防范“一把手”职务犯罪的对策思考

曲 直

(中共黑龙江省委党校 法学教研部，哈尔滨 150080)



国情国策研究

防范“一把手”职务犯罪的对策思考

曲 直

(中共黑龙江省委党校 法学教研部，哈尔滨 150080)

防范“一把手”职务犯罪是反腐的重点和难点。从十八大之后，党中央对于反腐非常重视、力度空前，“一把手”这一关键的少数群体，更是成为党的重点监督对象。导致“一把手”职务犯罪的成因，主观方面主要包括：一是很多“一把手”理想信念缺失，也就是由于精神上“缺钙”，导致思想的错位，最终体现为行为上的犯罪。二是很多“一把手”法治意识淡薄，由于缺少对法律的敬畏，没有法治思维，最终导致逾越了法律的底线，甚至触碰了刑法的高压线。客观方面主要包括：一是“一把手”权力过分集中；二是对“一把手”权力的监督不到位。防范“一把手”职务犯罪的对策主要包括：一是运用法治思维，防范行为越轨。一方面要做到心中有法，敬畏法律，不能把自己当成法外之地；另一方面，在综合决策和制度建构的层次上要做事于法有据，在法治轨道上推进各项工作。二是进行合理地限权和分权，改革“一把手”权力过分集中的体制。三是完善全方位的监督体系，从而制约“一把手”权力滥用。

一把手；职务犯罪；防范对策

所谓“一把手”，也就是各级党政机关和国有企事业单位的主要负责人。《中国共产党党内监督条例》明确把“一把手”作为监督的重点对象。因为一把手是关键少数中的关键少数，在领导班子中，既有主体责任，更有领导责任和监督责任。这几年出现的很多窝案、串案，塌方式腐败，一把手都是难辞其咎的，甚至要承担主要责任。而且很多一把手位高权重，往往处于监督的真空地带。泰安市委原书记胡建学就曾说过：“官做到我们这一级，也就没人管了。”这就更应该引起我们的重视，对一把手可能产生的职务犯罪进行有效防范。习近平总书记上任之后，一直是以猛药去疴、重典治乱的态度进行反腐。总书记在建党95周年的七一重要讲话上，又一次强调了对于腐败的零容忍态度①。

应该说，腐败是一个政治概念，而职务犯罪是一个法律概念。但他们之间存在着包含与被包含的关系，也就是职务犯罪一定是腐败，但腐败不一定是职务犯罪。例如，反四风运动，本质上来说就是反腐败，但四风本身不一定构成职务犯罪。例如，公款招待的奢靡之风是一种腐败行为，但一般不会构成职务犯罪。区分二者概念的一个重要意义，就是有些腐败行为如果不触及法律的红线，特别是刑法的高压线，还有挽救和改造的机会，可一旦构成职务犯罪，就意味着对自己过去一切成绩的清零，甚至还有可能锒铛入狱、沦为阶下囚。

一、“一把手”职务犯罪的成因

“一把手”职务犯罪的成因表现为主观原因和客观原因：主观方面包括理想信念缺失和法治意识淡薄，客观方面包括“一把手”权力过分集中和对“一把手”的权力监督不到位。

(一)理想信念缺失，“一把手”思想错位

理想信念就是共产党人，特别是“一把手”领导干部精神上的“钙”。很多“一把手”由于精神上缺钙，导致了思想的错位，最终促成了行为上的犯罪。还有很多“一把手”不相信马克思主义理论，却整日求神拜佛，搞封建迷信活动。李春城滥用职权进行封建迷信活动，曾将家里已去世的人的坟墓迁往成都都江堰，聘请所谓的“大师”做道场，共花费上千万元公款。韩桂芝在家里供奉佛像，烧香拜佛进行祈祷，最终入狱后还常常对着墙壁讲：“佛啊，你为什么不保护我！”

市场经济也会对“一把手”的理想信念造成冲击。经济高速发展之后，很多人借助改革开放的契机获得了财富的迅速增长。很多领导干部就产生了攀比心理。从而导致自己内心的不平衡，也会促使这部分人走向职务犯罪的不归路。

