抓住改革的“牛鼻子”——检察院司法责任制改革的理论与实践

对 话

抓住改革的“牛鼻子”——检察院司法责任制改革的理论与实践

编者按 2015年9月28日，最高人民检察院公布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，为全国检察系统的司法体制改革提供了前进方向与行动指南。应该说，在本轮司法改革中，既已开展的检察改革相继呈现了很多亮点，除“顶层设计”的政治智慧外，如何进一步制定符合司法规律和各地实际的改革方案以及选择理性、务实的改革路径，基层检察机关和民众对此寄予了深切厚望与期待。

鉴于此，《中国法律评论》期刊编辑部（以下简称《中法评》）特别邀请到中国人民大学法学院陈卫东教授，四川大学法学院龙宗智教授，最高人民检察院中国检察理论研究所副所长谢鹏程研究员，上海市人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室曾国东主任和重庆市渝中区人民检察院夏阳检察长，五位嘉宾围绕检察系统司法责任制的核心议题展开对谈，如员额制下检察官的权限、检察官办案组、检察机关的内设机构改革、院领导直接办案、检察人员分类管理体系、对检察职权的监督和司法责任追究程序等，以期对探索前行的检察改革有所裨益。

《中法评》：首先，请各位专家谈谈这次改革中如何配置员额内检察官的职权。

龙宗智：我认为本次改革在贯彻司法责任制下合理配置检察官的职权方面，有两个亮点：第一，注意划分权力清单，明确权力界限。过去我们的改革，只是作一些整体性的规定，在具体的权力边界划分上，特别是检察长和检察官的权力边界比较模糊，没有明确规定；现在以权力清单的方式来明确检察官的权力，也明确检察长的指挥权，这样可以适度避免说起来检察官办案有权，实际上却很难行使的状况。

第二，注意到不同类别检察业务的区别，合理设定权力边界。这是深入推进司法责任制一个比较好的做法，因为中国检察权与国外相比有一个特点，即类型比较多样化。它有司法类型的职权，比如公诉权、批捕权；有法律监督权，包括对民事、刑事、行政案件和审判的监督，既不能简单归入司法权，也不属于行政权；此外有更具行政性的权力如侦查权。业务类型除有行政性，也有司法性，还有中国特色的监督性。所以这些权力的配置，包括边界设定、权力行使方式，要有不同的界定，要根据不同的业务类型的特点来设定责任制。

这次改革，从上到下都注意到这个问题，针对不同检察权的类型设置不同的权力行使方式。不过，总体而言，在权力配置上也有一些基本原则需要遵循。在配置检察官的职权时，既要注意到检察官独立性的保障，使其成为相对独立的检察权主体；同时也要注意检察长领导检察机关的权力和责任，注意检察机关行使权力的统一性。检察一体化需要保障检察长的决定权，这也是检察机关建设的一项要求。

在具体权力配置方面，我认为有五项原则值得注意。

第一是大小原则。重大事项应该由检察长决定，有时要经过检察委员会讨论；比较小或者一般的检察业务事项由检察官来决定。

第二是上下原则。案件正常按程序运行，由立案侦查、批捕到起诉，由于前面有程序审查，案件往前推有基础，程序上也比较顺，那么这个权力原则上由检察官来行使。但是实践中有时案件要“下来”，比如不批捕、不起诉、撤销案件、撤回起诉等，此时程序要发生逆转或者终止，这种相对比较重大的检察决定，可能需要检察长把关，或者检察委员会研究决定。

第三是书状原则。要求书面决定的审核要严一些，口头发表意见，如法庭支持公诉，则要放得宽一些。这也是检察法制的普遍要求。

第四是有无争议的判断原则。案件如果没有争议或者争议事项较易判断，原则上由检察官来决定。即使案件重大，也可能没有大的争议，检察官可以决定；但如果案件中有较大争议，如控辩双方或者检察院与侦查机关意见有重大分歧，形成疑难案件，可能需要检察官会议研究，必要时应由检察长或检察委员会研究决定。

第五是强制性判断原则。对人或对物的强制性措施，应当是比较慎重的决定，法理上一般要求司法审查，因为涉及公民和组织在人身和财产方面的基本权利。如果由承办检察官直接决定，特别是影响重大的对人、对物的强制措施，在程序上不太慎重；因此，原则上还是要经过审批程序。比较轻微的强制侦查行为，如查询公民与组织的财产状况，或者一般非强制性证据调查行为，由检察官直接决定是可以的。

陈卫东：我觉得关键在于，司法改革中如何界定检察权及其运行机制这样一个根本性的问题。检察权和审判权的问题不可同日而语，审判权的运行比较单一，它的运行方式和规律可以说没有争议；但是检察权不然，世界各国的检察机关的设置不一样，检察权的属性不一样。所以在国际视野中我们找不到对应的参照，尤其中国检察权又是世界独一无二的，怎么界定这个权力要靠我们的智慧去探寻中国检察权的特质。

我认为这个问题到现在还没有一个清晰、明确的结论，很多情形是在改革中、在研讨中不断地去认识的。比如，我们看到这轮改革经过分类管理以后，形成了员额内和员额外的检察官、司法辅助人员、司法行政人员，以及检察长、检察委员会。在这样的格局下；这些不同的主体应当行使哪些权力？就检察权来说，刚才龙老师谈到检察职能是多元的，不同的检察职能行使权力的方式是截然不同的。龙老师也谈到，公诉和批捕属于司法权，除此之外，2012年《刑事诉讼法》修改以后赋予检察机关司法救济的权力也是一种司法权力。但是自侦却带有非常明显的行政属性，而行政权力运行和司法权力不一样；法律监督是什么属性？它能划分到行政的范畴还是司法的范畴？还是独立于司法与行政的第三种属性？这些问题都需要我们很好研究。

总体而言，检察院的办案主体是一个，这就是检察官，而所有的检察官通过改革分成员额内与员额外。检察机关办案最基本也是行使权力最重要的主体就是入额的检察官，应当说他们有依法独立行使检察权的属性。按照中央《关于深化检察改革的意见》（2013—2017年工作规划），除了重大、疑难以及涉及社会影响面大等需要检察长决定，或者检察委员会讨论决定的事项外，检察官都有权独立行使检察权，当然也需要对其作出的决定承担责任。检察长在我国检察权力运行体制中非常特殊，也非常重要。从刑诉法的条款上看，检察院很多的权力都是赋予了检察长，那么检察长决定与检察官的独立办案是什么关系？

这样一种既矛盾又统一的关系要求检察长在法定赋予的权限范围内依法履职，依法作出决定。这种决定不是任性的，也绝不是没有后果的。所以要把检察长的决定纳入法制化的轨道，所有的决定都应当书面化；办案检察官服从检察长的决定，检察长对后果承担责任。当然，检察委员会作为检察院的最高决策机关，由它讨论决定的重大事项，无论是检察长还是办案检察官都应当履行。

在不同的检察职能中，检察官这种独立办案责任制的方式也有所不同。我还是呼吁：反贪自侦部门侦查权的运行主要是一种行政化的办案方式，所以，取消科处这种层级化的改革，在自侦案件中是不适当的。因为自侦案件绝不是检察官个人单兵作战，它往往是一个团队作为整体，从立案到侦查计划的制作，从抓捕到取证，特别是一些重大、疑难案件，往往涉及复杂的社会关系和较强的反侦查能力，不是一个检察官能办的。所以，侦查权力的行使需要团体作战和自上而下的统一指挥，而在批捕、起诉中，就应当主要强调办案检察官个人独立的作用。

这里需要提到主任检察官。我一直反对不分情况、不分部门，一律推行主任检察官制。在侦查甚至法律监督中有主任检察官是可以接受的，但是我不认同在批捕、起诉这种司法业务中设有主任检察官；主任检察官带着一个办案组，办案检察官要向他汇报，我认为这是一个变相的以另外一种名目出现的行政化办案方式，主任检察官就是被取消的科处长。其不但缺乏法律上的依据，更是毫无道理地剥夺了经正式程序产生的员额内检察官的办案权力。国外也有主任检察官，德国有，我国台湾地区也有，但都不是司法业务上的领导，我们要很好地研究，这种主任检察官生存的环境是什么，它的职能职权是什么，不能不加区别地简单套用。

谢鹏程：重庆市渝中区人民检察院先后制订了《检察官职权（试行）》及其补充规定、该院《院领导和部门负责人直接办理案件管理办法》和《检察官办案责任制暨人员分类管理绩效考核办法》等，这些规定对检察权的分类、行使检察权的主体分类和行使检察权的效果进行了比较清晰的界定。这不是一种简单的权力清单，而是蕴含检察权运行机制及其责任的清单，是一个真正的“权责清单”；它是比较符合最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的。有的地方称为“责权清单”，表面上更加强调“责任”，实质上涉及一个理论问题，即先定权力再定责任，还是先定责任再定权力？以往总是先定责任再定权力，导致权力不清，权力因人因时事而异，结果责任也无法确定；这轮改革不能再走那种由责任到权力的模糊路线了，应当走由权力到责任的清晰路线。一方面，权力清单要把原来由检察长统一行使的检察权划拨出一大部分来清晰地授予检察官；另一方面，权力清单就是要把从检察长、副检察长、部门负责人到主任检察官、独立检察官各种岗位的权力具体化、界定清晰，让权力范围由岗位决定而不是由具体案件决定，特别重大复杂疑难案件可以选择岗位，但不能跨岗位行使权力。我从比较法的意义上谈几点认识：

第一，西方国家检察官的权力是同质同量的，与我国检察官“因岗定权”的权力结构是不同的，各有其历史必然性和合理性。在我国现行法律中，检察权是属于人民检察院的权力；在实际运行中，检察长具有广泛的决定权。检察长是完整地掌握检察权的唯一主体。长期以来，我国检察权运行机制的最大特点是什么呢？我把它概括为“检察长办案责任制”，检察长把这个权力委托给副检察长、部门负责人和案件承办人，通过这个三层结构的审查把关来保障检察权的依法运行。本轮检察改革就是要把“检察长办案责任制”转变为“检察官办案责任制”，如同把集体生产责任制转变为家庭联产承包责任制，要逐步地把检察长的权力下放给检察官，让检察官成为检察权的行使主体而不是检察长行使检察权的工具。只有赋予检察官一定的办案决定权，才能让检察官独立地负起责任来。检察官立起来了，办案责任制才能立起来。这是本轮改革的一个基本的框架和方向。简单地说，我国的司法责任制改革实际上就是要实现由检察长办案责任制向检察官办案责任制转变。

第二，西方国家的检察权主要是公诉权，比较单一，而我国的检察权是复合型的，有职务犯罪侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权，还有十八届四中全会决定要求检察机关探索实行的行政执法的检察监督权。这一系列权力各有特点，其行使方式也不一样。各类权力的配置和行使方式要根据权力性质来确定，不能简单化，搞一个模式。在权力配置上，主要是大胆放权；思想再解放一点，原则上说，没有什么权力不可以下放给检察官。对于职务犯罪侦查案件和特别重大复杂疑难的案件，可以规定由检察长或者检察长指派副检察长、主任检察官直接办理。解决检察机关选择性执法问题，要靠分权，而不是集权。如果将来从法律上确认检察官和检察长具有同样的权力，在职务犯罪侦查工作中存在的选择性执法问题就基本上可以克服了。一般来说，检察长、副检察长和部门负责人的职责主要是监督和协调，不要像过去那样层层审批，把住办案决定权不放手。有的地方在权力清单上，把办案决定权基本保留给检察长、副检察长了，只把办案的执行权赋予检察官。这种做法与改革前实质上没有什么差别，等于不改革。

