人口密度第二大国家。狭小的国土面积意味着资源的严重匮乏。新加坡地处赤道，四面环海，是世界上人均淡水资源占有量倒数第二的国家。但它以匮乏的资源支撑起了举世瞩目的现代化发展，成为全球重要的金融中心、贸易中转站、电子产品制造中心和第三大炼油中心，迈入发达国家行列，被誉为“亚洲四小龙”之一。据2014年全球金融中心指数排名，新加坡是继纽约、伦敦、香港之后的第四大国际金融中心。尤其新加坡在绿色城市发展方面颇有成效，被誉为“花园城市”，现在新加坡还提出了要建设“城市花园”的理念，即城市在花园之中。新加坡开放的经济体系、完备的法制、高效的社会管理和生态文明建设等方面，都为我国的绿色发展提供了宝贵的国际经验。

1.经济成功实现产业绿色升级

现今的新加坡是一个青山碧水的花园城市，但在几十年前，新加坡也曾经历“先污染后治理”过程，一步步通过产业升级才实现华丽转变。新加坡经济发展经历了四次成功的转型：20世纪60年代的劳动密集型产业，70年代的资金技术密集型产业，八九十年代的科技密集型产业，21世纪的知识密集型产业。新加坡建国初期仅是一个落后的农渔业小国，长达140年的殖民统治使新加坡经济极度依赖转口贸易，制造业基础薄弱，失业率高达10%。由于国土面积小、人口高度密集，新加坡难以发展农业。为提高人民生活水平和解决就业，政府积极发展劳动密集型制造业，主要行业为食品加工、纺织、电子零部件等产业，环境受到极大污染。20世纪70年代，新加坡利用西方发达国家产业结构调整时机积极引进跨国公司资本技术，将制造业朝着高附加值、资本密集型和技术密集型方向转化。政府提出“自动化、机械化、电脑化”发展方针，加速发展电子业、精密仪器等新兴工业，许多电脑及附件制造业相关的著名跨国公司陆续落户，新加坡成为重要的电子产品出口商。20世纪80年代，随着中国和印度的开放，制造业向劳动力成本更低的发展中国家迁移，许多跨国公司将劳动密集型产业搬走，而把管理中心和科研中心留在了新加坡，出现了办公室为主体的“商务园”。新加坡制造业优势受到威胁，新加坡政府开始着手重组经济结构，重点发展科技行业。20世纪90年代先后拨款60亿新元划定工业科技园，发展高科技工业基地。新加坡成为全球重要的集成电路、芯片和磁盘驱动器的生产基地、世界第三大炼油中心。21世纪以来，以信息产业为中心的知识密集型经济如火如荼地开展起来。由于国际经济形势的变化，“亚洲四小龙”被新兴经济体“金砖四国”所代替。为了维持领先经济地位，新加坡利用区位优势，在国际贸易中心的基础上发展国际金融中心，国际跨国公司落户数量超过5000家，逐渐成为世界级中心城市之一，在新的世界经济格局中扮演着重要角色。为寻求经济的新的增长点，政府还进一步提出要将研发投资提高到GDP的3.5%，力求建成世界上首个智慧国家。经过50年的建设，新加坡已经拥有了雄厚的经济基础，环境状况也不断改善，步入环境与经济良性循环的阶段，资源的使用效率逐步提高，发展成为具有国际竞争力的美丽花园城市。

2.严厉的法治成为绿色发展之基

新加坡的法律以严刑峻法而著称，是世界上唯一还保留鞭刑的國家，然而不可否认法治是其实现绿色发展的重要基石，创造了这个小国崛起的奇迹。

独特的法治理念。“轻罪重罚”一词很好地概括了新加坡环境保护的法治理念。“行刑，重其轻者，轻者不生，则重者无从至矣。”在新加坡政府看来，只有对轻微的违法行为施以重罚才能够对违法者起到良好的警示作用杜绝再犯，同时对普通民众起到威慑作用，防微杜渐。如《公共环境卫生法》中规定，在公共场所乱扔垃圾、晾晒物品等行为都属犯罪，并要处以罚款或监禁。新加坡的罚款之高令人生畏，乱扔垃圾、随地吐痰最高可罚1000新元，相当于普通新加坡公民一个月的工资，面对如此之高的违法成本，民众自然不敢以身试法。