(二)法治意识淡薄，“一把手”行为越轨

很多“一把手”对政治意识、看齐意识等意识都具有很强的敏感性，但法治意识还是比较淡薄的。河南省平顶山市委原常委、政法委书记李长河曾说：“我怎么知道什么是犯罪，什么不是犯罪，我又不懂法。” 还有人认为只要不贪污、不受贿就不会构成犯罪，凡是构成犯罪的“一把手”不是不懂法，而是知法犯法。而实际情况不是这样的，只要“一把手”没有尽到应尽的责任，出现失职失责行为，同样有可能构成不作为的犯罪，也就是渎职类犯罪。衡阳市委原书记童名谦就是因为在省人大代表换届选举中没有尽到领导责任和监督责任，最终被以玩忽职守罪判处有期徒刑5年。

(三)权力配置不科学，“一把手”权力过分集中

由于“一把手”是一个单位或组织的主要负责人，所以经常会将整个单位的权力集于一身。邓小平同志早在1980年就曾提出：“权力过分集中的体现，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委……什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[1]“一把手”权力过分集中的情况，目前在很多地方依然没有得到有效改善。具体表现包括：“用人一句话，决策一言堂，民主一霸主，财务一支笔，项目一人批”，等等。

(四)权力监督不到位，“一把手”权力制约乏力

首先，很多“一把手”接受监督意愿不强，存在“官本位”意识和特权思想，认为自己坐得端、行得正，不愿接受监督。这是一种民主素养不高的体现，没有深刻领会“有权必有责，用权受监督”。而“一把手”的“家长制”作风，也会导致同级班子成员碍于情面而不愿对“一把手”进行监督，下级就更是不敢监督。其次，党内监督力度有限。虽然我们目前的巡视制度起到了一定的震慑作用，但还需要从这种突击式的权力反腐走向常态化的制度反腐。党的代表大会制度目前还不够完善，纪委因接受双重领导，也在一定程度上受制于地方党委，这样在制度层面上“一把手”就可能处于监督的真空地带。再次，上级对下级存在重提拔、轻管理的现象。平日上级与下级在工作上的沟通相对较多，但对于下级“一把手”的作风和廉政问题普遍不甚关注，这也是导致很多“一把手”放任自己的一个原因。最后，党外监督机构没有能够彻底发挥自己的优势和监督力度。例如，审计机关通过对财务会计账户的审计监督，能够比较直观地发现“一把手”违法违纪的现象，但没有更多的手段去追究隐藏在财务和会计账户背后的秘密交易。

二、防范“一把手”职务犯罪的对策思考

防范“一把手”职务犯罪，从“一把手”自身来讲，应增强法律意识，强化法治思维，在法治轨道上开展各项工作。从制度建设上来讲，应通过限权与分权来解决权力过分集中这一导致腐败和职务犯罪的主要矛盾。通过建立全方位的监督体系，不给少数腐败分子以可乘之机。

(一)运用法治思维，防范行为越轨

行为越轨，指的是逾越了法治轨道。要想防范行为越轨，从“一把手”主观上自我约束的角度来讲，除了要坚定理想信念，加强党性修养之外，还要时刻提醒自己运用法治思维开展各项工作。法治思维对于一把手领导干部来讲，主要是分为两个维度：一是认知判断的层次。也就是要做到不违法，做事要于法有据。二是综合决策和制度建构层次，就是从法治的角度切入，不断提高解决问题的能力。总书记在今年3月7日两会期间来黑龙江省代表团审议时也提出：“法治是一种基本的思维方式和工作方式”。对于“一把手”来说，在工作中一定是采用多种思维并用的方式，法治思维并不优于其他的思维方式，但却是防范职务犯罪的一条底线。也就是“一把手”首先要做到心中有法、敬畏法律，不能把自己当成法外之地，认为法律都是用来管理别人的。这也是区别人治思维和法治思维的一个重要标准。这既能够防范自身职务犯罪，同时，也有利于打造良好的法治环境。