第三，由于我国不同级别检察院的职能是不同的，行使的权力也是不同的。比如，最高人民检察院行使的是最完整的检察权，包括作出司法解释等专有权力，主要职能是领导全国各级人民检察院的工作；省级检察院指导职能重于办案职能；市、县两级基层检察院的职能则主要是办案。这一轮司法改革主要是针对基层院设计的，责任制及其配套的员额制、职业保障和人、财、物省级统管等改革都是围绕办案工作展开的。最高人民检察院和省级检察院的改革需要根据其职能特点来设计，不能简单地套用基层检察院的改革方案，更不能搞上下同构、一竿子插到底。目前，对于最高人民检察院和省级检察院改革要解决的问题是什么、关键点在哪里还有待深入研究；只有把问题厘清楚了，再设计改革方案才是坚持问题导向、科学地推进改革。我不赞成一些地方把司法责任制改革变成一次福利分配，把扩大领导职数和提高工薪待遇作为改革的主要目标，把提高办案质量、办案效率和检察公信力作为次要目标甚至从属目标，这是本末倒置。譬如，有的地方提倡领导干部讲风格、不入额，不以办案素质为入额标准。这是把入额当作福利，不仅不符合改革本意，而且会产生很多后遗症。

第四，西方国家不需要检察官权力清单，因为检察官是独立的官署和法定的主体；而我国不仅需要制定权力清单，而且还要逐步扩大检察官的权力。《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第21条授权省级检察院制订检察官权力清单。事实上，省级检察院一下子难以拿出完整的权力清单，试点的各级检察院都在制订自己的检察官权力清单。总体上说，目前检察官权力清单的制订还处于探索阶段，哪一种清单更合适，我们现在很难判断；一是有待实践检验，二是有待汇总比较研究。据了解，渝中区检察院的情况就有一个发展的过程，短短几年时间内检察官的权力清单不断扩大，也就是说赋予检察官的权力在增加。这反映了整个检察改革的一个趋势，即检察长的权力越来越多地向检察官下放。这是因为检察官的能力素质不断地提高，主体性越来越强，可以承担更多的责任。以往过于相信检察长而不够相信检察官的局面将会逐步改观。

曾国东：落实司法责任制，前提是赋予检察官与其承担责任相适应的办案权力，实现权责相当。在对检察官进行授权时，既要充分突出检察官的办案主体地位，做实检察官的权力，又不能削弱检察长对司法办案工作的统一领导，影响检察一体化，必须实现两者的有机统一。

为了克服“三级审批”办案机制的弊端，解决检察长与检察官办案权力“此消彼长”的问题，逐步稳妥地下放办案权力，上海检察机关在改革试点中探索转变检察长业务领导的方式，创制了检察长审核案件的履职方式；即检察长只对法律规定的部分职权直接行使决定权，对其他职权则可通过授权检察官行使但进行审核把关的方式行使，经审核同意检察官案件处理决定的情况下，司法责任仍由检察官承担。

在对检察官进行授权时，必须区分不同层级检察院、不同办案部门在办理案件类型、疑难复杂程度等方面不同的特点。其中，审查逮捕、审查起诉部门办理的案件量较大、时间要求较高、司法属性较强，为减少办案环节、提高办案效率，对检察官可以充分授权，除不构成犯罪或证据不足而不批准逮捕、决定不予逮捕，不起诉，撤回起诉，以及重大、有影响的案件批准（决定）逮捕、提起公诉等决定权，仍由检察长或检察委员会行使以外，其他如无社会危险性而不批准逮捕、决定不予逮捕，变更、追加起诉等决定权均可授权检察官行使；职务犯罪侦查部门办理案件的行政属性较强，对侦查指令的执行效率要求较高，作为刑事诉讼的开端，采取侦查、强制措施对犯罪嫌疑人的个人权益影响极大，因此对检察官应当谨慎授权；诉讼监督部门办理诉讼监督事项，既有司法属性较强、对外影响较大的审判活动监督案件，也有针对有关机关违法行为或不当决定的书面监督事项，因此应当根据监督效力、影响程度等因素进行适度授权。对于可以启动诉讼纠错程序、对公民权利具有直接影响的重大监督事项决定权，例如，提出抗诉和再审检察建议，必须由检察长或检察委员会决定，其他如纠正违法、检察建议等书面监督决定权则可授权检察官行使。

夏阳：纵观改革历程，中国检察改革的绝大部分任务都与检察职权的配置和行使有关。可以说，检察职权优化配置是检察改革的核心内容。“权力清单”有两个前提需要解决：一是检察长与检察官的权力边界；二是检察权的结构性分解。

检察长与检察官的权力边界问题，是改革的理论起点。检察官行使的权力是检察长负责制下的授权，还是检察官固有而改革不过是“应然的还权”？理论界争议较大。但就基层而言，如何务实地选择阻力最小的改革路径，如何将改革实践楔入当下的检察实际和现行检察理论体系才是我们最关心的。具体到检察官职权配置，渝中检察院的做法大致可以概括为“搁置争议、求同存异、务实渐进”。对其中争议较大的检察官的权力本源问题并不作孰是孰非的价值判断；而是将大多数人认同的理念“检察官是检察权运行相对主体”，作为改革的核心在改革中坚定并予以贯彻。在配置检察官职权时，也不急于作出“非此即彼”价值选择，而是不断结合本院乃至中国检察实际，对制度本身改造，边试边放、逐步推进。

具体来说，2004年采取“两分排除法”：将法律明确由检察长、检察委员会行使的权力列明，除此之外的权力由检察官依法行使。到2012年发展到基本遵从一个大原则：除重大、有影响的案件和职务犯罪案件外，凡对案件进程不具有终结性影响的，如批捕、起诉等决定权，授予检察官行使：凡对于案件进程不具有终结性影响的和诉讼监督权，如不批捕、不起诉、撤案等决定由检察长或者检察委员会行使。在其后的改革中，对检察官职权配置办法又多次修改，进一步扩大检察官业务决策权：2013年开始将部分案件的不起诉权交由检察官行使。2014年、2015年，进一步扩大检察官不起诉权的案件范围，并将部分案件不批捕权交由检察官行使。2016年，除外国人犯罪和犯罪嫌疑人系人大代表、政协委员的案件，其他案件批捕与否决定权全部由检察官行使。至此，已将侦监、公诉、职侦等业务条线的共计304项权限，交由检察官行使205项，比例近70%；其中侦监、公诉条线的比例达80%以上。

至于划分不同权力的边界，必须考虑检察权如何分解。检察权是个综合性权力，大致可以从横、纵两个维度进行结构性分解：第一层次检察权是内容的横向分类，分为检察侦查权、逮捕权、公诉权以及诉讼监督权。第二层次检察权是第一层次内容的纵向分解，主要体现为办案节点上的“决定权”。如检察侦查权包括立案权、强制措施采取权、移送审查起诉权；批准权包括逮捕权和不捕权；公诉权包括起诉权和不起诉权等。第三层次检察权是实现第二层次检察权的具体措施，是配套“子权力”。如审查起诉中退回补充侦查、延长审查期限等。在配置员额内检察官职权时，既要注重检察权结构性分解的科学性问题，防止出现权力真空；更要研究每项权力之属性，注重办案节点的控制，界分好检察官与检察长的权力。

《中法评》：第二个问题是，你们如何看待检察官办案组？

谢鹏程：近两年来我一直在思考办案组织问题。龙宗智老师在《法学研究》2013年第1期发表的论文《检察机关办案方式的适度司法化改革》对检察改革产生了很大影响。他在这篇文章中对加强检察工作的司法化提出了两方面的措施：一个是从组织建设的角度来加强司法化，即加强办案组织建设；另一个是从程序改革方面来加强司法化。检察机关加强办案组织建设，这个方向是正确的，但是在试点中产生了一些消极影响或者在实践中出现了一些偏差；主要问题是办案组织的概念、结构和类型以及办案组织与检察官的关系。我从以下四个方面对办案组织进行了研究：

第一，通过研究国外和我国台湾地区检察机关的办案组织，我发现不管是英美法系还是大陆法系，常设的办案机构就是检察官，没有固定的办案组织，也没有一个检察官配几人这样固定的办案组织。从有关理论研究文献看，除台湾地区学者提出这个概念外，境外基本上没有办案组织概念。这可能与它们的检察官本身就是独立的官署有关，而我国法律尚未确立检察官为独立官署。从这个意义上说，办案组织建设可能是一种过渡性制度安排，而不是我国检察改革的目标和方向。

第二，从有关社会学的组织理论来看，组织与个人在决策中各有优势。组织的决策优势主要在于在多项选择中作出合理选择，比较适合对法律适用问题作出决策；个人的决策主要在于进行多环节的、长链条的逻辑推理，比较适合对事实认定问题作出决策。由此我们推断，作为办案决策组织的检察委员会长于法律适用的决策，并不长于事实认定的决策。在侦查活动中，组织力量具有重要作用，个人决策具有相对优势；在批捕和公诉等具有法律适用性质的活动中，个人判断可以发挥重要作用，组织决策具有相对优势。当然，个人决策并不排斥听取各方面的意见，组织决策也不排斥个人发挥重要作用。这样，我们对于不同职能的行使可以采取不同的组织形式，职务犯罪侦查可以采取权力集中型的主任检察官办案组，批捕、公诉和诉讼监督则可以采取独任检察官，辅之以检察官会议。

第三，通过观察分析两年来我国司法改革试点单位的办案组织建设的情况，我可以发现，有的地方偏离了办案组织建设的正确方向，把办案组织建设成为业务部门的次层级的常设机构，这种“叠床架屋”加强了检察机关内部的行政化，弱化了检察官的主体地位。因此，我们有必要反思和完善有关办案组织建设的理论和主张。长期以来，检察机关不是没有办案组织，而是办案组织过于固定、过于强化。检察机关的办案组织对外来说就是检察院，对内来说是由检察长、检察委员会、各内设业务机构和检察官构成的科层结构。问题恰恰在于，办案组织太强大、太固定，检察官几乎消失在这些强大的办案组织当中，沦为案件的具体承办人，这种办案组织恰恰是改革的对象而不是目标。这轮检察改革的方向应该是通过适当地去组织化、去行政化，逐步加强检察官的独立性和主体性地位。如果不是以检察官为中心、突出检察官办案主体性的办案组织，那就不是这轮改革所要建设的办案组织。在一定意义上可以说，所有行政化的、固定化的办案组织都可能削弱检察官的独立性和主体性。因此，改革就是要从原来固化的、行政化的办案组织变成以检察官为中心的办案组织，从原来科层化的、多层次的办案组织变成以检察官为主体的单一办案组织。

