论传统征收以外的财产权限制模式——以美、德两国判例为基础

邓志宏

(哈尔滨工程大学 人文学院，哈尔滨 150001)



依法治国研究

论传统征收以外的财产权限制模式
——以美、德两国判例为基础

邓志宏

(哈尔滨工程大学 人文学院，哈尔滨 150001)

对私人财产权的限制，除了应当予以补偿的传统征收形式以外，还有应当予以补偿的财产权过度限制，即对财产的管制征收以及不应予以补偿的财产权合理限制，即财产权的社会义务。由于我国宪法规范的缺失，对传统征收以外的财产权限制模式，实践中产生了诸多争议与困惑。德国与美国在财产管制征收与财产权的社会义务领域已经确立了一系列标准，司法实践也为我们提供了一些典型案例，对改进并完善我国的财产权限制的宪法规制问题有一定的启示。我国要构建合理的宪法财产权限制条款，还要建立并完善合宪性审查机制，从理论到实践，建构科学合理的财产权保护与限制体系。

财产权；管制征收；社会义务

我国目前财产权限制的主要方式是传统的财产征收，这种征收是有偿的占有性征收，是对财产权的剥夺。而财产权限制的方式有多种，不仅限于剥夺财产权的征收，还包括了应予补偿的财产权过度限制，即对财产的管制征收，以及不应予以补偿的财产权合理限制，即财产权的社会义务。对传统征收以外的财产权限制模式，由于我国宪法规范的缺失，实践中产生了诸多争议与困惑。本文试以美国与德国的立法与司法实践为例，通过典型判例分析传统征收以外的两种限制财产权的方式，以期对我国财产权限制的立法与实践有所启示。

一、传统征收以外财产权限制的两种模式

传统有偿的占有性征收以外，对财产权限制还包括对财产的准征收以及财产权应当承担的社会义务，而是否给予补偿是两者的根本区别所在。对财产的准征收可以依据对财产权人权利影响的不同，划分不同的类型。

(一)对财产的准征收——应予补偿的财产权限制

传统的征收以取得他人财产权为主要特征，这种征收以维护公共利益为目的，针对被征收人的损失进行补偿。而在现实生活中，在很多情况下，国家立法或者某些政府行为对财产所有人的权利造成了影响，或者说财产所有人的权利以为了公共利益之名而做出了特别牺牲，这并不是传统的政府行使征收权的剥夺财产所有权的征收，但是有财产征收的部分特征，有的国家或地区把这种对财产权造成影响的情况称为准征收或者管制征收，典型代表国家是美国，德国一般将此类征收称为应予补偿的财产权限制。

在美国，有学者根据对财产权人权利影响的不同，又将管制征收分为管制型准征收和占有型准征收。管制型准征收影响的是财产的价值，在对公共利益和私人利益进行衡量后，如果认为政府的立法与行为已经影响了财产所有人对其财产的“经济上可行之使用”， 则构成管制型准征收。如果是政府或政府授权第三方物理性占有某财产，达到几乎剥夺财产所有人对被占有财产全部权能的程度，或拒绝财产所有人对财产的使用，而使财产所有权人近乎无法享有该财产的任何利益，就构成了占有型准征收[1]。

(二)财产权的社会义务——不予补偿的财产权限制

财产权的社会义务理论起源于德国的两部宪法，包括1919年的《魏玛宪法》和1949年的《基本法》。德国1919年的《魏玛宪法》第153条规定：“ 所有权负有义务，财产权的行使要以公共福祉为目的。” 这一规定是财产权的社会义务第一次被写进宪法，也成为世界其他国家立法限制私人财产权的开端。1949年德国《基本法》继承了这一做法，其第14条规定：“财产权及继承权应予保障，其内容与限制由法律规定之；财产权负有义务，财产权的行使应当同时有益于公共福祉；财产的征收，必须为公共福祉始得为之。” 德国《基本法》确立了社会国原则，这一原则以追求“社会正义”为首要目标，要求立法机关、行政机关及司法机关维护宪法秩序，从而保障民众自然的生活环境。“人民私有财产的社会义务性”就是达成这一目标的重要途径，尤其在有关土地等不动产以及工业资本财产方面，为了消弭国家工业化带来的社会问题，必须依法对财产权人的权限加以限制。社会国原则可以用来论证为何限制私有财产权，它要求立法者要认真考虑财产权对社会的“关联性”及“功能性”，既要考虑财产的社会义务性，又不能对这种社会义务性作过度要求，以防侵犯公民合法的私有财产权。财产权人行使财产权必须要配合立法者的社会以及经济政策，其自由支配财产权的空间已经缩减[2]。

