党建睦邻：社区治理的一种新探索——以江苏宜兴X社区为例

2016-02-11□王顺

中共杭州市委党校学报 2016年1期

□ 王顺

党建睦邻：社区治理的一种新探索
——以江苏宜兴X社区为例

□ 王顺

社区发展转型是基层党建实践创新的动力来源。X社区党建睦邻模式以党建嵌入为手段、以制度建设为保障、以服务民生为目标，不断完善党建睦邻的运作机制，并通过重新定位政党功能，激发社会活力。通过培育公共性凸显公民性，通过发挥党建嵌入性功能提升社区自组织能力，通过培育社区认同实现社区共同体的维系，其价值依归就是要在激发社会活力的基础上实现党建引领下的睦邻自治。

社区治理党建公共性自组织社区认同

随着社会结构的变迁，“中国社会的发展从一个组织化社会建构体系转变成一个社会组织化建构体系”，[1]新时期的基层社会治理需要基层党建作出调整，这就必须明确基层党建的社会功能定位，就是要通过“扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”。[2]党建睦邻就是通过把楼组党小组嵌入到睦邻点中去，在不改变原有组织关系的基础上整合区域内党员资源，改变睦邻点发展的自发状态，建立睦邻点的组织依托，并通过重新定位政党功能，激发社会活力。

一、社区发展转型：社区党建模式创新的动力来源

(一) 社区治理空间的外向化

伴随着中国社会经济结构调整的是社会结构的变迁，是“‘从总体性社会’向‘分化性社会’转变”[3]的过程，也是“‘自由活动空间’和‘自由流动资源’”[4]扩展的过程，具体表现为单位社会的解体。这意味着，“中国社会的结构形式开始向社区制结构转化，原先的单位制结构逐渐解体，其核心表征就是社会主体开始以社会为其最终的依归，而不再以单位为其最终的依归。也就是说，人们不再以单位为核心相应地安排自己的生活，而是以人在社会中的全面实现为核心来安排自己的生活”。[5]从“单位制”到“社区制”的转变是社区治理模式的转变，是社区治理空间扩大的表现，是社区治理空间外向化的体现，本质上是社区多元主体参与社区治理的过程，需要充分发挥社区多元主体在社区发展中的作用，明确基层党建培育社区组织中的引领作用，不断探索社区转型发展的实践。宜兴市宜城街道在社区转型发展过程中，不断扩展社区治理空间，突出五个转变，努力开创社区发展的新局面，其中就包括“创新社区组织，加快由单一管理向多元共治转变”。[6]在市场转型、社会结构变迁和城市化的背景下，推进社区建设，实现社区多元共治，发挥社区治理空间的外向化功能成为时代发展的应有之义。

(二) 社区资源分布的弥散化

社区治理空间的外向化意味着社区治理主体的扩展，事实上也是社区资源分散趋向的表现，意味着社区资源分布的弥散化。社区资源的弥散化是指社区组织在整合社区分散资源上的缺位，主要表现在难以整合和协调社区分散资源，导致社区大量资源的闲置。因为社区并不具备一个统合的力量和协调的载体来整合社区资源，即使社区在新时期承接了大量的包括社区人才资源、单位和企业等社会资源，也难以有效利用这些社会资源。社区资源的弥散化需要一个整合资源的组织力量，而基层党组织不仅具备丰富的组织资源和人才资源，还是协调社区资源的主要平台。作为社区发展的引领力量，基层党组织要发挥其社会功能，以社区发展转型为依托，不断探索党建形式的创新，以“社会化”运作整合社区分散资源，改变社区资源分布的弥散化倾向。

(三) 社区民生需求的多元化

经济发展和市场转型带来的是居民需求结构多元化，具体表现在对社区环境、社区服务、社区活动和文化生活越来越多样化和多层次的需求。居民对需求的多元化使得社区服务的供给更为迫切，居民需求与社区服务供给的矛盾更为显著。这就需要发挥社区多元治理主体的作用，探索社区民间组织、居委会提供社区服务的方式，通过提供自助服务、志愿服务、公共服务来满足居民多样化和多层次的需求，并在满足居民多样化需求的基础上规范这些服务，提高服务质量。X社区属于老社区，人口老龄化和社区开放性决定了居民的老龄需求和安全需要，社区睦邻点就是为了满足老年人的生活需求和交往需求而自发成立的。但是，这种自发成立的睦邻点并不规范，其中，睦邻点发展的持续性问题和缺少资源支持是其提供服务的两个掣肘因素，需要发挥基层党建的引领作用，不断创新党建形式，保证供给服务的常态化，以满足社区居民不断增长的多元化需求。