第四，办案组织的理论基础不是司法性而是办案工作需要。我认为，办案组织的必要性和合理性不是来自其司法属性，因为组织性是许多国家职能和社会活动的共同需要，办案组织也不是司法机关独有的组织形式。办案组织作为司法组织形式，其存在的基础来自两方面：一是办理重大复杂案件，检察官需要辅助人员。不管是公诉还是职务犯罪侦查，有些案件一个检察官是办不了的；也有些诉讼监督案件复杂多样，需要两个或者更多检察官构成一个办案组织。二是办案活动需要监督制约。譬如，在讯问等调查取证活动中，需要有两个以上的人员在场。这是一种司法活动中比较强调的微观监督机制，通常的做法就是给检察官配备一两名助手，一起工作相互监督，相互制约；当然他们主要是协助检察官的工作。检察官助理、书记员主要是协助检察官工作，同时也有监督制约检察官的责任。从这两个意义上讲，办案组织还是有一定的存在必要性。但是，这两种需要决定了办案组织适用于特定案件、特定职能活动，而没有普遍设置的必要，更没有固定化、常态化乃至作为一种科层机构设置的必要。独任检察官应当是一种常态的办案组织，而且辅助人员未必要固定。主任检察官办案组可以有两种权力结构：一种是权力集中型办案组织，由主任检察官负责组织、指挥、协调和监督，主要适用于职务犯罪侦查工作；另一种是协同型办案组织，主任检察官主要发挥组织协调作用，各检察官独立判断，主要适用于批捕、起诉等办案活动。协同型办案组织肯定不必形成固定的组织；集中型办案组织是否需要形成相对固定的组织，可以探索和实践，有利有弊。在这种意义上说，未来的办案组织主要是一种临时性的组织，是检察官职能的延伸。有一点办案组织和检察机关的内设机构一样的，那就是它们的前途和命运：作用逐步淡化、地位日益降低；相反地，检察官的主体地位逐步树立和强化。

龙宗智：我近两年对办案组织的观点有所展开，同时也有所反思。我和谢所长有些基本的观点是一致的，就是检察改革推动检察官办案责任制，要强调检察官的主体性，而且不能过度强调检察官组织化的形式，否则就可能回到过去的审批制及部门责任制等形式。不过也有一点分歧，就是如何理解办案组织。最高人民检察院的文件和我的文章都明确指出，办案组织是检察机关办案的主体，既是一个组织构造，也是检察官个人行使权力的一种形式。讲检察官办案组织，首先讲的是检察官责任制，就是承办检察官负责制；其次才是办案组的办案形式。所以，不能一讲检察官办案组织，就是指多人构成的一个团体。实际上应是不同权力、不同主体形成的一个组织构造。

现在讲检察官办案组织，无论是在我国台湾地区还是在大陆法系其他区域，都是承认检察官作为办案主体，是最重要的办案组织。比如日本检察官是“独任制官署”，一名检察官就是一个官署，一个有独立检察权的主体。

首先对办案组织作一个界定，稍后就比较好分析展开。不过，在检察官责任制和办案组织问题上，也还有一些问题，是需要反思的。2013年我在《法学研究》发表的适度司法化改革的文章对检察改革有所影响，提出要推进以检察官为中心的办案责任制，程序要进行适度的司法化改造，主要是针对三级审批制的改革。过去我们办案是检察人员承办，部门负责人审核，检察长决定，是典型的行政化机制。司法机关不以司法的方式而以行政的方式，需要进行改革。不过检察机关本身也有行政性，尤其是中国体制下的检察机关，因此司法化改革要“适度”。

2000年进行主诉检察官制度改革，我作为学者，是主要的支持者。当时在《人民检察》发了系列文章，在《南方周末》还提起了一个专题讨论，呼吁和论证这一改革。当时改革的实质，就是适度司法化，推动检察责任制。本轮司法责任制改革，在检察官责任制方面，与主诉检察官制度改革的思想是一脉相承的。而在具体形式上，为实现检察官精英化，建议设立主任检察官；同时为克服内部机构林立，人浮于事的问题，主张实行检察院的扁平化管理。在组织改造的同时，进行工作程序改革。比如批捕程序的适度司法化等。“十三五”检察工作纲要和最高人民检察院的相关文件也提出有些程序要进行适度的司法化改革。关于检察机关适度司法化改革的意见和论证，我是以上海、湖北等地检察机关的改革经验为基础的，也注意到检察的一般法理。我的意见在最高人民检察院讲过两次。最高人民检察院后来就进行办案责任制和主任检察官制度试点改革。但在试点过程中发现，有的地方检察机关，试行主任检察官制度，带来了一些问题；就是在过去的部门没有撤销的情况下，又多了一个层级，即检察官办案组，主任检察官成为小处长、小科长。这似与主任检察官责任制的改革初衷不一致。因为无论主任检察官还是过去的主诉检察官，都是为了解决检察官吃“大锅饭”，人员多、素质低的问题。是使一部分优秀检察官有职有权，成为真正意义上的办案主体。因为，按照目前的状况，如果让检察官都来负责，他们仍不具备相应条件和能力。因此需要一种筛选，让有能力、道德品质优良的检察官脱颖而出，塑造相对独立的检察官办案主体。为此试点设立主任检察官，而且它的好处是改变了先前主诉检察官没有进入“官制”，有责任而缺乏地位和待遇的问题。

但是试点中有些地方搞得有点变形，设立主任检察官及其办案组，主任检察官成了本组内担当审核功能的中间层级，与“去行政化”的改革精神不一致，甚至有点背道而驰。而且，后来在司法改革方面，发生一个新的变化，中央决定实施员额制改革，这就把检察官精英化的问题解决了。员额制是很有意义的改革，如果在此基础上再普遍设立主任检察官，区分主任检察官与非主任检察官，就担心强化检察机关的层级化、行政化的倾向。像卫东说的，主任检察官在有些部门是可以设的，根据办案需要是可以设的；但是如果在实行员额制的基础上再普遍推行主任检察官制度，而且把它作为一个固定的组织构造，这就带来新问题。

在对检察改革进行反思的基础上，我于2015年年初在《中国法学》发表了《检察官办案责任制及相关问题研究》一文。这篇文章与2013年的文章有点区别，就是以员额制为基础来重新考虑这个问题，强调检察官责任制是一种承办负责制；而把主任检察官作为一种选项，可以根据需要设立，如在某些部门设立，或根据大要案件的办案需要临时设立等。但弱化以它实现检察官精英化的功能，因为员额制才是解决这一问题的基本对策。据我所知，最高人民检察院在如何贯彻检察官责任制问题上有不同的意见，在讨论时，比较重视这篇文章提出的观点和改革意见，后来形成了2015年9月《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。对这一问题，我自己也在反思，有些问题从理论上讲是可行的，但是操作中如何适应实践的要求，以及如何及时适应改革政策措施的变化，这是我们要考虑的。

关于办案组织问题，首先，独任检察官就是一种办案组织。承办检察官负责，是检察官责任制的基本形态。同时，必要时需要协同办案，甚至形成侦查组的组织模式。因此，独任制和协同制，是检察官办案的两种基本的组织形式。

协同制中的协同办案又可分为两种形式：一是一般协同。比如有些大案、要案的公诉，有多人上庭，就需要一个协同配合。二是更紧密的组织协同。像台湾地区的特侦组，也如我们的反贪局，是领导指挥，其他人各司其职。

目前办案组协同办案如何进行，还是一个需要研究的问题。现在有一种简单化的倾向：办案组办案，就是由负责任的检察官如主任检察官说了算，其他人都是下属，配合其工作。还是属于行政化的操作方式。我认为，办案组的办案形式要进行研究。可以允许不同的组织模式。像反贪局的团队办案，属于行政化的办案方式；而公诉、批捕等部门采取的办案组办案方式，则可以更为突出承办检察官的作用。台湾地区曾有过这方面的教训。检察官协同办案条例实施初期，强调主任检察官的作用，后来认识到这种做法不太符合检察官承办负责制的要求；因此，后来调整协同办案的规范，在办案组中，主任检察官的主要从事办案协调，但案件责任仍然主要由承办检察官承担。相关的决定也由承办检察官作出。只有特侦组，才采用高度行政化的办案组织形式。

最后一点应当有共识，就是检察官办案责任制，主要是承办负责制，也就是谁办案谁负责。当然，这并不否认检察长的决定权及其应承担的责任。在办案责任制方面，检察机关与法院是有区别的。

陈卫东：办案组是检察机关办理案件的一个基本组织形式，这个问题过去并没有引起足够的重视，也没有认真研究。本次司法改革提出了这个问题，我觉得非常重要。现行的法律对检察机关的办案组织没有具体规定，这跟法院不同。法院的审判组织在诉讼法中写得非常清楚：独任制、合议制，再加上审判委员会，检察院没有。所以检察院改革难就难在这，有很多问题需要从头开始。法院在这轮改革中，首先就提出主审法官、合议庭办案责任制，这非常明确，检察机关呢？既然和法院一样都是在办案，要办案就一定会有办案的形式，过去检察院的办案组织形式是以经办检察官为基本承办案件的第一人，然后层层审批，检察长决定、检察委员会讨论决定。所以在这样一个检察机关高度行政化的办案组织形式下，检察官的主体地位荡然无存，沦为一个上令下从的落实者。现在回过来看，我们在改革中提出这个问题：到底该不该有办案组？办案组应该是怎样一种运作模式？这要取决于检察机关办案的实际需要，通常来讲大多数的案件都是可以由入额的检察官独立承担。

我认为检察机关的办案组织，首先就是主办检察官，这跟法院的主审法官相对应。主办检察官拥有承办案件的决定权，按照法律规定和权力清单的边界行使权力；但是也有很多案件一个人无法胜任，就需要两个人或两个人以上，所以这会产生检察机关办案的第二种形式：办案组。所以，我认为将来检察机关的办案组织形式就是主办检察官、检察组办案。我这是第一次明确提出“检察组办案责任制”的观点，与法院的合议庭相对应，作为组成检察机关办案的另一种形式，要把办案组和主办检察官并列为检察机关两大办案组的形式。当然还有检察长、检察委员会，但是它们不是常态化的办案组织，而是在出现法律规定的情形时，由检察长来决定或者提至检察委员会来讨论决定。

这个办案组怎么来构成呢？在法院，合议庭构成是明确的，一审案件是三人组成合议庭，二审案件是三人或五人单数；合议庭办案责任制也很明确，就是由作出判决或裁定决定持多数观点的人来负责，所以它一定会有一个多数，或三人，或五人。但是检察院的办案组情形不一样，我不同意检察机关的办案组为了形成多数意见一定要三人这种看法，很多情况下两个人就可以。这个决定谁来作？两个人。所以我认为这就是检察权特别的地方：两个人组成的办案组，如果二人意见一致就作出共同决定；如果二人意见不一致，报请检察长决定，检察长决定不了提请检察委员会讨论决定，谁决定谁负责，这就解决问题了。

那么，办案组是固定的还是不固定的？目前，有法院在推行“1+1+1”或“+N”的办案模式，实行固定的合议庭办案模式。我认为合议庭不能固定，虽然固定有一定的好处，但久而久之会同质化，形不成应有的制约；同理，办案组也绝不宜固定。在侦查阶段办案组可以固定，而且一定要这样，由于搭档长期办案协作，需要对彼此的风格特点以及脾气都了解得很清楚。但是在检察和法院司法业务中绝不能固定，因为案件类型不一样，需根据案件不同的性质来具体确定。所以，我的观点是检察办案组应当是临时的，就像合议庭一样，因案而组，结案而撤。

