执行好《问责条例》关键在人

黄远固

《中国共产党问责条例》是继2015年修改修订《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》之后，我们党制定的又一部重要党内法规，进一步扎紧了全面从严治党的“笼子”。《问责条例》是全面从严治党的重要制度，制度的生命在于执行，执行制度关键在人。

一、执行《问责条例》需要懂条例谋全局的人

为什么制定《问责条例》 ？要解决什么问题？制定和执行《中国共产党问责条例》，是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神的重大举措。执行好《问责条例》，对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现党的历史使命，具有重大政治意义。《问责条例》的制定与执行与中国共产党今天所担负的重大责任和所面临的从严治党难题息息相关。一方面，实现两个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴，任务艰巨；另一方面，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡薄、组织涣散、纪律松弛等问题，仍程度不同地存在着。存在这些问题的根本原因，是有的党组织和领导干部管党治党不严、责任担当缺失，搞好人主义、一团和气。尤其是近年来，在反腐败大背景下，一些党员领导干部不作为、不担当、不负责，且有逐渐蔓延之势。对此必须对症下药、标本兼治，亟须从加强制度建设入手以治本。制定和执行《问责条例》，就是治本的一个重要举措。

2013年，习近平指出要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。三年多来，笼子已越扎越密实。制定和执行《问责条例》，就是要把利剑高悬起来，告诫和警示全党，党中央对问责是动真格的，党的领导干部不担当、不负责就要被追责。在2016年1月举行的第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平在讲话中曾提出，要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化。此外，他还强调，问责不能感情用事，不能有怜悯之心，要“较真”、“叫板”，发挥震慑效应。

2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅曾经颁布过《党政领导干部问责暂行规定》，这个规定只是一个党内的暂行文件，而《中国共产党问责条例》是一个党内法规的概念。虽然《党政领导干部问责暂行规定》在党的历史上发挥过非常重要的作用，但是在今天已经越来越难以满足要求，需要进一步的提升。而《中国共产党问责条例》更加具有系统性，更加严谨，更加能够落实，更加有利于促进全面从严治党。《问责条例》将党章规定细化、具体化，进一步扎紧从严治党的制度笼子。从聚焦党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不扎实六个方面失职失责行为，到聚焦各级党委班子成员尤其是一把手；从明确对党组织和领导干部的具体问责方式，到问责执行、终身问责等方面的规定。《问责条例》突出政治责任、聚焦从严治党，明确了问责的依据与原则、主体与对象、内容与情形、方式与方法，从制度上解决了“问谁责、谁来问、问什么、怎么问”等问责实践和操作问题，是我们党的问责制度的一次重要完善和创新。全面从严治党永远在路上，制度建设也需要在实践中不断推进。从修订出台《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》，到制定《中国共产党问责条例》，党中央一步一步箍紧制度笼子，不断激发制度治党的强大力量。从党的工作全局出发，用问责砥砺全党，用担当诠释忠诚，贯彻落实好《问责条例》，有利于全面从严治党，加强党的领导，实现“两个一百年”的奋斗目标。

二、执行《问责条例》需要知重点抓关键的人

执行《问责条例》的重点和关键在哪里？中纪委书记王岐山同志讲，“制定问责条例要抓住主要矛盾”，他指出，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡薄、组织涣散、纪律松弛，根本原因在于有的党组织和领导干部管党治党不严、责任担当缺失，搞好人主义、一团和气。制定和执行《问责条例》，就是要把利剑高悬起来，告诫和警示全党，党中央对问责是动真格的，党的领导干部不担当、不负责就要被追责。

那么怎样让问责利剑高悬起来？王岐山提到了两个重点：一个是坚持问题导向，“抓住主要矛盾，尊崇党章、聚焦政治责任，围绕坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党开展问责”；另一个是要抓住“关键少数”，“直指压力传导不下去这个突出问题，让从严治党严起来实起来”。制度的生命在于执行，动员千遍不如问责一次。执行制度关键在人，关键是各级党组织和领导干部敢于较真碰硬、狠抓制度落实，真正把管党治党的责任担当起来。只有把自己摆进去，紧紧围绕贯彻党的路线方针政策、协调推进“四个全面”战略布局强化问责，坚决破除好人主义、一团和气，让失责必问成为常态，才能让《問责条例》落地，成为党员履职尽责的有力约束和经常性提醒，确保党中央的集中统一领导和政令畅通，确保党的团结统一。