二、对财产的准征收——应予补偿的财产权限制

实践中对财产的准征收情况比较复杂，通过对美国与德国法院的一些经典判例进行分析，可以把准征依据不同标准划分为不同类型，两国的判例与划分方法有所不同，各有特点。

(一)美国的两种准征收模式

美国《宪法》第五修正案规定：未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产，私人财产非经公平补偿不得加以征收作公共使用。这一规定确定了传统征收应当具备的条件，但并未包含私人财产权受到侵害价值受损如何补偿，美国联邦最高法院通过判例确立了构成准征收的条件与补偿标准。如上文所述，在美国，依据是否对财产有物理上的侵占，将准征收分为管制型准征收和占有型准征收，以下通过具体案例分析其特点与区别。

1.管制型准征收——卢卡斯诉南卡罗来纳州海岸委员会案[3]。卢卡斯是一位不动产开发商，他在堰洲岛上建造了住宅群，其本人也于1978年搬到此处居住。卢卡斯又于1986年花费97.5万美元购买了位于堰洲岛的居住开发区的两块海岸土地，这两块地距离南卡罗来纳州的海滨大约90米。南卡罗来纳州在1977年制定了一部有关加强海岸环保的立法《沿岸区域管理法》，这部立法规定，属于本州的海滨和接临海滨的沙滩都属于保护区，禁止在保护区内建造住宅性质的建筑。而卢卡斯购买的地块距离海滩比较远，有300英尺，当时还不受这部立法的调整。在卢卡斯购买两块海岸土地后的两年，即1988年，该州又制定了新的海岸环保立法《沿海区域管理法》，根据新的立法，卢卡斯购买的地块属于保护区，在保护区内禁止兴建任何建筑物。

卢卡斯向州地方法院提起诉讼，提出该制定法对土地利用的限制已经构成了征收，应予补偿。一审州地方法院认为卢卡斯1986年购买该地块，当时的立法并未限制其开发，而1988年的立法限制的范围扩大了，使该地块不再有合理的经济利用的可能性。法院认定存在管制性征收行为，判决给予卢卡斯120万美元的补偿性赔偿。被告南卡罗来纳州海岸委员会案不服判决提出了上诉，州最高法院于1991年推翻了初审法院的判决，认为此案不构成管制性征收，不需要对被上诉人做出补偿。判决理由是，州制定法有关限制土地开发的规定是为了防止公共危害的发生，而被上诉人对该州制定法的有效性是没有争议的。卢卡斯不服州高等法院的判决，又上诉至联邦最高法院。1992年，美国联邦最高法院做出了判决，撤销州最高法院的判决，发回重审。

撰写此案判决书的斯卡利亚大法官为征收确立了两条标准，第一，管理法规强制财产所有人忍受有形侵入其财产的，属于征收；第二，管理法规取消了不动产的所有经济利益或者有效用途。卢卡斯案的判决主要参照了其中第二个标准，最高法院认为州的制定法取消了卢卡斯拥有的不动产的所有经济利益或者有效用途。制定法的规定导致在卢卡斯购买的那块土地上不能兴建任何建筑物，这种情况导致那两块土地毫无价值。但是，也有学者和法官指出，“经济利益或者有效用途”的含义并不确定，如果财产存在低于合理投资回报的收入，如何判断财产是否有经济利益或者有效用途，而实践中有意地把财产价值降为零的制定法出现的概率极低。

笔者认为，斯卡利亚大法官在此案判决中确定的管制征收的判断标准具有可行性，若财产已经丧失了经济价值，说明财产不能正常发挥其经济功能，这就可以看作管制型准征收。实践中比较难以判断的是，立法或者政府的管理措施导致财产部分地不能发挥经济功能，亦即没有达到经济利益完全丧失的程度，是否可以构成管制征收并获得补偿还存在争议，这种情况在实践中比较难以认定为管制型准征收。

2.占有型准征收——房屋出租人诉有线电视经营人案[1]176。纽约州的法律规定，房屋出租人应当允许有线电视经营人在其公寓上安装有线电视的电缆线，房屋所有人起诉，认为这一法律的规定构成对其房屋的占有型征收，应予补偿。美国联邦最高法院认为房屋所有人的公寓被安装电视线缆，已经构成对私人财产的“永久性物理占有”“占有”对财产的侵害最为严重，即使这种占有不是为了实现公共利益的目的，或者这种占有对所有权人的经济影响是轻微的，也构成占有型准征收。