夏阳：检察官办案组的构建和组内关系协调问题，与检察权的结构性分解配置紧密相连。可以依据前述的第一层次检察权划分检察官组的类别。具体到检察官办案组织构建上，则根据检察权结构性分解后，研究权力属性，以“独任”为原则，检察官办案组为例外构建两类办案组织形态：一是“1+1”或者“1+N”式独任检察官办案组织。其中，在侦监和公诉业务条线采用“1+1”即1个检察官与1个辅助人员，设置办案组织33个；在诉讼监督和检察业务管理条线采用“1+N”，即1个检察官与若干个辅助人员，设置办案组织11个。二是“1+N”式检察官办案组。这里又有临时和固定的区别。固定的检察官办案组，主要存在于职侦条线，负责检察官一般由职侦局局长、副局长担任，与其他检察官配置比例原则上不低于1∶2，共设置9个办案组织。临时性的检察官办案组，主要是针对重大、疑难、复杂案件，经检察长（分管副检察长）决定可以临时组建，由检察长指定负责检察官，案件结束，办案组随之解散。

检察官办案组内部关系协调问题涉及两个方面：一是检察官与其他检察官的关系问题。对固定检察官办案组实行团队制，客观地存在上下级关系，这主要是由侦查独有的行政属性决定的。但对临时性检察官办案组实行协作制，则不能把负责检察官与检察官之间的关系理解为上下级关系，而应该是相互协作的“伙伴”关系。只是在这个案件的处理上，其他检察官让渡自己对该案的决策权，暂时性成为负责检察官的助理。二是独任制检察官与助手的关系问题。可以依据第三层次检察权划分检察官与助手之间的权力边界。渝中区检察院院通过制定《办案组织岗位职责规范》，对检察官与检察辅助人员的岗位职责予以明确。其中，检察官办案组是检察权行使的最小组织单元，绝对不能再将检察权在检察官办案组织内进行分解。为防止在检察官办案组内形成新的“层级审批制”，一方面通过案件流转办法，通过案管系统直接将案件分配至检察官头上，禁止在检察官组内“二次分案”；另一方面通过《办案组织岗位职责规范》通过办案节点来细化“亲历性”要求，如公诉案件中，讯问、制作起诉书、案件汇报、出庭等四个办案“节点”必须由检察官亲自承担。

曾国东：办案组织是司法机关办案的基本单元，决定了司法权运行方式和责任承担机制，在司法责任制改革中居于基础性地位。根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定，检察官办案组可以相对固定设置，也可以根据司法办案需要临时组成。实践中，临时组建办案组，进入员额的检察官都可以作为主任检察官带领检察官办案组办理案件；这种模式既不利于司法管理和专业化建设，也不适应过渡期内检察官队伍能力素质参差不齐的客观现状。因此，上海检察机关采取相对固定设置为主，根据特别重大案件或跨区域案件办理需要临时组建为辅的方式组建检察官办案组，主任检察官按照规定程序选任产生。

由于检察权兼具司法权、行政权和监督权的多重属性，因此需要综合考虑检察权的不同属性以及检察机关业务部门不同的履职特点，区别构建检察官办案组和独任检察官。其中，审查逮捕、审查起诉部门办理案件的司法属性较强，因此可以适用独任检察官的办案组织形式为主，对于专业性较强的金融、知识产权等案件，可以组建专业化办案组办理；职务犯罪侦查部门办理职务犯罪侦查案件，更多需要团队的合作配合，因此可以组建团队制办案组，鉴于案件侦查往往较为复杂，且案件量也相对较少，故一般不再适用独任检察官的形式；诉讼监督部门办理诉讼监督案件，根据重要监督事项需要检察官合议讨论决定的特点，可以组建合议制办案组，一般监督事项则可适用独任检察官的形式办理。对于特别重大案件或者跨区域的案件，根据检察长的指令，可以跨院、跨部门组建专案办案组办理。

谢鹏程：我和陈卫东老师的观点略有不同。法院有独任法官，检察院有独任检察官，这两个是可以对应的；所不同的是检察院和法院的办案组织，检察院有主任检察官办案组，法院有主审法官合议庭。这种称谓上的差别实际上反映了两种办案组织的权力结构的差异，因而有其合理性和必要性。在法院，合议庭的权力结构是审判人员平等，一人一票，不管他是法官还是陪审员，都有与主审法官同样的一票，裁决时少数服从多数；在检察院，主任检察官办案组的权力结构是不同的，有集中型和协同型两种办案组织，在办理职务犯罪侦查案件中，检察权运行强调检察一体化，主任检察官具有办案决定权，其他检察官处于从属的、协助的地位。在办理批捕、起诉案件过程中，主任检察官的作用主要是组织和协调，其他检察官具有独立的办案决定权，也不需要一人一票和多数决定，而是检察官个人决定。因此，对于检察机关的办案组织，其负责人称为“主任检察官”更为合适。十年前检察改革中有“主办检察官”“主诉检察官”的称谓，现在我们的认识深化了、前进了，应当要反映到称谓上来。根本的进步是，我们更加清晰地认识到检察官的相对独立，而且这种独立性与法官的独立是略有不同的。我想强调的是，主任检察官组不是检察机关办案组织的常态和主要形式，或者说主任检察官办案组只是在特定领域、特定情况下发挥作用的，检察机关的主要组织形态应该是独任检察官。独任检察官更能体现检察工作的司法性，主任检察官更多地体现了检察一体化的要求，应当限定在一定范围内。

《中法评》：第三个问题是，如何看待检察机关的内设机构改革？

夏阳：检察机关内设机构的价值和功能是其存在的基础，也是我们探讨其改革的理论起点。这涉及两方面问题：一是必要性预期——检察机关为什么需要设置内设机构？检察权内部分担，这是内设机构得以设立的法理基础。检察机关作为一个整体享有国家检察权，而检察权是个综合性权力。传统检察理论和法律规定将检察机关内设机构作为检察权运行主体，按照检察权内容横向分类，分设内设机构行使具体检察权。同时，检察机关作为一个组织体，有其整体的价值追求，既需要对内部检察人员进行合理分工以实现专业化，也需要保持检察内部的统一性和整体协调。但在人员众多和案件量大的检察机关，由检察长以一己之力难以实现对所有检察人员的有效管理，需要通过内设机构以实现对内部事务的高效管理。可以说，检察长一人管理的有限性是检察机关内设机构设立的现实基础。二是功能性预期——检察机关内设机构的功能。在原有体制下，检察机关内设机构功能大致可以概括承办案件、监督制约、保障协调和人才培养。

就其现实功能和内部管理需要而言，检察机关内设机构不可或缺。但在司法责任制改革背景下，检察官是行使检察权相对独立主体，内设机构存在的法理基础已被打破，改革确有必要。如何平衡两者之间的关系，需要遵从以下几个原则：一要以顺应责任制改革和检察权有效行使为必要。从逻辑关系上看，内设机构改革是伴随着责任制改革而来，是改革之“附属品”，必须顺应和保障改革成果。二要以适应机关管理科学和内设机构功能为标准。检察机关组织结构并不是固定模式，应根据具体情况，综合业务量、人员配备和管理幅度制定具体改革框架结构，不宜搞“一刀切”。三要以组织结构稳定性过渡或稳定性存在为前提。改革不是“停产闹革命”，必须稳定现实的检察工作和管理活动。要把握好“三适”。适应：现有的机构是否适应该检察权有效行使和管理科学的基本需求；适时：是否到不调整就不能取得更好效果的时间，是否在恰当的时机里进行调整和优化；适才：是否有合适的人员和机构来优化调整，是否能最大限度合理地适用人力资源，是否建立了所有人才有晋升的机会和通道。

总体而言，在司法责任制背景下，检察机关内设机构之主要功能是基于内部管理之需要，大体可以遵循“以权分岗、以岗定量、以量立部”的总体思路。1.以权分岗：“权”指的是检察职权；“岗”指的是检察官岗位，就是上面我所述的根据第一层次检察权结构性分解，分类设立检察官办案组，刚才已经介绍过。2.以岗定量：“量”指的是检察官数量。每个类别的检察官的数量，要综合考虑检察院具体业务量和人员编制均衡配备。在一段时间内，某一检察机关案件量相对固定在一个区间里浮动，而每一个检察官的工作承载力是有限度，但相对平均工作承载能力是可以核定的，而检察院的人员编制相对固定的，这就使核定检察官的数量成为可能。3.以量立部：“部”是部门，指的是检察机关内设机构。根据行使具体检察职权的检察官岗位数量，根据管理幅度需要，综合考量设立检察机关内设机构。

曾国东：检察机关内设机构改革应当兼顾司法规律和检察职业特点。长期以来，检察机关与行政机关一样，内设机构均按照科层级进行设定。随着改革的不断深入，科层式机构设置与司法化办案组织的内在矛盾越加凸显。在科层式机构设置下，检察机关内部最基本的管理单位是行政机构，而非司法化组织；不论是检察官个人，还是检察官办案组，都是作为科层机构的附属存在，整个检察官群体根据职务高低顺序建立起层层命令与服从关系的权力运作方式。这种方式最明显的后果就是检察官没有独立的地位，缺乏职业荣誉感和责任感。因此，检察机关内设机构改革应当按照精简、务实、效能的要求，遵循司法规律和检察工作规律，通过减少层级、聚焦司法办案，整合内部资源，优化资源配置，科学设置办案组织、划分部门职责，实现扁平化管理和专业化建设，进一步突出检察官在司法办案中的主体地位，提高司法效能。

通过整合内设机构，淡化司法办案的行政化色彩，促进办案组织的扁平化和专业化；但整合并非只是单纯减少机构数量，弱化司法管理，而是为了更加有利于遵循司法规律和检察职业特点，更加有效地进行组织管理。内设机构改革，既要解决司法行政化，又不能削弱行政管理；既要精简机构，又要兼顾上下左右对应和工作联系；既要改革创新，又要继承和发扬检察机关长期形成的制度优势和管理经验；既要上下对应统一，又不能“一刀切”，保留地方特色。改革后，内设机构负责人应当转变管理方式，从过去侧重于行政管理转变为以司法管理为主，减少行政审批对其履职精力的过多消耗；更多通过审核案件及法律文书、召集检察官联席会议、组织研究法律政策问题等方式，发挥对案件质量的监督管理作用，减少对检察官司法办案的直接介入，实现检察官办案的相对独立性，确保检察官依法公正行使检察权。

谢鹏程：内设机构改革是今年中央政法委要求全面推进的一项辅助性的重要改革，是服务于司法责任制改革的措施。主要目的是弱化办案业务的科层式、行政化管理，加强检察官的权力和责任，把办案能力强、职业素质高的检察官吸引到办案一线，以提高办案质量、办案效率和检察公信力。我想讲三个观点：

第一，内设机构改革要体现精简机构、下放权力的原则要求。内设机构设置的基本依据是职能划分，不同的职能由不同的业务部门来行使。目前来看，检察职能主要是职务犯罪侦查、公诉和诉讼监督三大职能，将来随着十八届四中全会决定的法律化，检察职能可能发生变化，主要有职务犯罪侦查、刑事检察、行政检察和民事检察四类；还有案件管理、法律政策研究等综合性业务职能。最小的基层检察院只有五个人，最大的基层检察院有五百多人，如果按照一个模式来设置显然是不合理的；我们可以探索小型院、中型院和大型院等不同的内设机构模式，还要考虑各级院职能和任务的不同，内设机构也应当不同。各个检察院内部是否实行“大部制”、设几个机构不必要求同构或者上下对应，可以根据本院的主要任务包括案件数量、业务发展、人员情况来具体确定。近期最高人民检察院会出台内设机构改革的指导意见。