有权必有责，失责必追究，问责是全面从严治党的重要抓手。落实党对领导干部提出的忠诚干净担当的政治要求，必须靠制度来保障。执行《问责条例》必须尊崇党章，紧紧围绕坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党、维护党的纪律、推进党风廉政建设和反腐败工作开展问责。对于失职失责造成严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础的都要严肃追究责任，既追究主体责任、监督责任，又追究领导责任。以问责倒逼责任落实，以问责层层传导压力，问责条例释放了有责必问、问责必严的强烈信号，是全面从严治党的重要利器。

实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，这是党肩负的历史使命，责任重于泰山。这个担子首先要压给440多万个党组织和80多万有领导责任的“关键少数”。突出主体责任，聚焦“关键少数”。领导本身就包含着管理和监督，分工负责就要有问责。问责条例把问责的责任压给各级党组织，既包括党委（党组）、纪委（纪检组），也包括组织、宣传等党的工作部门，体现了细化责任、层层传导压力。实践证明，哪个地区或部门有坚持正确政治方向、勇于负责的领导班子特别是一把手，党的领导就坚强有力，就能联系实际把党的路线方针政策落到实处。《问责条例》突出问责重点，规定党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的其他成员承担重要领导责任，体现了权力与责任对等，为各级党组织强化问责提供基本遵循。

党的十八大以来，党中央把问责作为管党治党利器，先后对山西塌方式腐败、湖南衡阳和四川南充拉票贿选案等严肃问责，中纪委通报曝光河南新乡市委和市纪委原主要负责人履行“两个责任”不力等问题。截至2016年5月底，全国共对4.5万余名党员领导干部作了责任追究。问责工作持续深入，内容方式不断创新，体现了党中央以强有力问责推动全面从严治党的鲜明态度，推动了“两个责任”落实，为制定和执行《问责条例》提供了实践经验和制度基础。

哪些问题要问责？党的领导弱化，在推进各项建设中，或者处置重大问题中领导不力，出现重大失误等情形；党的建设缺失，党组织软弱涣散，中央八项规定精神不落实，作风建设流于形式等削弱党执政的政治基础的问题；全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位，管党治党失之于宽松软等情形；维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，特别是维护政治纪律和政治规矩失职等情形；推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制等情形；其他应当问责的失职失责情形等。

问责条例在坚持依规治党的同时，实现了纪法分开。党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部政治责任的行为，因此问责条例突出了党规特色，概括提炼，明确责任；采用党言党语、纪言纪语，不套用法言法语；对行政问责事项不作规定，对引咎辞职、涉嫌犯罪移送司法机关等已有明确规定的方式和程序不再重复规定；不套用问责启动、问责调查等法律性流程，努力做到要义明确，从而具备了较强的可执行性与可操作性。

三、执行《问责条例》需要敢担当会执行的人

全面从严治党、推进标本兼治，最根本的就在于各级领导干部要把管党治党的责任担当起来。各级党组织都要把自己摆进去，联系实际、以上率下，敢于较真碰硬、层层传导压力，让失责必问成为常态。要紧紧围绕贯彻党的路线方针政策、协调推进“四个全面”战略布局强化问责，倒逼责任落实，确保党中央的集中统一领导，确保党中央政令畅通，确保党的团结统一。2015年1月12日，习近平同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时强调，干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。2016年1月18日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班开班式上强调，要把严格管理干部和热情关心干部结合起来，推动广大干部心情舒畅、充满信心，积极作为、敢于担当。2016年5月3日，《人民日报》发表了习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话全文。讲话既直面问题、切中时弊，又充满自信、催人奋进，体现着坚强的党性原则，彰显了党中央的责任担当。“平常时间能看得出来，关键时刻能冲得出来，危难时刻能豁得出来”。习近平为党员干部刻画了这条“担当底线”。