二、基层治理创新：党建睦邻模式的运作机制

从“单位制”党建到社区党建的转变是在社会经济结构转型背景下，为促进社区发展、重新定位党建和发挥社区党建功能的必然。X社区党建建立“纵向到户、横向到单位”的党建网络，在此基础上通过楼组党小组与睦邻点的结合，利用辖区单位资源，以“党建睦邻点”创新党建形式，不断创新组织形式，加强制度建设，明确功能定位，完善党建睦邻模式的运作机制，创新基层社会治理结构。

(一)以党建嵌入为组织形式

创新睦邻点党建就是要发挥睦邻点的组织平台作用，构建以睦邻点为平台的“党建睦邻点”，即通过依托睦邻点平台，把楼组党小组嵌入到睦邻点这个社区草根组织中去，在不改变原有组织关系的基础上整合区域内党员资源，有效利用区域单位资源，使其成为以“邻里相聚、共话亲情、共娱共乐、互帮互助”为内容、以培育社区精神和社区自治能力为价值依托的党建创新项目。

创新睦邻点党建形式就是要以党建嵌入为组织形式，加强睦邻点组织建设，其中，“组织建设的目的主要有两个：一是培养人才；二是动员社会”，[7]通过在睦邻点成立党小组和加强党员管理来实现。首先，2011年社区成立楼组党小组，实现楼组党小组与社区的六个睦邻点的结合，由楼组党小组来指导睦邻点，夯实睦邻点的组织实体，建立楼组党小组与睦邻点优势互补、成功有效的组织架构。其次，在建立组织的基础上，加强睦邻点的党员管理，发挥党员的先锋模范作用。这里的党员管理包括党员的分类管理和对党员的设岗定责。创新党员的分类管理就是通过建立楼组党小组，打破党员的分类局限，而党员设岗定责是要根据工作、学习、责任、义务等实际情况，由所在党组织给每个党员指定其岗位、明确其职责，让无职党员们根据自身情况到不同的岗位上履职，使广大党员们“无职有位，无职有责，无职有为”。可以说，通过睦邻点的组织建设，既发挥了楼组党小组的动员作用，又整合了社区人才资源，提升了社区参与意识，创新了社区党建形式。

社区睦邻点已经在构建“党课教育实践基地、社区睦邻点、楼组党小组、单位党员进社区服务点”四位一体模式。在此基础上形成与社区党建的契合点，并不断加强制度建设，规范睦邻点运作，在把目标定位在服务居民的同时不断彰显党建形式创新的社会功能。

(二)以制度建设为秩序保障

党建睦邻点的制度建设既需要社区和街道制订制度规范，也需要社区睦邻点发挥自身主动性，自订制度。

一方面，街道和社区制订制度。包括制订睦邻点、楼组党小组、党课教育实践基地的各项规章制度，主要包括睦邻点管理制度、党小组学习制度、党小组活动制度。其具体制度主要有：第一，在睦邻点管理上，建立睦邻点骨干成员例会制度、值班制度、党员设岗定责和台账制度；第二，在党员学习制度上，主要是加强党员教育，坚持理论学习和党性修养“双提高”工程，充分依托睦邻点平台，发挥社区党员的先锋模范作用，打造“党性讲堂”、“党课教育实践基地”、“互动式党课”、“五小党课”等党员教育品牌；第三，在党小组活动制度上，主要是指在职党员进片区、进睦邻点的活动制度，让在职党员真正“落户”社区，向活动制度化、参与规范化发展，让在职党员真正融入社区，为社区的各项建设添砖加瓦。另一方面，“党建睦邻点”自订制度，就是在党小组的引领下，睦邻平台发挥自主性，让参与睦邻点的居民自己决定睦邻点的管理规范。其中，北门巷和光明东路睦邻点比较有代表性，在党员和居民的参与、讨论和协商中自订活动室制度，在此基础上实现活动内容制度化。

总之，在社区制定和睦邻点自订制度的保障下，睦邻点的制度建设不断完善，其规范性运作得到了保证，使得“党建睦邻点”能够更加有效地发挥其以服务为基础定位的社会功能。

(三) 以服务民生为基本目标

社区居民需求的多元化需要多样化的需求满足方式，而政府已经没有能力满足居民的各种需求，这就意味着社区服务需要多元主体的参与。X社区“党建睦邻点”的产生丰富了社区治理主体，实现了为区域内居民提供多样化的服务，这是其基础定位所在，更是楼组党小组的工作目标定位所在。睦邻点以楼组党小组为组织依托，不断彰显其服务本质，实现“能影响和带动群众、能最大程度地满足群众的合理需求、能促进党的事业开拓创新”。[8](P156)其服务功能主要表现在：