至于如何运用法治思维，总书记已经说得很明确了，就是“要努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。从制度建构上来讲，最重要的就是规范“一把手”的行政决策。十八届四中全会规定了重大行政决策的法定程序。在集体讨论决定这个环节，应该确保实行“一把手”末位发言制，防止出现定调子的现象，而且有必要在班子成员范围内实行无记名投票制，真正地实现班子成员一人一票的效果，并在一定范围内对决策的过程和结果予以公布。

人们对于法治思维和依法治国的相关理论，主要存在两个方面的质疑：一方面来自于理论界，提出了“党大还是法大”的问题。后来中央给出的回应是，这是一个伪命题。因为党是一个政治组织，而法是一个行为规范，所以不存在党大还是法大的问题。我们对这一问题还可以进一步思考，现在把法治比喻成轨道，可是光有轨道没有用，还得有动力源，党实际上就是火车头，也就是在党的领导下，让各项工作在法治轨道上运行，火车跑得快全靠车头带，没有党的领导是不行的。所以不存在火车头重要还是火车轨道重要的问题。另一方面主要是来自于实践，有些人认为，我们在实践中已经形成了一套方法，事实证明也是有效的，一味追求法治，必然会降低效率。对于这一问题，我们也应该用发展的眼光来看待，法律的制定就是为了限制一些人的短期利益，绝大多数违法行为都是为了追求短期利益，法律的制定就是为了限制这些短期利益，从而维护每个人的长远利益。短时间内可能会慢一点，但从长远来看，一定是快的。像李克强总理说的，一定要让明规则战胜潜规则。法律有空白的地方可以进行填补，有不合理的地方可以再修改、再论证。

(二)进行合理地限权与分权，改革“一把手”权力过分集中体制

从制度设计上进行防范，主要就是解决两个问题。一个是解决“一把手”权力过分集中的问题。另一个是解决监督不到位的问题。解决权力过分集中的问题，就要进行合理地限权和分权。我们要将权责清单制度落实好。“一把手”可以做什么、不可以做什么，应当有明确的边界，要针对不同单位做出不同的规定，因为各单位一把手权力运行的方式也是不一样的。

第一，要完善“一把手”权力公开运行机制。习近平总书记强调：“要健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”一方面，要通过各种平台充分公开党务政务(涉密的内容除外)；另一方面，可以采用绘制《一把手权力公开透明运行流程图》等办法，对“一把手”的权力进行规范和公示。第二，中纪委要求凡属“三重一大”的内容*“三重一大”，也就是重大问题决策、重大项目投资、重大干部任免和大额资金使用。，都要集体讨论决定。但在落实这一步就有可能出现问题，有时候“一把手”自己就决定了什么是“三重一大”，什么不是“三重一大”，“一把手”认为重要的就上会讨论一下，他认为不重要的就自己决定了。所以对于“三重一大”也要有一个清晰明确的量化界定。第三，通过对“一把手”权力过分集中的改革，要建立一种“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的机制。我国多个地区采用这种改革方式后，效果非常显著。南昌市规范“一把手”的权力清单之后，“一把手”就不直接分管具体事务了，两年多来，全市涉及党政“一把手”的信访举报数量下降27%，党政“一把手”职务犯罪发案率下降23%[2]。一个人的精力毕竟是有限的，“一把手”不直接分管，既可以从日常性工作中超脱出来，站在高处谋发展，集中精力想大事，同时也有利于调动班子其他成员工作的积极性和创造性。但要防止由于分权，造成各自为政、人心涣散的现象。所以这个时候，“一把手”更多地要履行自己的监督责任，不能出现“一把手”职务犯罪率下降了，而副职的职务犯罪率又上升了的现象。

(三)完善全方位监督体系，制约“一把手”权力滥用

目前我们主要是由党内的监督机构承担对于“一把手”的监督职责，但要想把“一把手”的权力关进制度的笼子，从根本上解决这个问题，还需要党内监督与党外监督相结合，同体监督与异体监督相结合，同级监督与上级监督相结合。