完备的法律体系。新加坡政府在环境建设方面采取立法先行。在20世纪60年代初期，环境污染日益严重，新加坡先后制定了一系列环境保护条例，主要包括《宪法》、《刑法典》、《环境污染控制法》、《空气清洁法》、《新加坡公共环境卫生法》、《海洋污染防治法》等，且新加坡法律规定十分详尽，对城市中建筑物、广告牌、园林绿化、烟气排放等方面均做了具体规定，监督内容、办法以及惩罚都有章可循，权责清晰，可操作性大大加强。如从1980年起，发电厂、炼油厂等主要空气污染源只准使用含硫量不超过2%的液态油发电，若企业3次超标排放，其法定代表人就会被判罪坐牢。在《公共环境卫生法》中对工业废物的处置、处理和循环利用进行专章规定。《新加坡绿色计划》包含了国家再循环计划，对发展循环产品市场与各类废弃物的循环利用率进行了详细规定。

严格的执法手段。除了立法严格之外，更重要的是其执法之严。在执行方面，新加坡政府实行预防、执法、监督、教育为一体的系统模式。从预防角度看，政府大力宣传严法震慑人心，从而达到预防犯罪的目的。从执法角度看，新加坡执法之严堪称“不近人情”，如对信手涂鸦等恶意破坏环境的行为，甚至采用严酷的鞭刑。从监督角度看，政府、公众、社会舆论的监督都成为“执法必严”的重要保障。从教育角度看，轻罪重罚使违法者牢记教训；对于普通民众，政府加强相关教育，增强公民的责任感与生态危机意识。严厉的法治成为维护城市卫生的重要举措，奠定了绿色发展的基础。

3.廉洁政府是绿色发展的主导力量

新加坡政府的廉洁高效舉世闻名。据全球反贪机构“透明国际”（Trans Parency International）公布“2015年度清廉指数”，新加坡是全球排名第八的廉洁国家。新加坡政府的高效与清廉在发展绿色经济中再次显示了其主导社会的能力。

清廉的公务员队伍保障了环境法律规范的有效执行。新加坡建立了系统的环保部门，且很多部门都设有3P（Public，People，Private）网络署，密切政府公共部门与人民群众、私人机构的接触，倾听群众呼声，更好地服务大众。

政府宏观调控促进绿色经济产业发展，同时优先城市基础设施发展。新加坡奉行国家资本主义，它在环境建设方面所取得的突出成果得益于国家宏观调控。如在土地使用计划中，优先向绿色产业倾斜，综合考虑经济、人口、环保等因素，从而使环境保护和经济增长齐头并进。同时，政府优先建设环保基础设施，由政府投资建设的15个集水区、6个污水处理厂和4个垃圾焚烧厂早已投入使用。主要道路地下先行建设标准的基础设施管网，特别是污水收集系统覆盖了整个新加坡，确保所有生活和工业废水100%得到收集和处理，处理过的再生水部分用于工业，部分用于补充集水区。在居民住宅全部建设垃圾通道，可焚化废物利用气动输送系统集中压缩后送往焚化厂，利用焚化的高温进行发电。处理过的垃圾主要用于外岛填海，建成了世界上第一个用垃圾填埋形成的人工岛——实马高垃圾填埋场，可供整个国家工业废物和垃圾焚化厂残渣50年的填埋。该岛运营管理都十分优秀，鸟语花香，几乎可以和公园相媲美。

科学合理规划，使新加坡绿色发展切实可行。新加坡严格的规划管理是许多西方国家所无法比拟的。城市规划是一项系统工程，涉及众多的部门，每个部门的行为都可能对城市的整体经济效率和环境质量造成巨大影响。因此，在城市规划中必须要有各部门的参与，才能得到相关部门的认可，保证其贯彻的综合性与全局性，规划的长远总体目标才有可能实现。新加坡规划图每十年协调一次，协调工作由国家发展部领导下的规划工作委员会负责，涉及40多个政府部门。这一过程中，环境部必须确认土地使用计划考虑到环境因素。新加坡把全国分成若干个分区，以生态建设和水资源保护为龙头，确保经济发展对环境产生尽可能小的破坏。新加坡对国土的每个具体区域均进行了环境功能区划，颁布了详细的环境质量标准体系，并对工业类项目设立了严格的排放标准。正是通过这种机制，在国家的整体发展目标、发展规划和经济政策之中融入环境的因素，环境保护的政策和措施才能得以真正贯彻执行。

无论严苛的刑罚还是政府的管理只能“治标”，企业和公众主动参与绿色发展才能从根本上减少对环境的破坏行为，达到“治本”的效果。因此新加坡政府通过各种手段树立全民保护环境的意识。如环保教育从娃娃抓起，将环保教育列入学校课程。新加坡政府还通过公众运动来动员群众，每年都开展“清洁绿化周”活动，推动环境保护团体、学校与企业参与环境保护。