首先，“党建睦邻点”提供自助服务。首先是指在楼组党小组带领下开展的各种活动，具体包括睦邻点组织开展的家庭、邻里的乒乓、棋牌文体娱乐活动， “春节、端午、中秋、重阳”等传统活动。其次，“党建睦邻点”开展志愿服务。志愿服务主要是依托睦邻点平台开展与独居老人结对帮扶、与老党员“一对一”、与困难家庭结对帮扶等服务。还有在职党员进社区志愿服务，充分利用辖区内共建单位党员资源，使各个睦邻点成为党员的服务点。最后，“党建睦邻点”提供公共服务。例如，光荣东路睦邻点改造的小广场集文化、娱乐、健身、绿化为一体，已经成为居民积极活动的公共场所，为居民提供了更好的社区服务；交通局小区睦邻点“停车位”问题的解决更是为民服务的典型表现。

三、激发社会活力：党建睦邻模式的功能彰显

社区党建作为党的基层组织建设要首先明确其功能定位。在基层党建中要淡化其政治功能，强化社会功能，因为“社区党建，作为执政党在城市最基层的组织体系，直接面对的是多元化的而又‘碎片化’的利益群体，正是因为面临这种社会结构状况，就要求党组织必须具备凝聚社会、引领社会、整合社会的能力与本领”。[9]党建睦邻作为社区党建工作的创新，在激发社会活力中功能凸显，彰显了社区治理能力。

(一)培育公共性与塑造公民性

公共性是指“人们从私人领域中走出来，就共同关注的问题开展讨论和行动，在公开讨论和行动中实现自己从私人向公众的转化”，[10]社区公共性的培育离不开党建的引领，其中公民性的塑造贯穿于社区公共性的培育过程。

1.党员的公共身份是社区公共性培育的内在基础

党员意味着一种公共身份的嵌入以及获得的与之相应的权利和义务。这种公共身份是指：“主体通过获得言语和行动的功能而取得的那种能力和资格，身份主体依托于这种能力和资格取得了参与相互理解过程的功能，并在其中确定了他本身的身份和特征，这也构成了公共空间之中个体的组织基础。”[11]党员作为一种公共身份，其身份认同包括党员身份的自我认同和社区居民对党员行为的期望认同。其中，党员身份的自我认同是“党员自己对党员这一身份角色的态度和价值感的认同，具体包括是否感到党员身份的权利与义务，是否感到党员身份的荣誉感和自豪感，是否明确党员应有的行为等”。[12]党员身份的自我认同是扩大社区参与的保证，是发挥党员先锋模范作用的表现。同时，这种身份认同还包括广大居民对党员身份的认同过程，其所带来的责任感和广泛的社区参与是培育社区公共性、推动社区发展的重要力量。

公共性的培育离不开党员在社区中的公共身份嵌入，这是公民性的体现。这种公共身份的嵌入过程，就是通过对党组织的认同，培育党员的公共身份认同，明确党员的权利和义务定位，发扬党员的公共意识和责任意识。这是以组织为依托，以党员身份认同为内核，以激发社区参与活力为目标，社区党建功能彰显之所在。

2.公共议题的广泛参与是社区公共性培育的前提

“党建睦邻点”在培育社区公共性上的作用贯穿于社区公共议题的解决过程，体现了公民对公共议题的认知，“公民对公共事务的认识态度，在现实生活中表现为公益意识、公共责任意识、公共道德意识、公共参与意识等”，[13]这个过程同时也是公民性的体现。

“党建睦邻点”作为协商和公共讨论的平台，通过面对面协商讨论社区公共议题，特别注重民主协商机制的构建，在公共议题的参与和协商中，不断规范运作形式，“规范协商的程序，运用规范、恰当、灵活的方式，从制度上保证每位参与者的权利，尊重每位参与者的意见，使协商过程充分、真实、民主”。[14]社区睦邻点在解决小区“停车位”这一公共议题上，正是依托“党建睦邻点”这一平台，在睦邻点中开会、讨论、协商解决方案，通过党小组的引领和居民积极参与，该睦邻点得以快速有效地解决小区“停车位”问题，凸显居民的公共责任意识、协商意识和参与意识的增强，这正契合了“公共性”。如哈贝马斯认为的那样，“所谓的公共性有几个构成要素，分别表现在，其一是公共领域，即讨论空间存在的实体性；其二是公共意见的形成，这表现在所有拥有公民身份的人都可以加入到这种讨论中来，通过平等对话形成共识；其三是理性讨论，作为私人的理性个体汇集起来，遵循自由、民主和正义原则就公共事务协商讨论，通过有序表达意见，进行公开的辩论与磋商”。[15]这个过程正是公共意识的培育过程，也是居民从“私人”走向“公民”的过程，更是公共性彰显的过程。这是一个“社区人”的培育过程，“只有社区成员的广泛参与，才能培养起现代公民应有的社区意识，形成社区范围内有效的组织结构和运作机制，社区成员才能真正成为社区的主人和社区发展的主体，才能切实有效发挥好社区固有的各项功能”，[16]社区人的转变过程既是一个公民的培育过程，也是一个公民性彰显的过程。