1.纪委部门应与审计部门联合办案。审计部门通过对财务会计账户的审计，能直观地发现“一把手”的违法违纪现象，但审计部门对于财务账户中反映出的问题，没有太多的强制手段进行追究。如果纪委能够和审计机关联合办案，就有助于提高“一把手”违法违纪案件的查处率。广东省2013年开始施行了“一把手”“逢离必审”的制度，只要离任就要接受审计检查。这个经验值得推广，同时应该审计关口前移，更注重任期内审计，这样可以及时发现一些苗头问题。

2.纪委应充分利用好社会监督，特别是网络舆论监督的影响力。舆论监督是社会监督的一种，社会监督属于异体监督，也就是体制外监督。我们现在对很多腐败案件的查处都是起源于网络，这也引起了纪委部门的重视，中纪委网站开通了网络反腐的专区，并开发了“随手拍”手机客户端，鼓励广大群众看见腐败现象进行拍照，可以直接发送给中纪委。这种自下而上的监督，往往能够看到一些真问题。很多国家把舆论监督视为国家的“第四种权力”，就是因为舆论作为一种监督手段是非常有效的。

3.加强上级领导机关对下级机关的监督。我们目前确实存在上级对下级重提拔、轻监督的现象。所以如果上级领导干部经常关注下级机关的作风问题，把反腐反四风工作放在一个高度重视的位置，经常与下级单位的“一把手”进行诫勉谈话、以上率下，也是能够起到约束作用的。这样就 能够防止腐败的蔓延，最终走向职务犯罪的不归路。

4.加强司法权威。在法治国家，司法人员在业务工作中，应该只遵照宪法和法律办案，我们的宪法也规定了法院和检察院独立行使审判权和检察权，并在新一轮的司法体制改革中，强化了法官独立对案件负责的终身责任制。但由于我国司法机关目前在人事权力和财务权力受制于地方党委和政府，所以司法权威也会受到一定程度的影响。司法权与行政权相比具有先天的被动性和弱势性，但却是守护国家公平正义、安全稳定的底线，所以更应该加强司法权威，增强法律的震慑作用。

具体措施应该从以下几个方面着手： 一是应该加快司法体制改革。实行省以下的法院、检察院人财物的统一管理。二是根据《刑事诉讼法》第26条管辖制度的规定：“上级人民法院既可以指定下级人民法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级人民法院将案件移送其他人民法院审判。”所以对于职务犯罪，尤其是党政一把手犯罪案件，应当实行异地审判，制定一个异地的办案标准。比如中组部管理的干部实行跨省办案；省管干部实行跨市办案，以此类推。三是要加强对司法人员的监督，就是对监督者也要加强监督。这样才能确保司法办案的公正性。

总之，腐败的极端表现就是职务犯罪，目前在我国反腐的高压态势下，腐败问题已经得到了好转，很多“一把手”领导干部已经形成了“不敢腐”的心理认知，但要想让“一把手”做到“不想腐”和“不能腐”，还需要加强“一把手”领导干部自身的法治思维，以及通过合理地限权和分权来完善全方位的监督体系，从根本上解决“一把手”领导干部的腐败问题。

[1] 邓小平.党和国家领导体制改革[M]//邓小平文选(第二卷).北京：人民出版社1994:328-329.

[2] 防止一把手权力被稀释后班子成员各自为政[N/OL].人民日报，http://finance.ifeng.com/a/20141009/13170173_0.shtml.

〔责任编辑：崔家善〕

2016-10-12

国家社科基金“全媒体时代舆论非理性表达的引导机制创新研究”( 16CKS043 )

曲直(1987-)，男，黑龙江哈尔滨人，讲师，硕士，从事行政法学研究。

D917

A

1000-8284(2016)11-0038-04

① 习近平总书记在2016年7月1日讲道：“我们要以顽强的意志品质，坚持零容忍的态度不变，做到有案必查、有腐必惩，让腐败分子在党内没有任何藏身之地！”