此案可见，占有型准征收的判断标准与管制型准征收不同，最根本的区别就是占有型准征收可以不考虑维护公共利益的目标以及对财产所有人之财产造成影响的严重程度，只要有物理性占有的外在形式，就构成占有型准征收。

通过以上的案例可以看到，占有型准征收和传统征收有共同的特点，就是导致财产价值的丧失，这种判断比较直观，标准也比管制型准征收更清晰、简洁，较易判断。只是应当注意，所谓永久的物理上的占有并不都是对财产的直接侵占，如第二个案例所展示的，对财产直接的侵扰剥夺了财产的使用权，也被视为一种占有。

(二)德国应予补偿的财产权限制———义务样品判决[4]

黑森州出版法及其实施法令规定，所有的出版商都有义务将其出版物的一份样品提供给州图书馆。一个出版商认为其出版的图书成本高、印数少、价值高，而出版法设定的交付义务使其遭受了特别负担，出版商向行政法院提起诉讼。行政法院根据基本法的规定将此案移送至联邦宪法法院，联邦宪法法院认为，交付义务并不构成基本法规定意义上的征收，但这一行为不符合比例原则并违反公平负担原则，构成了对财产内容的限制。该立法规定赠送义务一律不予补偿，违反了宪法，如果出版商得到了补偿，则不得对法律规定的赠送义务提出异议。

结合德国《基本法》进行分析，基本法第14条第3款规定的应予补偿的征收是对具有财产价值的法律地位的剥夺，第14条第1款第2句规定的是无偿的财产内容和限制，联邦宪法法院的判决提出了另一种模式，即要求为了公共利益约束财产权，另外也要对其产生的特别负担进行平衡，也就是给予补偿。该判决表明“应予补偿的内容限制”也是对财产造成影响的一种方式，这不同于传统意义上的征收，但也应当给予补偿。联邦宪法法院的判决从对财产权人造成特别负担，以及比例原则和平等原则的角度判定应当对财产权人进行补偿。而从本文的观点看，这一案例属于传统财产征收与不予补偿的财产限制之间的情况，即属于应予补偿的财产权限制，或者是美国法上称为的准征收。

德国与美国对准征收的区分有不同的标准，美国主要通过司法判例对准征收进行分类，但无论是占有型准征收还是管制型准征收，都是以对财产使用价值造成的影响为衡量标准，政府的管理行为如果使财产的使用价值尽失，则构成准征收。而德国的普通法院、行政法院及宪法法院也通过一系列财产权限制案件的判决，确立了判定构成应予补偿的财产权限制的标准。早期的判例强调管制措施针对对象的特定性，称为“个别处分”和“特别牺牲”理论，后来法院判决又以对财产权的影响严重程度作为判断标准，因为即使政府管制对象是个别的、特定的，也可能由于对财产权限制造成的影响并不严重，在可承受的范围以内，不构成应予补偿的财产权限制，而属于下文论述的财产权的社会义务。

三、财产权的社会义务——不予补偿的财产权限制

无偿限制财产权问题涉及了个人财产的社会属性，即财产权上存在的社会义务，当个人财产权益与公共社会权益发生冲突时，国家将通过限制个人财产权的方式来保护社会公共利益而不予补偿，如上文所述德国的《魏玛宪法》与《基本法》都规定了财产权要承担社会义务。美国宪法中虽然没有明文规定财产权的社会义务，但在司法判决中也确立了这种财产权限制的方式。

(一)美国的判例分析——香柏树林砍伐案(1928年)

弗吉尼亚州于1928年制定一部州法，内容是关于控制香柏树病。香柏树病的病毒会传染给苹果树，造成对苹果树的巨大危害，而该州的主要农副产品就是苹果，苹果树种植产业也是当地的支柱产业。根据该州有关控制香柏树病的立法，为了避免香柏树病毒传染给附近的苹果树，原告拥有的香柏树林要遭到砍伐。原告到巡回法院提起诉讼，要求补偿其香柏树林被砍伐而造成的损失。巡回法院认为州政府砍伐其香柏树林的命令是合理的，对原告造成的损失，包括失掉已经长成的香柏树林和因此导致的地皮价格下降等损失，均得不到赔偿，只支付树林砍伐和搬迁树木的费用100美元。原告不服上诉到最高法院，最高法院维持原审法院的判决，在判决书中指出，砍伐香柏树林的政府命令属于警察权的正当行使，因为保护了种植的苹果树就是保护公共利益[5]。