第二，内设机构改革要坚持相关职能适当分离的原则。不论内设机构如何改革，侦、捕、诉三项权力应当保持一定的相互制约关系，不能由一个部门或者一个检察官实行，这个原则应该坚持。除非在未成年人案件中，出于保护未成年人的特殊需要，我们可以加强未成年检察工作的一体化。对于其他案件诸如毒品犯罪、金融犯罪、网络犯罪等特殊类型的犯罪案件是否需要实行侦、捕、诉合一，是否真正是专业化的发展方向，我们还要深入研究，目前要慎重实行。捕诉合一是检察机关的内在冲动，特别是某种程度上存在“案多人少”矛盾的检察院这种倾向往往比较强烈；因为同一个人办了批捕，再办起诉，可以节约很多时间和精力。我一直反对侦捕诉合一，理由是它弱化了批捕的功能，不利于保障犯罪嫌疑人和被告人的人权，不符合检察权的运行规律，也不符合诉讼规律。

第三，内设机构改革的实质不在于设置几个机构，而在于改革检察业务管理方式。以司法责任制度改革为核心的内设机构改革是检察业务管理方式的一场革命。它意味着从根本上改变行政审批式和行政命令式的管理方式，检察长、副检察长和内设机构负责人由以审批、指挥和决定办案为主的领导方式转变为组织、协调、监督、建议、职务替代等为主的领导方式。实现了这种转变，检察工作的司法属性会得到极大的加强。

陈卫东：我认为，内设机构改革本来不应该是一个重要的问题，因为按照现在的改革部署，主办检察官—办案组的工作模式确立以后，整个检察机关办案就通过这样的组织去运行，这些主办检察官和办案组附属在哪些内设机构不重要。但是由于目前检察改革出现了一个非常重要的“梗阻”，卡在哪儿了？就是内设机构怎么设。现在全国极不统一，各种模式都有。7月18—19日，全国司法体制改革推进会在吉林长春召开，在某种意义上肯定了内设机构一定要改的方向。

最高人民检察院应当有一个明确的指导意见，因为现在司法改革第一批、第二批试点已全面铺开，第三批试点有一些地方也已铺开；所有改革必须在2017年全部完成，时间紧、任务重。在这样一个紧要关头，机构到底怎么设？最高人民检察院应该出台明确的指导性意见，否则将会严重影响检察改革的顺利进行。

前面几位同志讲的，我基本同意。第一，检察机关的内设机构不能统一模式，要按照各级检察机关主要的工作性质和任务、检察人员的数量和案件的数量来设立，就是可以统一基层院和地市级检察院的模式。我非常认可这个模式，因为基层和地市级检察院构成了我国检察案件办理的主要主体。

我认为，渝中区检察院2014年的做法是值得肯定、推广的经验，不要把它轻易地放弃。检察机关第一块是自侦，第二块是刑事，第三块是监督，剩下就是政治部、案管班、办公室、研究室形成一个什么样的综合部门？这就是地市与基层两级检察院统一实行一种模式，这也符合基层院有的就是十来个人，很多院三十人以下的情况。

前些年我去西藏讲课，沿途停下吃饭，得知当地县检察院一共三个人，检察长什么都干。但是除了这种极个别情况，总体来说，基层院是可以按照这个思路把地市一级整合起来，省级检察院和最高人民检察院按照目前的格局可以保持不变，因为它们的职能主要是指导工作，这是一个思路。

第二，要本着检察权不同权能相对分离原则，像鹏程所长讲的，不能既行使批捕权、公诉权，又行使监督权，监督这样的职能部门要独立出来，使监督更加客观、公正，这是一点。在刑事检察这一块，批捕和起诉业务可以在一个大部门，但绝不允许一个人同时行使这两种职权，从而形成一种制约。

龙宗智：检察改革，需要研究检察机关中层组织构造，合理设置中层组织。我也曾主张实行大部制，推动扁平化管理，克服部门林立、人浮于事的弊端。但调研发现，机构设置的问题仍然比较复杂，不能一概而论。检察机关的中层机构采取何种方式为宜？有的国家实行以办案组为中层机构，有的国家实行业务部门为中层机构。用哪种中层机构比较适当，一般有以下几点考虑：检察业务量；一线办案任务的轻重，指导职能的有无以及业务类型多样化程度等。如果以办案组为中层组织，比较适合检察业务比较单纯且着重于直接办案的基层检察机关。我们现在的问题是，既有办案组，也有业务部门。为了解决这个问题，有的地方就采取了大部制改制、部门整合这一办法。但是我认为，大部制在我国可以适用于某些基层检察机关，主要是小检察院的整合中。因为它们本来案件就比较少，设置的部门再多的话，就会造成人浮于事的现象。

但是由于我国特殊的情况，大部制设置有限。在市级检察院以上，有指导职能的检察机关可能还是要有业务部门。比如，省级检察院同最高人民检察院也存在上下对应的问题，而且还存在指导的问题。我们可以考虑一个问题，有指导功能的检察院在指导下级检察机关的时候，究竟是业务部门还是办案组合适？这二者当然各有各的优势，但是指导功能，应该说还是业务部门进行指导比较好。因为业务部门的领导比较有宏观的意识，而且其可以统合本业务部门的问题，进行政策指导。一个业务部门本来就有多个办案组，如果由办案组分别指导，就属于政出多门，而且单个办案组的指导能力也较为有限。业务指导包括宏观指导和个案指导，在这种情况下，业务部门就有天然的优势，而单个的办案组就会相对弱一些。

基于以上情况，我认为市级以上的检察机关搞大部制改革，可能会存在一些问题，业务部门还是有其存在的必要。在基层检察院，小检察院整合可以考虑进行试点。其优势在于加强了办案组织，而弱点在于该部门和上级部门的对接性就会相对不足。所以，在有些试点地区，整合是名合实不合，原来的业务部门还是在对上发挥作用。

对于普通的检察院（较大的或者是中型以上的）来说，还可以考虑整合部分部门，保留部分部门。有些综合性机构可以整合一部分，职务犯罪侦查部门可以考虑整合起来；但是批捕和起诉部门，则倾向于不整合。这是因为，批捕权是一个司法权，起诉权是控诉权，是当事人（代表国家）的权力，这两个权力的性质是不一样的。如果整合在一起，就会造成外部批评多赞成少的现象。从内部来看，如果糅合在一起，两个部门的人员也着实太多。

《中法评》：第四个问题是，我们应该怎样理解院领导直接办理案件？

陈卫东：领导干部要不要办案，答案已经明确：应当而且必须，因为无论是检察长还是副检察长，或者是职能部门的负责人，都是入额的检察官，其基本职责就是办案。如果入额检察官不办案，那么一方面占了名额，另一方面却不办案，这会给那些入额的普通检察官带来更大的办案压力。

另外，检察机关的领导如要更好地领导全院的检察工作，不亲自办案，不了解案件的实际情况，领导工作就没有发言权。更重要的是随着员额制的分类管理不断完善，检察机关案件的办理将以一线办案的检察官为主导，涉及案件管理方面的职责会越来越少；如果说院领导在没有实行员额制管理前要主管大量业务部门和案件审核事务，那么实行员额制改革以后这些将逐渐减少，甚至不存在。

所以，院领导有时间也有精力去办案，在这个前提下我认为将来还要不要这么多的副院长？要不要这么多的职能部门？甚至副职有一个就够了，我觉得这个问题已经非常明确，这样会使检察机关的发展走上一条非常良性的道路。

当然，由于检察长、副检察长需要管理行政事务，行政事务包括党务和其他方面，不可能跟普通检察官一视同仁，到底办多少案件，我觉得应当按照所在地案件量来确定合理比例。这里也涉及一个员额比例的确定标准问题，刚开始很多地方有不正确的理解：39%的员额比例是按照在职的中央政法委专项编制比例来确定的，其实这不科学。原来我误认为上海确立33%的比例也是这样，后来我们承担中央政法委关于遴选惩戒与考核课题后，去到上海调研。当地法院的同志说，他们经过测算，根据案件的数量，根据一个法官扣除所有应当考虑的因素，一年应该承办多少个案件？是有科学计算标准的。不同地方的案件量不一样，比如北京海淀区检察院一年的刑事案件在四到五千的数量级，当然这几年不断下降，但是有的地方一年案件总量也达不到海淀区的这个数量。不同的案件量检察官承办案件的数量不一样，确定的标准肯定不一样，那么检察长、副检察长办理的案件数量也应该作相应的调整。我觉得按照一定的比例来确定，比如渝中区检察院测算出夏阳检察长应该办6件/年，是合适的。当然，这个比例不能太高，否则会牵扯到整个队伍管理甚至检察院整个事业的发展。

至于是办大案、要案还是疑难案件，我们通常是这样，在检察机关领导岗位上的，除了极个别有其他部门按照组织需要调整来源的，大部分检察院领导都是一线办案选拔上来的，他们都是具有丰富办案经验的优秀检察官。应该说，在办大案和要案方面他们比一般检察官经验更丰富，办案会更稳妥；是不是要有意识挑一些“硬骨头”案子让院领导去啃？这也没有道理。但如要完全轮流分案，轮来轮去，夏阳检察长这么有丰富办案经验的检察官，一年一个疑难案子也没办，办的全是简易程序案件，这也没有多大的意义；所以还是要有一个机制，既办普通案件，也需要办理大要案。比如，六个案件中可以有两件是疑难的，两件是简易的，两件是普通的，这一点检察院的案管部门还是可以做到的。因此，让院领导能够去亲自办理不同类型的案件，全面了解不同程序下案件办理的状况，我觉得这样更好。

曾国东：本轮司法体制改革要求进入员额的检察官必须在司法一线办案。检察长作为进入员额的检察官，也必须履行检察官职责，直接办理一定数量的案件。检察长直接办理案件，对内可以加强业务指导，起到示范引领作用，对外可以增强司法办案的权威性，有利于提高司法公信力。检察长进入员额后是否在司法一线直接办理案件，一定程度上反映了本轮司法体制改革的成效。

鉴于检察长往往是优秀资深的检察官，且其同时身兼检察机关领导角色，除办理案件外仍需承担大量的行政事务，从司法资源的优化配置角度考虑，检察长宜直接办理在法律适用或证据运用方面具有普遍指导意义的重大、疑难、复杂案件，首例、新类型案件，以及一类问题的监督、重大检察建议、纠正违法等重要监督事项；在办案数量要求上则可以适当放宽，即求“精”而不求“量”。为符合司法的亲历性、判断性要求，检察长也同其他检察官一样，必须亲自审查案件事实、证据，制作和签发法律文书并作出处理决定。