除了常规宣传教育外，新加坡还吸取儒家思想精髓，采取了更“走心”的方式弘扬绿色文化。建国之初，面临严峻的居住问题，新加坡政府新建了大量组屋解决住宅问题。组屋社区发展计划使城乡融合步伐大举加快，原来的农村区域也逐渐被开发成“花园城市”的一部分。与此同时，政府还特别重视居民对社区和国家认同感培育，在所有的组屋社区都设有居委会，通过组织形式多样的活动促进邻里和睦、种族和谐和社会团结。组屋社区成为政府联系民众的有机纽带，将“国”与“家”紧密联系在一起。民众的认同感以家庭为单位，上升到社区进而到整个国家。发扬儒家思想，以“国”为“家”，民众自然会自发保护环境，珍爱共同的家。

有效的政企合作是促进企业参与的重要手段。新加坡的环保工作由政府统一组织，但在实施过程中，通过公共机构和私人企业紧密合作，双方共赢来实现。政府提供新的环境基础设施，私人企业提供服务是当前较为普遍的做法。如实马高岛岸外垃圾填埋场的建设由政府全额投资，而垃圾的收集、运输等均交由私人企业来完成。大大提高了企业参与绿色发展的积极性。

新加坡经验对我国绿色发展的启示与对策

我国与新加坡有相似的经济发展历程与社会文化背景，可以吸取新加坡在绿色发展中的经验为我所用。

1.以经济发展带动环境优化

绿色发展顾名思义就是发展要绿色，又要绿色中寻求发展。从新加坡的发展经验中，我们可以看出，环境是随着产业结构的不断调整升级得到改善的，环境改善的同时又为新加坡留住了更多的人才，为其发展高科技产业创造了效益。因此，要实现绿色发展，关键在于推动经济产业升级，提高资源使用效率。目前，我国面临着以下几方面问题：一是工业产业结构偏重。目前各类劳动密集型产品占世界出口比重达三成，高技术产品出口却不多。必须进行大规模的产业结构调整：将产业投入转向技术、科技密集型，产品结构转向高附加值、高技术含量型。二是资源能源约束加剧。主要资源的人均占有量明显低于世界平均水平。随着工业化、城市化进程加快，生态破坏将日益加重。这种高增长伴随环境恶化的发展模式，不仅无法实现可持续增长，还将使十几亿人口面临生存环境恶化的威胁。三是生态环境压力增大。灰霾污染天气现象有增无减，扬尘、机动车排气、工业废气污染仍然较为严重。水环境质量达标率较低，城区河道黑臭现象普遍存在，湖泊富营养化状况未得到根本改善。重金属土壤污染等环境问题集中显现。突发性环境事件呈增多趋势，环境风险防范的压力不断增大。环境基础设施有待完善，污水、垃圾及危险废弃物处理处置能力相对不足。为实现环境质量改善的目标，需要在更广泛的领域和更深入的层面，推进污染治理和生态修复。

为解决上述问题，最根本的办法是提高多要素生产力，促使产业升级。多要素生产力将技术进步、组织结构改善，管理技术提高都纳入生产力范畴综合考量。一个经济体保持增长的最简单的方式是扩大生产资料投入，但这种经济增长方式是粗放式不可持续的。一方面因为各种资源是有限的，另一方面如果没有技术进步，投入的边际产出是递减的。因此，提高多要素生产力才能保持经济长期持续增长。多年以来，新加坡统计局一直考察分析多要素生产力对GDP增长的贡献，以此来分析新加坡产业结构，并寻找引领新的经济增长点。

2.法律为绿色发展保驾护航

研究制定较为具体的工作标准，使环境保护工作有法可依，同时加大监督工作力度，严格执法，是新加坡政府在环境建设与保护工作中成功的经验。相较于新加坡，我国在环保法规的完善和落实执行上仍存在许多有待改进之处。从法规完善方面来看，新的环保法已于2015年1月1日开始施行，与旧法相比，新环保法从原有的47条增加到70条，在加大处罚力度、增加处罚手段、打击地方“保护伞”和设立环境保护公益诉讼制度等方面克服了旧法的众多不足，是环保法领域的重大进步。然而新环保法仍存在一些问题：法律效力等级较低，权威性不足；规定过于原则不够细致，操作性不强；法律规范领域存在空白；与法律外部环境存在脱节等。与法律体系本身相比，法规执行方面存在更大的问题：当前我国环保部门的设置是“自上而下”的，在基层的力量显得较为薄弱，这明显不利于法律落到实处。由于区县、乡镇、街道环境执法力量的缺乏，且地方政府为追求GDP放任企业污染现象存在，环保法极易成为一纸空文，不能达到预期的实施效果。此外，新环保法并未将部分严厉的处罚权完全下放。如该法第六十条规定的“对严重违法企业的关闭权，县级以上人民政府环保部门仍须报请有批准权的人民政府批准”，这就难以彻底制约地方的“保护伞”势力。