本案中两级法院的判决一致认定州政府依据州法所做出的行政命令合理，主要理由是保护了苹果树种植这一支柱产业，就是保护了公共利益，而对公共利益的保护不构成征收，无须补偿。依此判决，这也可以归入财产权的社会义务。笔者认为这一判决有可商榷之处，假定保护了苹果树种植这一支柱产业，就是保护了公共利益，但为了公共利益做出政府命令，只是构成征收的条件之一，并不等于有公共利益做保障，就一定是属于财产权的社会义务，这一案件并为对此进行深入分析。

笔者的观点是判断是否属于财产权的社会义务，要看政府行为对财产权的影响达到了何种程度，如果这种影响与干预是轻微的，在可承受的范围之内，则可看作应当负担的社会义务。如果这种影响与干预达到了严重的程度，也就是超出了财产权社会义务的限度，此时即使是为了公共利益的目的，也应构成了征收，应该给予补偿。

(二)德国的判例分析——1981年地下水所有权案[6]

原告欲在其拥有的不动产范围内采沙，根据《水资源法案》相关规定，需要取得采沙许可，由于采沙工地位于一个水利设施的保护区内，有危及地下水的可能，《水法》规定要取得采沙许可。原告的采沙申请被驳回，其向联邦最高法院起诉，要求确认水法的规定构成征收性侵害，并以此要求赔偿。联邦最高法院认为此案已经构成征收，而1976年通过的水保持法第1a条第3款的内容，是未经补偿而不允许利用地下水的规定违反了宪法，根据基本法的规定将此案移送至联邦宪法法院。

联邦宪法法院判决认为，财产权是一项和个人自由紧密联系的基本权利，它的职能是为个人在所有领域内赋予自由范围，并使个人承担责任来形成自己的生活。对财产权的定义并非完全是私法范畴，如果公法介入去保护对公共福利至关重要的财产层面，那么制度保障并未受到不利影响。只要公共利益超越某些既得权利继续的理由，议会就可以通过合适与合理的规则，来重组个人的法律地位。《水资源法案》并不构成法律对财产的征用，这一法案是合宪的。

德国宪政法院的这一判决使公法上升到和私法同样的高度，议会立法要充分考虑《基本法》对财产所附加的社会责任，《基本法》强调保护个人财产权的同时，也强调保护和公众切身相关的公共利益。德国司法实践对财产权社会义务的判断提供了一些可行性标准，包括公共利益标准，财产权限制的比例性，公共利益与私人利益的平衡等。

四、结语

对私人财产权的限制，除了应当予以补偿的传统征收形式以外，还有应当予以补偿的财产权限制及不应予以补偿的财产权限制，如何判断并合理定位三种限制形式的关系，建构平衡私人财产权与社会公益的技术方案，是各国法律与制度要解决的问题。如果因为强调财产权的社会义务，过度限制财产权，就是公权力对私有财产权的侵害。我国要构建合理的宪法财产权限制条款，现有宪法财产权限制条款只涉及传统占有性征收，未规定其他限制方式。要实现保护私有财产权和维护公共利益的目标，不仅要完善宪法与相应法律的规定，还要建立并完善合宪性审查机制，从理论到实践，建构科学合理的财产权保护与限制体系。

[1] 谢哲胜. 财产法专题研究(二)[M].北京:中国人民大学出版社，2004:173-174.

[2] 陈新民. 德国公法学基础理论[M].北京:法律出版社，2010:464-465.

[3] [美]约翰.斯普兰克林.美国财产法精解[M].北京:北京大学出版社，2009:668.

[4] [德]哈特穆特.毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译，北京:法律出版社，2000:673-675.

[5] [美]约翰.斯普兰克林.美国财产法精解[M].北京:北京大学出版社，2009:619.

[6] 张千帆. 法国与德国宪政[M].北京:法律出版社，2011:307-308.

〔责任编辑：张 毫〕

2016-09-31

黑龙江省哲学社会科学研究规划2015年度项目(15FXD05)；中央高校基本科研业务费课题(HEUCFZ1611)

邓志宏(1968-)，女,黑龙江双鸭山人，讲师，博士，从事宪法学、行政法学研究。

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1000-8284(2016)11-0051-04