在直接办理的案件来源上，由于检察长统一领导检察工作，原则上检察长可以承办本院受理的所有案件，其中副检察长可以承办其所分管业务范围内的案件。鉴于检察长工作事务繁忙，为确保办案效率，不宜以随机分案的形式为其分配案件，案件管理部门认为案件符合条件可以由检察长承办的，可向检察长提出建议，由检察长根据工作情况决定是否办理。检察长认为需要的，也可以直接提办其他检察官承办的案件。在办案组织形式上，检察长既可以独任检察官的形式，也可以临时组建检察官办案组办理案件，并相应配备检察官、检察辅助人员。

夏阳：领导直接办理案件既是中央的要求，也是员额内检察官的应有之义。如果领导干部进入检察官员额又不办案或者挂名办案，一线检察官就不会服气，作为改革推动者的领导自己也没有底气，其意义之重大、不言而喻。我说一下渝中区检察院的做法：

一是量化明确领导直接办理案件数量。制定《直接办理案件工作管理办法》，要求每年检察长直接办理案件数量不低于6件，副检察长不低于12件，专委不低于30件，业务部门正职不低于35件，副职不低于80件；领导直接办案总数不少于807件，占2015年全年办案量22%。上述数据是在近5年我院检察官人均办案量基础上核定的。以2015年数据进行测算，侦查、监督检察官的办案量将下降13.45%；公诉检察官办案量将下降26.20%。将部门负责人办案量纳入《办法》管理，是因为司法责任制改革背景下，内设机构负责人已经退出业务决策机制，但其又是员额内检察官，所以必须也要直接办理案件。

二是平衡从事各业务条线检察官工作量。基于平衡员额内检察官工作量的现实考虑，在领导（包括院领导和部门负责人）直接办理案件的基础上，对从事未检、控申、民行、刑事申诉业务，平时工作量相对较轻的检察官，除直接办理本条线的案件外，也需直接办理相应数量侦监、公诉案件。

三是进一步细化“直接办理”基本要求。其一是明确轮流分案。检察官直接办理案件的，由业务管理部门根据检察官名单随机分案，确保公平。其二是强调“亲历性”。直接办理案件必须以亲自阅卷、讯问犯罪嫌疑人、制作审查报告、出庭支持公诉等亲历性方式予以体现；领导在权限范围内研究案件、审核案件，或者出席检察委员会讨论案件，不计入直接办理案件数量。其三是强化独立决策。检察官依法独立行使相应业务条线检察职权，对办理案件及相关事项作出处理决定，并对其结果终身负责。在办理案件的过程中遇到难以决断的重大疑难案件或者题，可提交检察官联席会讨论，但联席会议形成意见仅供参考。

四是强化直接办理案件的监督约束。将领导直接办理案件任务数进行公示，并定期通报完成情况，并将相关情况纳入其检察官司法档案，接受检察官监督评议。同时将直接办理案件情况与检察官岗位津贴挂钩，如未完成直接办理案件任务，将扣发其当年度检察官岗位津贴。

谢鹏程：这个问题从一开始就有三个方面的争议，我谈谈自己的认识。

第一，院领导要不要直接办案？有的检察长说，审批案子、在检察委员会讨论决定案件都是办案。我认为，审批案件、在检察委员会讨论决定案件只是办案的一个环节，不是完整的、亲历的、司法意义上的办案。亲历性的办案应该经过承办人所必经的完整流程，这才是中央所说的办案本意。其实，出自业务部门的副检察长都是检察机关的办案能手或办案高手。过去，这部分人不直接办案，这不仅是检察机关的办案效率的极大损失，而且造成了检察权运行机制的一个弊端，即一线最能办案的检察官大部分会晋升到领导岗位，就不办案了，因而形成了一种从一线抽血的人才机制。回过头来看，过去一些年的全国十佳公诉人现在还有多少在一线办案子？这不符合检察职业化的发展方向，形成了一大批不办案的超级检察官。

第二，院领导应该办什么案子？最近在全国司法体制改革推进会议上，曹建明检察长明确地提出，入额的检察长、副检察长应当带头办理重大复杂疑难案件，也要办理一定数量的普通案件，要防止领导干部专办简易案件、挂名办案、不办案。解决这个问题的基本办法就是实行以随机分案为主、以重大复杂疑难案件专办为辅的分案机制。在案件列入随机分案程序之前，案管部门可以挑出重大复杂疑难案件来，把这些案件分给院领导来办，普通案件完全按部门实行随机分案即可。一个检察院一年到头也可能没有一件重大复杂疑难案件，那么院领导就按照随机分案来承办就可以了。当然，检察长可以考虑重点承办职务犯罪侦查案件，同时兼顾侦监、公诉和诉讼监督案件等。

第三，入额的院领导办案的数量怎么定？我看了重庆市的指导意见，它按照一定的比例来确定。渝中区的做法大致是，每年检察长要办6件，副检察长办12件，部门正职办35件，部门副职办80件。这个框架有一定的合理性，值得探讨，也有待实践检验。

龙宗智：大家对院领导办案的意见比较一致，我作一些补充。第一是它的意义，为什么要办案？除了大家刚才提到的原因，我认为还有一个原因，就是中国司法机关的领导职数太多，考察全世界的检察机关，一个检察院有这么多领导的国家似乎不多。我们的检察院有检察长、副检察长、检察委员会专职委员、非领导职务的巡视员、助理巡视员，还有政治部主任、纪检组长等，都是院领导，如果不办案，大都又占检察官员额，怎么行？台湾地区几级检察院，每院一个“院领导”即检察长，到现在都没有配副检察长；只有一个资深主任检察官充任“襄阅主任检察官”，协助检察长工作。我原来在西南政法大学当校长时，到台湾东吴大学访问，该大学和西政招生规模接近，但西政有八九个校领导，东吴大学却只有一个校领导即校长；我问校长生病、出国怎么办，他们说校长不在，教务主任代行校长职责。因此，领导职数多也算是领导需办案的一个理由，也许不是重要的理由；但领导多了，都当官不办案，在检察机关会形成不良导向。

第二是怎么给院领导分案？我赞成一些检察院的做法。要随机分案，而不能人为分案，否则首先给检察长和其他领导挑好办的，领导办案就成了“作秀”和“走过场”。分案制度，是关乎司法公正的一项基本司法制度。要保证司法公正，就不应当人为分案，要切实贯彻领导办案制，也不能人为分案。不过，随机分案是常态，也不排除特别分配领导办大案、要案和疑难案件。因为这些案件之重要和疑难，领导挂帅、直接办案更具有引导意义，也有利于保证办案质量效率。

因此，可以形成一个制度，设定一个界限，每年在分配院领导办理的案件时，有一个最低限度的疑难案件配置；从而避免办不了疑难案件的情况，增强这一制度的实际影响和效果。

《中法评》：第五个问题是，如何建立科学、完备的检察人员分类管理体系？请各位专家发表看法。

陈卫东：任何国家和地区的检察机关都是由检察官、检察辅助人员以及司法行政人员构成的，这是一个有机体系。当我们把改革的关注点集中在员额检察官的时候，一定不能忽视另两个主体，即检察辅助人员与司法行政人员，必须解决好他们的定位、职责、待遇。检察辅助人员，顾名思义，就是辅助检察官检察工作的助理人员，而司法行政人员则是负责具体处理检察院行政事务的工作人员。从改革意见出发，这两者的职权是十分清晰的，即检察辅助人员处理的是检察业务之事项，而司法行政人员处理的则是行政事务；因此，在管理上也各需体现其职权性质的属性。对于检察辅助人员，其工作应当对检察官负责，受检察官管理，尤其于办案组内，检察辅助人员应当对交办检察官负责。而司法行政人员处理的是行政事务，则应对管理行政事务的正副检察长、部门领导负责，并由相关领导干部对其进行管理。

一般而言，检察辅助人员应有别于公务员编制，该职业本身的定位是以遴选为检察官作其职业前景。一些试点地区规定，从事检察辅助人员工作五年以上的，才有被遴选为检察官的资格。在检察辅助人员序列内的，应当以单独的职级与晋升标准对其进行评定，并制定低于检察官但高于司法行政人员的工资标准。遴选为检察官后其工作年限亦应当计入，但编制则列入检察官序列，以检察官标准进行考评；未能进入检察官员额的，则继续以原有身份进行考评与职级晋升。对于司法行政人员则较为复杂，一部分是经公务员考试进入检察系统，另一部分则是检察机关在社会上公开招聘的人员。对于具有公务员身份、占有编制的司法行政人员，应当按照低于司法辅助人员高于普通公务员的标准对其进行考评与晋升评级，除不能担任检察业务部门领导职务外，其与行政单位的公务人员无异；而对于聘任的司法行政人员，由于不涉及职级晋升，聘任单位则应当自行确定考核与加薪的标准。

检察官助理实质上也属于检察辅助人员，与以往的助理检察员不同，检察官助理不能独立办案，仅为检察官的业务活动提供辅助性支持，完成检察官交办的事项。检察官与检察辅助人员、司法行政人员在职权关系上，简而言之：检察官管理、领导相应的检察辅助人员进行工作，检察辅助人员以其工作向相应的检察官负责；检察长与部门行政主管管理司法行政人员处理行政事务，司法行政人员向其部门领导与检察长负责。

谢鹏程：检察人员分类管理是检察队伍专业化、正规化和职业化建设的必然要求，是在检察工作中确立司法办案的中心地位和在检察机关确立检察官的主体地位的客观需要，是司法责任制改革的前提条件。我讲三个观点：

第一，检察人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类是符合我国国情和司法规律的，有利于检察人员管理的科学化。分类管理是克服以往检察人员分工模糊、职业界线不清，享有检察官身份而不办案、藐视业务工作等弊端的重要措施。

第二，我们要旗帜鲜明地加强检察官的主体地位，把办案能力强、职业道德素质高的人才吸引到办案一线，进一步提升检察公信力。在检察机关就要以当检察官为荣，以司法办案为中心，其他人员和其他工作都要服务和服从于中心工作。这样才能形成正确的职业导向。

第三，检察辅助人员和司法行政人员是检察工作不可缺少的重要力量，是检察人员的重要组成部分。检察辅助人员不仅是检察官开展司法办案工作的协助人员，而且是检察官队伍的后备力量。司法行政人员是检察机关的党务、政务工作的承担者，是检察工作的保障和检察机关正常运行的支撑。这两类人员都有特定的岗位职责、职务系列和薪酬待遇以及职业发展空间。只有他们认同自己的职业选择和发展途径，才能保障检察官的职业化发展和检察工作的协调进行。

龙宗智：检察机关实行人员分类管理后，产生了一些新的问题，如检察官办案采用何种人员组合方式。过去我们是搭档制，两名检察官配合，有的是新老搭配。分类管理后，人员组合方式变了。如果是一名检察官，带一名检察官助理和一名书记员，彼此的关系如何调试，职责如何确定，都产生新的问题。如法官助理、检察官助理是否草拟法律文书，就一直有不同看法。一方面，法官、检察官作为司法官应当保持司法的亲历性；另一方面，又要发挥辅助人员的作用，并使他们得到一定的锻炼，具体关系如何处理，岗位责任如何确定，需要探索。台湾检察官典型的组合方式是一名检察官带一名书记员办案，检察事务官只是因案件需要而配置。我们在人员分类管理后，如何进行办案人员组合及确定工作职责、处理彼此关系，是需要调研解决的新课题。