颁布了《问责条例》，担当问题不会自动解决。《问责条例》要想起作用，关键在于各级党组织和党的领导干部要敢于较真、敢于碰硬。王岐山强调，中央部委党组、省区市党委都要把自己摆进去，不能只对下级问责。纪委、纪检组要从自身做起，把握好“树木”与“森林”的关系，动真格、敢问责。必须紧盯一把手这个“关键少数中的关键少数”，形成“有权必有责，失责必追究”的鲜明导向和浓厚氛围。问责一个，警醒一片。问责不能感情用事，不能有怜悯之心。只要条件够了，就要较真叫板，该问到哪一级就问到哪一级，这样才能发挥震慑效应，警醒一大片。只有抓住典型严肃查处、追究责任，党的纪律才能真正严肃起来，责任才能压下去，不会流于形式、陷入空谈。年终要盘点，对不敢问责的也要问责。执行制度最终靠人，离开了领导干部的以身作则、自觉担当，再好的制度也不过是“稻草人”。党的领导是具体的而不是抽象的，问责条例能否起作用，关键在于各级党组织和领导干部敢不敢较真、有没有原则性。当前，还有一些单位的党组织和领导干部奉行好人主义，对失责必问、问责必严不适应、不习惯，不敢、不愿动真碰硬。有的在涉及大是大非的问题上不敢亮剑、爱惜羽毛，有的对身边同志存在的问题明明看得很清楚，却睁一只眼闭一只眼。这种状况不改变，问责条例的贯彻执行就可能打折扣，造成不良后果的，本身就应该被问责。把问责条例落到实处，需要各级党组织和领导干部真正提高认识，切实从思想上构筑起制度的刚性。

执行《问责条例》是一项极其严肃的工作，涉及党的组织和党员干部的政治生命。问责情形有三条标准，即对于失职失责造成严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础的，都要严肃追究责任。问责包括三种责任，既追究主体责任、监督责任，又追究领导责任。具体来说，问责条例既要问党委的主体责任，又要问纪委的监督责任，同时还要问领导干部的领导责任。它首先是组织问责，是针对党委和纪委的组织问责，其次才是对领导干部个人的问责。它是组织的问责条例，而非干部的问责规定。

什么情形会被问责？问责条例明确了六种应当予以问责的情形。《问责条例》区分党组织和党的领导干部两种不同对象，根据情节轻重规定了共七种问责方式。对党组织的问责方式包括：检查、通报、改组。其中，对失职失责，严重违反党的纪律、本身又不能纠正的，应当予以改组。对党的领导干部的问责方式包括：通报、诫勉、组织调整或者组织处理以及纪律处分。对失职失责、情节较重以及不适宜担任现职的，应当根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等措施；对失职失责应当给予纪律处分的，依照《中国共产党纪律处分条例》追究纪律责任。《问责条例》还规定上述问责方式，可以单独使用，也可以合并使用。

《問责条例》规定，问责决定做出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。有关问责情况应当向组织部门通报，组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案，并报上一级组织部门备案；涉及组织调整或者组织处理的，应当在一个月内办理完毕相应手续。《问责条例》同时明确，受到问责的党的领导干部应当向问责决定机关写出书面检讨，并在民主生活会或者其他党的会议上做出深刻检查。对于问题的曝光，《问责条例》也明确要建立健全问责典型问题通报曝光制度，采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的，一般应当向社会公开。另外，《问责条例》还强调将实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。

《问责条例》的执行政策性强，涉及的专业性问题也较多，对一个党组织或一个党员干部的问责，直接关系党组织与党员干部的政治生命，必须严肃慎重对待，必须严格按问责条例的要求与程序办。这就有一个执行《问责条例》，不仅要敢担当，而且要有专业知识，有会执纪的能力。

纪委要把自己的职责摆进去。检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，是党章规定的各级纪律检查委员会主要任务之一。在十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记把党章赋予纪委的职责概括为监督执纪问责，这六个字是纪委职责所在、使命所然，失职失责更要严肃问责。对纪检机关监督责任缺失、“探头”作用没有发挥，能发现的问题没有发现、发现问题不报告不处置、该去问责而不问责的；对纪检干部严重违纪、造成恶劣影响的，就要问纪委书记（纪检组组长）的责。要制定有效管用、便于操作的实施细则和配套措施，责任追究情况要定期报告，典型问题要公开曝光，让具体鲜活的案例发挥警示教育作用。

（作者系中共重庆市委党校教授）

责任编辑：张功杭