鉴于以上存在的问题，我国应在进一步完善法规体系、特别是要加强执法。为此可以从以下几个方面做起：一是健全环保机构与部门设置。新加坡环境及水资源部下设“国家环境局”和“公用事业局”两个法定机构，分别负责环境保护和环境基础设施建设。虽然其行使行政管理的职能，但是实行独立核算、自主经营、自负盈亏。未来我国也可以考虑设立独立性较强的专门环保执法机构，加强法律执行力。二是加大环保法宣传力度，引入公众参与机制。新加坡政府十分重视公众舆论监督平台，使每一位公民都能够平等地参与到环保过程中。在我国新环保法实施的过程中，也应当调动大众参与积极性，引入公众参与机制，通过大众参与和监督来制约地方党政机关和企业。做到及时发现违法，有效监督执法，并确保违法行为受到制裁。同时推广环境公益诉讼，该诉讼并不要求起诉人与案件有直接利害关系，不要求起訴人是法律关系的当事人。激发更多民众也能够参与到环境保护的法律环节中，为保护环境贡献自己的一份力量。三是在实践中不断完善环保法律体系。使法律规定更加具体翔实，增强实际可执行性；给予执法部门更加清晰明确的法律地位，为其执法“保驾护航”。四是调整执法部门机构设置，改变“倒金字塔”式的人员配备状况，充实基层执法队伍，激发人员工作积极性。

3.绿色发展规划先行

环境保护不仅应着眼现在，更要放眼未来。科学合理的发展规划对环境保护具有非常重要的意义，往往可以起到防患未然、事半功倍的效果。新加坡的环境保护能取得现今的成绩，很大程度上归功于国家重视城市规划和环境保护建设，做到了先规划后建设，先大规划，后小规划。无论是社区、还是工业园区建设，都能做统筹规划，综合考虑。

在我国的环保发展规划中，应做到以下几个方面：一是规划产业结构发展。中国是资源缺乏的国家，所以要把调整产业结构作为解决中国环境保护问题重中之重。明确中国产业结构调整的方向，中国产业结构的调整应以优化空间布局，提高资源和基础设施的利用效率，减少环境污染为出发点。大力发展附加值高的高新技术产业，减少对自然资源的依赖程度，同时以高新技术改造传统产业，并培育一批可利用再生资源和清洁和平的新生产。二是严格落实生态红线制度。习近平总书记强调，要整体谋划国土空间开发，划定并严守生态红线。这就要求在制定规划时一方面要确保被划入红线的国土面积不被侵占，比例不得减少，另一方面也要加快与之配套的相关管理措施的出台，对红线里的管控区提出明确的环境管理要求并严格执行，同时建立责任追究制度。三是努力确保环保规划的严肃性和权威性。与城市规划、土地利用规划、国民经济规划相比，环保规划往往处于相对弱势的地位。在未来必须树立环境总体规划的严肃性，规划确定后政府各职能部门就必须严格执行，避免受到其他部门的左右，确保其权威性。

4.打造绿色道德机制

制度经济学认为，非正式制度先于正式制度存在并调节着更为广泛的领域。道德机制是非正式机制的一种，它包括价值信念、伦理规范、风俗习性、意识形态等文化因素，道德机制通过社会大众或一定阶级的舆论对社会生活起约束作用，这尤其适合我国这样道德底蕴深厚的国家。打造绿色道德机制就是赋予市场主体企业和大众绿色发展的社会责任，促使其履行作为社会公民的道德义务，即打造绿色企业和实现绿色消费。

打造绿色企业。绿色企业是绿色经济的基本主体，企业作为一国经济的微观主体是各种产品的主要生产者和自然资源的主要消耗者，打造绿色企业对发展绿色经济有着重大影响。绿色企业以减少资源环境影响为前提，组织生产或服务，即在赚取利润的同时不断削减其生产或服务对资源环境造成的影响。绿色企业生产出日益受消费者欢迎的绿色无公害产品，同时树立起自己的绿色形象，并有助于突破绿色壁垒具备国际竞争力。反之，缺乏绿色道德的企业就会在交纳排污费后大张旗鼓地排污，或与环保部门玩“猫抓老鼠”的游戏，对环境造成极大破坏。

实现绿色消费。绿色消费是一场消费方式的革命，必须依靠绿色道德机制引领。塑造人们绿色消费思维与行为方式，并促成社会共识。消费者是绿色发展中不可缺少的环节。消费模式的变化是生产方式转变的内在动力，消费者代表着经济的需求。随着生活水平的提高，绿色商品更易获得消费者青睐。同时在道德上制止奢侈、超前消费，引领人们崇尚低碳生活，为绿色发展贡献自己的力量。

（成汉平：解放军国际关系学院东南亚研究中心主任，教授；宁威：解放军国际关系学院东南亚研究中心研究员）

责任编辑：黄 杰