夏阳：人员分类管理的基础性理论是起源于19世纪美国“工作分析”制度，是一种以“事”为中心进行的人事分类制度。从方法论上看，分类管理有两个核心问题：职位界定和职位定量。职位界定是“横向分类”操作，是根据具体工作性质、任务、功能、地位、程序、责任等内容将工作职位划分为若干职组、职系。职位定量是“纵向分级”操作，根据职位的责任轻重、工作的繁简难易、任职资格条件等因素，划分为若干职级、职等。现行改革实践所确立分类标准则是基于检察权本身，现实且功利将检察业务和检察事务二者分开。对其他专业技能有别于“检察官”的职系人员其他类别人员，如会计、档案管理、检察技术、司法警察等，笼统地成为检察辅助人员或者司法行政人员，并未建立独立的职业概念，这或许是改革阻力问题之根源。

鉴于此轮司法体制改革还有省级以下人、财、物统管和司法职业保障改革中，对检察辅助人员和司法行政人员的分类管理，大致可以遵循以下两种思路：

一是源头分类。以省以下人、财、物统管为契机，以省级检察院为单位（职业体量相对较大），对检察工作所涉及的职位进行调查、分析，进而制定符合分类原理的职位标准和招录明细。对现有检察辅助人员、司法行政人员，可以参照国家对专业技术干部制定的各类专业技术的职称、考核、晋升办法进行技术评定、细分其所属职组、职系，并同时套配相应的行政级别待遇，进行职业归等，构建各自独立的晋升通道。对新进人员，根据检察事务不同岗位的需要， 建立统一的检察辅助人员选拔制度， 对口招录、源头分类。同时，以省级检察院为单位，借鉴台湾地区成立专门评审委员会的考核模式，对不同职组、职系的不同人员适用独立的考核评价体系。当然，评审委员会的考核结论必须直接反映到晋升通道之中，以此增强考核评价结果的刚性约束。

二是分类保障。《检察官职务序列设置暂行规定》已经下发，明确了检察官等级与行政职级的对应关系，在制度上解决了“检察官”职组人员的职位归级问题，下一步要做的就是制度落地问题。对于检察辅助人员而言，可以在制定《检察辅助人员职务序列设置暂时规定》基础上，借鉴行业通行的工资标准，将其技术职称同工资待遇挂钩，构建独立的薪酬体系。司法行政人员适用于一般的公务员薪酬体系。同时必须通盘考虑实施检察人员的定期增资制度，保障检察人员职级与薪酬体系的对应关系，要保障检察官的薪酬待遇高于检察辅助人员和司法行政人员；检察辅助人员薪酬高于同行业工作人员。

分类管理改革背景下，检察官、检察辅助人员和司法行政人员的职业通道，应该是三条并行不悖的“平行线”，如同医生、护士和医院行政人员。三者相互之间仅为配合协作，而不应该有高低、优劣之分。现行改革将检察辅助人员作为检察官的“后备军”，有矮化其成为检察官之手足的“嫌疑”，思路是否合理值得探讨。个人认为，不同职组、职系的人员，应该有不同的职业规划和职业发展通道。人员分类背景下的职业发展，实际上在同一职系或者是职组内部的职级晋升。如秘书岗位，可以从低等秘书升为高等秘书，但决不能升为检察官，哪怕是最低等级的检察官，反之亦然。

曾国东：司法人员分类管理是由司法工作特点和规律决定的。长期以来，代表国家行使检察权的检察员与从事辅助事务的助理检察员、书记员以及司法行政人员界限模糊、人员混同，不利于检察队伍的职业化和专业化。分类改革后，检察机关工作人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类，其中检察辅助人员包括检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员。建立以检察官为核心的检察人员分类管理体系，有利于科学地培养和造就不同专业需要的人才，实现检察工作科学发展。

在职务序列和职业发展前景上，对于检察辅助人员，其中检察官助理和书记员根据工作年限，由低到高均依次设置五级至一级五个等级，实行按期晋升，一般每4年晋升一级，其中工作实绩突出、表现优秀的可提前晋升。司法警察、检察技术人员则分别按照人民警察、技术人员职务序列进行管理。对于现有司法行政人员，结合能力专长和个人特点，逐步将适合办案的检察官调整到办案一线，通过骨干培养、委以重任等方式，促使优秀检察官在行政岗位上得到较好发展。改革后，司法行政人员按照综合管理类公务员进行管理。

在职权—职责关系上，检察官是对外代表检察机关行使检察权的主体，只有检察官对所承办案件在职权范围内具有决定权。检察官助理、书记员向检察官负责，在检察官的指导下，协助检察官分别开展各项法律业务工作和事务工作。为体现司法的亲历性要求，重要的办案职责，如首次讯问犯罪嫌疑人、被告人，出席法庭，询问关键证人和对诉讼活动具有重要影响的诉讼参与人，代表检察机关当面提出监督意见，采取涉及人身权利的强制措施等，必须由检察官亲自承担，重要案件的法律文书也应当由其亲自撰写。

《中法评》：第六个问题是，应当如何监督检察官依法正确履行检察职权？

夏阳：司法责任制改革确立检察官的司法主体地位，使其可以相对独立行使检察权，如何保证其“有权不任性、用权不滥权”，必须高度重视。在遵循司法规律、不影响检察官办案主体地位的前提下，坚持放权不放任、监督不代替；具体而言，可以遵循“流程控制、结果反推”的思路，重点对检察官履职的事前、事中、事后监督。关于事前监督，前面介绍的检察官轮流随机方案，基本可以防止为人为选案、确保机会公平、人岗相适，实现事前监督、源头防范。事中监督则借助统一业务应用系统，实行“流程控制”：部门负责人不再审核具体案件后，赋予其系统查阅权限，可以通过抽查案卷、跟庭评查等方式加强监管；检察长或分管副检察长通过听取检察官履职情况报告、签发法律文书，以及特定情况下更换办案检察官等方式进行监督；案件管理部门、检察委员会办事机构通过统一业务应用系统，对办案期限、涉案财物处置，以及法律文书、工作文书制作等业务流程进行动态监督。事后监督则实行“结果反推”，建立起诉意见书、起诉书、判决书“三书”比对审查制度；定期组织案件评查和司法规范化检查，将存在问题的案件通报给承办检察官，促进整改落实。同时制定《检察官办案责任制暨人员分类管理绩效考核办法（试行）》，围绕履行岗位职责过程中必须遵守的规范化要求，通过对办案流程的节点控制，反向观测检察官、检察辅助人员规范履职的情况，对侦监、公诉、职侦、预防、监所、民行、控申、案管、检察委员会等10个业务条线268项目进行绩效考核，强化刚性监督。

特别是我们制定《检察官司法档案管理办法》，由业务管理部门集中统一管理，一人一档，对54名入额检察官全部建立司法档案，客观记录办案数量、质量、效率、效果等基本情况，特别是质量评查、司法规范化检查、案件督查督导、责任追究等体现办案业绩和司法能力的相关内容，每个季度定期公示，作为对检察官考评的依据、监督的手段、追责的基础。

同时，必须坚持内外监督相结合，进一步健全外部监督制约机制，采取逐月通报等措施强力推进案件程序信息公开、重要案件信息公开、法律文书公开；充分保障人民监督员的知情权，严格落实人民监督员对职侦11种情形的监督；通过提供电子卷宗方式保障律师阅卷权，完善接受律师投诉和核查反馈的机制。

曾国东：对检察官充分授权后，检察官的办案权力更大，办案的独立性更强，但权力必有边界，对检察官司法办案进行监督制约仍有必要。授权与监督并不对立矛盾，而是一种相辅相成的关系，监督制约是为了权力更加规范、公正地行使，是检察权依法行使的保障而非限制。与过去“叠床架屋”式的事后性监督不同的是，改革后应当更多从诉讼机制本身可以发挥的监督效能出发，侧重于事前、事中性监督，充分运用信息化手段，重点从案件管理、案件审核、案件合议和司法公开四个方面，对案件办理的关键环节进行有效的监督制约。

一是加强案件管理。完善案件分配机制，审查逮捕、审查起诉部门办理的案件一般由案件管理部门随机分配至检察官办案组或独任检察官，符合一定条件的重大、疑难、复杂案件，则可由检察长授权业务部门负责人指定分案。实行案件流程管理，对检察官办案全过程实施动态跟踪监控，实现办案全程留痕，及时发现、反馈并督促纠正办案程序等方面的违法违规问题。

二是实行案件审核。检察官办案组外检察官独任承办的案件，以及主任检察官承办的案件，由业务部门负责人进行审核，办案组内检察官独任承办的案件，由主任检察官进行审核。业务部门负责人、主任检察官经审核不同意检察官处理决定的，无权直接改变检察官决定，但可以提议召开检察官联席会议讨论，经讨论后仍有分歧意见的，可以提请检察长审核。

三是开展案件合议。对于法律适用上具有较大争议的疑难复杂案件，检察长、业务部门负责人、主任检察官、检察官均可以提议召开检察官联席会议，组织检察官进行讨论合议，集思广益，帮助承办检察官开拓思路，准确理解和适用法律。

四是实行司法公开。除不宜公开的案件以外，司法办案依据、程序、流程和结果等信息以及已生效的法律文书，接受案件当事人和社会公众的公开查询及监督。对于检察环节作出终局性处理决定、具有较大争议的案件以及重大监督决定等，在司法办案场所进行公开审查，提高司法办案的透明度。

陈卫东：对于员额内检察官的监督，应当奉行以案件监督为主、以行为监督为辅，以内部监督为主、以外部监督为辅的原则。员额制检察官需要对案件质量终身负责，这不仅是司法责任制的要求，也是保证检察业务质量的核心内容，应当予以重点考量。而行为监督则是在办案过程中，对检察官不当行为进行的一种监督，这也是司法责任的重要来源之一。内部监督是指检察院内部通过对检察官行为监管、案件质量考评的方式实行的监督方式，由于检察官的业务行为主要发生于检察机关内部，以该方式为主进行监督符合实际情况。而外部监督则是通过人民监督员、人大、政协以及公民投诉等方式进行的监督，这种监督途径也具有重要意义。

授权与监督并非是一个维度的问题，授权不会导致监督效能的降低，而监督也不会导致授权的无效化。虽然在监督的手段上，由于层级审批模式的取消，减少了对案件质量监督的一个流程；但总体上而言，由于办案责任终身制，监督以及监督措施的力度实质上并未减轻。要确保监督效果的实现，必须从监督机制本身入手来进行设计与改进。具体而言，可以从三个方面进行设计：首先是案件质量监督机制，可从日常检查、办案督导与纪检监督三方面入手；其次是检察长与检察委员会对案件实行的直接监督，由于实行检察长负责制，检察长可以随时要求检查检察官的案件办理情况，并实施监督；最后是保持与完善人民监督员、人大、政协等外部监督机制，使内外部监督都能发挥实效。

龙宗智：有权就有责，行权受监督，是公权力行使的一般原则，也可以说是无争议的公理。但在保障检察官主体地位和权力行使的同时如何进行有效监督，防止滥用权力，是十分重要又难以解决的问题。有学者称，中国对司法的各种监督是最多的，但是司法不公的问题又是比较突出的。因此，应当通过保障司法官的素质，建设无监督的司法。这是一种理想的状态，但目前在中国追求这种状态很不现实，司法官的整体状况还很不令人满意；因此，保障司法官地位和权力的同时，也要注意加强对权力行使的监督。

从调研情况看，第一种方式是实际上维持三级审批制。这虽然比较有效，但不太符合检察改革的方向。第二种方式是专门建立一套同步的办案监督制度。如有的检察机关建立了一个检察官办案审核制度，即授权检察官决定的案件，部门负责人可以对本部门检察官拟对案件作出的决定进行审核，认为存在问题需要改变拟作出的决定的，可以建议办案检察官，也可以建议检察长直接改变其决定。第三种方式是在现有的制度上完善一些监督的工作机制，如加强案管部门的监督，通过随机分案、加强流程监控、案件评查等，又如加强侦捕诉之间的相互制约监督，加强案件信息公开等，这些都是对现有监督方式的完善，能否适应新的办案模式，需要用更长的时间来考察。现在的一个突出问题是，如何建立一套行之有效的检察官业绩评价体系。一些检察院实施的考核业绩点加分与扣分的办法，很容易出现偏差，也不太符合司法官管理的特点；尤其是在检察改革加强检察官责任心荣誉感背景之下，那种考核办法弊端很大。但不采用这种考核手段，检察长似乎又缺乏有效的监督、督促手段，这是一个悖论。目前条件下，只能采取“相对合理”的做法，考核制度要更符合司法管理的规律和司法官的特点；同时，努力配合高素质的，更具有责任心荣誉感，更能自觉实施自我管理的检察官。虽然，达到较为理想的状态有待时日，我们的改革还是任重道远，但是为了国家实现法治，我们不应当放弃努力。

谢鹏程：概括起来说，首先，监督制约是检察权依法公正行使的保障。任何权力都必须接受监督制约，检察官的司法办案权当然不能例外。这是原则，必须充分肯定。

其次，对检察官的监督制约必须以配置办案决定权、确立检察官的主体地位为前提。如果检察官立不起来，任何监督制约都是没有意义的。有的试点地方授权之前先考虑如何防止检察官滥权，这是正确的。但是，如果放权机制不做扎实，甚至做表面文章、开空头支票，而在监督制约机制建设上下功夫，那是毫无意义的事情。当前的突出问题不是监督制约机制不健全，而是权力下放不够充分。

最后，关于检察官的监督制约机制建设要实现两个转变：一是由以微观监督为主转变为以宏观监督为主；二是由事前监督和事中监督为主转变为以事后监督为主。

《中法评》：最后一个问题是，请各位专家就如何科学设计司法责任追究程序谈一谈看法，谢谢！

曾国东：准确、合理认定检察官的司法责任，是落实司法责任制的关键所在。实践中，需要明确司法责任追究的例外情形，准确把握各类检察人员的司法责任界限，并适当引入外部评判机制，确保司法责任认定与追究的公开、公正。

一是明确司法责任追究的例外情形。明确法律见解责任豁免，在认定错案责任时，必须坚持主观过错与客观行为相一致的原则，避免客观归责。检察官对案件作出的处理决定虽被后续诉讼程序改变，但只要依法履行了职责，已尽到必要的注意义务，主观上没有故意或者重大过失，只是法律见解不同，就不应承担司法责任。严格区分司法瑕疵与司法责任的关系。检察官办案中出现的一些工作瑕疵，只要不影响案件处理结论的正确性和法律效力，就不宜追究司法责任，但可以在检察官业绩评价时予以体现，相关瑕疵情形可以记入检察官司法档案，并最终在检察官晋级、主任检察官选任、岗位调离、员额退出等方面进行综合评价。

二是准确把握司法责任界限。明确检察长决定案件和审核案件的责任归属，检察长对职权范围内决定的办案事项以及改变检察官决定的办案事项承担司法责任，检察长虽审核案件但未改变检察官决定的，司法责任仍由检察官承担。区分“决定”和“办案”两种行为不同的司法责任，检察官办案组承办的案件，由主任检察官和检察官共同承担司法责任。检察辅助人员在检察官指导下完成办案辅助工作，除存在超出检察官指示和要求的违法违纪行为以外，司法责任由检察官承担。

三是引入外部评判机制。在责任认定过程中，适当地引入外部评判机制，可以有效解决司法责任内部追究的公信力问题。上海检察机关在改革试点中，借鉴台湾地区法官、检察官个案评鉴的做法，针对检察官司法办案中可能存在重大质量问题或严重违背职业操守的情形，邀请人大代表、政协委员、科研院校专家学者等社会人士组成评鉴委员会进行评鉴，确认检察官的司法责任，并充分保障检察官的申诉救济权利和名誉权利。

夏阳：司法责任是基于司法决策权配置而进行的一种责任划分与不利承担。就程序设计而言，应当包含责任主体、责任范围、认责主体、责任免除及权利救济等多方面的内容。就责任主体而言，该问题的逻辑前提是对检察官、检察长和检察委员会这三个办案主体权责明确、权责相当；如此，司法责任才有可能追究到人，否则就无从谈起。无论是原有的制度体系，还是现行的改革试点，作为案件审查主体的检察官当然的司法责任主体。检察长也属于员额内检察官，对其自己办理的案件承担司法责任，遵从既有司法责任追究程序，这在制度构建和逻辑上都没有问题。但检察委员会也是司法主体之一，如果其最终决策案件有问题却无从追究司法责任，基本处于豁免状态。我认为，随着责任制改革的深入，有必要进一步探讨检察委员会的功能和司法责任体系构建。

关于检察人员职业豁免权与责任追究的界限问题，其本质是如何科学界定“司法责任的范围”问题。当前中央文件规定已经将司法瑕疵从司法责任中分离出来，有利于保护检察官的办案积极性和担当精神，而且只有将司法瑕疵排除在司法责任之外，才有绩效考核的问题。从逻辑上讲，司法瑕疵与绩效考核是对应关系，而司法责任则应排除在绩效考核之外。

认定及追责主体的设定应达到两种效果：一是要达到让被追责的办案人员信服的效果，这需要认定及追责主体的专业性。因为司法活动是一种需要司法者亲历性的活动，对其进行评价的主体必须具备理解和评价这种活动的能力，才有资格评价司法官是否要承担责任，也才让可能被追究责任的检察官感到程序上的公平正义。二是要达到让社会公众信服的效果，这需要追责主体的中立性和人员组成的多元性。现行的纪检监察机构由于其非专业性和检察机关内设机构的特性，并不能达到让检察人员信服和社会公众信服的效果：对于检察人员来说，可能会认为纪检监察机构存在“外行调查内行”的嫌疑；对于社会公众而言，又存在“自查自纠”会不会是“白查白纠”的疑虑。因此，检察官惩戒委员会的作用就显得非常重要，从顶层设计来说，“检察官惩戒委员会”应由检察业务专家、科研院校专家和人民监督员等多人组成，并保证组成人员的中立性、客观性和专业性。

最后补充一点，对检察人员的司法救济进行合理化的制度设计，以及严格追责主体、追责范围和追责程序设计，实际就是从另一个角度加强了对检察官的履职保障，这种保障是一种司法豁免保障，除了司法豁免权保障，检察人员的职业保障还应包括不因法定事由不得被罢免或辞退的履职保障，以及办案过程中的人身安全保障等方面的保障。2016年7月，中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》部分解决了这个问题。

谢鹏程：明确责任并严格追究责任是司法责任制题中应有之义。有权必有责，权责必须相适应。既没有无权力的责任，也没有无责任的权力。首先，司法责任的认定和追究具有较强的司法性和专业化，必须有专业知识和司法经验，同时也要保持一定的中立性。正如医疗事故的鉴定，如果没有医疗专业知识和经验，是难以作出科学的判断的。因此，认定和追究司法人员的责任应当组成专业的机构或者委托专业的机构来进行；同时，要使这个机构在组成人员的身份等方面不能与被追究责任人员有过多的关联或者利益关系，防止利益冲突。其次，司法责任豁免是一种具有悠久历史和国际上基本达成共识的制度，主要内容有两个方面：一是检察官和检察辅助人员在履行职责中尽到必要注意义务，没有故意或重大过失的，或者有关法律、纪律规定免予追究或不予追究的，虽有错案发生，不应追究检察官和检察辅助人员的司法责任；二是司法人员不因职务行为而承担民事赔偿责任。最后，责任追究与绩效考核是两个不同的制度，前者主要是对违法违纪行为的惩戒，后者主要是对工作绩效的评价和激励。一个是奖，一个是惩，都有必要，都需要建立健全具体明确的标准和程序。据我了解的情况，境外的司法机关都是选拔精英分子当司法官，且待遇优厚，工作业绩良好是自然的、正常的现象，有考核和鉴定，少有评比和奖励，惩戒的情况就更是罕见。然而，我国的国情不同，发展阶段不一样，当前建立健全绩效考核标准和程序与建立健全责任追究标准和程序同等重要，而且必须抓紧、抓好。至于将来的发展，如果也像西方国家那样能够做到备而不用，那当然最好了。

陈卫东：《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确指出，办案检察官只有在故意违反法律法规或者因重大过失导致严重后果时才承担司法责任。从司法行为的角度来看，有责与否应当是明确的，主要的模糊点就是在案件质量责任的判断上，而案件的审查判断本就是一个主观之于客观的过程，难以结果错误论及过程错误。具言之，判断错案责任的核心就在于，判断“行为人是否故意或者重大过失实施了滥权失职等行为，且该行为与错案的发生是否存在因果关系”—— 无故意、重大过失或者因果关系即为责任豁免的范围。对于追责程序，要避免行政追责的单方模式，以启动、调查、监督与救济四个方面进行具体构建，满足司法特殊性质的需求。

现行绩效考核的主要作用是作为干部任免使用、典型推荐以及评先评优、岗位目标津贴发放的主要依据。而司法责任追究则是对检察官在职务行为中的责任进行追究，并由相应机关施以惩戒的活动。这两种活动的性质与作用大相径庭，虽然绩效考评中也有关于案件质量评判的内容，但其无涉司法责任，不可混淆。

与司法责任的内容相适应，司法责任的对象分为办案人员与监管人员。办案人员承担的是因故意或重大过失造成的办案责任，而监督管理人员承担的是因故意或重大过失造成的监管责任。司法责任的追究主体为检察机关纪检监察机构，由其受理对检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的检举控告，并进行调查核实。经调查后认为应当追究检察官故意违反法律法规责任或重大过失责任的，应当报请检察长决定后，移送省一级检察官惩戒委员会审议并根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或给予惩戒处分的建议，由检察机关相关部门依照建议作出决定。

检察官惩戒委员会作为相对中立的机构，体现了惩戒决定的严肃性与慎重性。这与西方国家的司法人员惩戒机构类似，能够比较客观、公正地对相应司法人员及其行为进行评判与处理，提高惩戒之公信力。此外，由于其中立性与独立性，司法人员在其审议过程中的陈述、辩解也会更具价值，客观上保障了司法人员的合法权利。

龙宗智：我认为，总结起来，是应当实行错案追究与职业保障并举和协调设置的办法。对错案追究与执法过错责任追究也应采取相对合理的态度，既不能过于强调责任追究，造成办案人员不敢负责、不愿担责，也不能不追究错案责任，否则对社会公众也无法交代。其中，应当追究的是故意违法或者重大过失。工作瑕疵难免，不能一概追究。在追究责任的同时，也要加强检察官职业保障。也就是说，既要有追责，也要有免责，还要有职业保障。