这里的公民性是指“居民的志愿参与精神、基于居住利益基础上的权利意识以及公共领域的交流和讨论习惯”，[17]“党建睦邻点”通过明确党员的公共身份定位，在引领社区事务和居民广泛参与的过程中，既孕育了社区公共性，也凸显了公民性，“正是因为有了公共生活的长期熏陶和滋养，才使得他们的公民性获得发展和提升，从而建构起一个具有高度自治意识和自治能力的日常生活领地”。[18]

(二)提升组织能力与自组织的成长

培育社区组织离不开党建嵌入性功能的发挥。通过党小组在睦邻点的建立，不仅延伸了社区党建，还提升了社区自组织能力。社区党建的延伸主要体现在楼组党小组的建立，其“实质是在社区党组织统领全局的基础上采取化整为零的方式，把楼组党员嵌入或加入到楼组管理和楼组服务中,实现对基层社区生活的组织重建和执政党的基层社会整合，形成居民自我教育、自我管理、自我服务的集体行动单元”。[19]通过在社区睦邻点建立楼组党小组，充分彰显了组织实体的功能。一方面，楼组党小组与睦邻点的结合是社区党建形式的创新，深化了社区党建的内涵，整合了社区丰富的党员资源；另一方面，社区党建的延伸尤其体现在楼组党小组的社会功能上，强调其在培育“社会”中的重要作用，表现在培育社区睦邻点这个社区组织上，通过发挥党建睦邻点在组织社区活动和解决公共事务上的作用，为社区居民服务。

政党社会功能的凸显决定了基层党建与社区自组织发育可以相互融合和促进。这里的社区自组织“是指不需要外部具体行政指令的强制，社区成员就能够通过面对面协商，取得共识，消除分歧，化解冲突，增进信任，合作治理社区公共事务的过程，并使社区逐步进入到一种‘自我维系’状态”。[20]睦邻点作为一个社区的组织单位，在政党社会功能发挥的基础上，通过党建嵌入性的支持和培育，不断提升社区睦邻点自组织能力，其能力构成主要表现在以下三个方面：其一，以“党建睦邻点”为支撑，整合社会资源的能力，这里的社会资源主要指资金、人力资源和组织资源，这是睦邻点自组织能力的资源构成；其二，以“党建睦邻点”为依托，动员社区广泛参与社区事务和公共活动，这是睦邻点自组织的动员能力构成；最后，以“党建睦邻点”为平台，睦邻点的民主决策、民主协商和民主管理的制度状况，这是睦邻点自组织能力的制度构成。

社区睦邻点不断加强睦邻点党组织建设，创新基层党建形式，提升党的社会参与水平，有效地整合了社区资源，使社区参与有了更好的平台，不断培育社区认同，提升了睦邻点组织能力，实现了社区自组织的成长。

(三) 培育社区认同与共同体的维系

社区共同体的维系离不开社区成员认同感的培育，“社区认同是市民在一定地域范围内因生活互动而产生的对社区空间、人际、文化及管理模式的喜好、信任和归属感”。[21]党建睦邻模式就是通过睦邻点党建和社区服务的提供来培育社区认同，“以党建带社建，以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量”。[22]这是依靠扩展两个空间来实现的，其一是扩展社会互动的交往空间，“社区认同的基础是居民之间较为频繁的交往和互动”，[23]建立熟人社区、实现社区凝聚力的提升都是在社会互动和交往中实现的，这是一个社区认同由浅入深的过程；其二是扩展组织联动的治理空间，在对睦邻点认同的基础上完成组织和空间的扩展达到对整个社区的认同，这是一个社区认同从小到大的过程。

扩展社区的交往空间和治理空间离不开服务体系和活动取向的支持机制，这是构建社区空间社会属性的核心，“一个社区必有自然空间，自然空间只有自然的氛围，只有经过社区个体和社区组织活动的勾勒，才会具有社会属性，这种社会属性促进了社区居民对社区产生熟悉感和归属感，加强了人们对社区的认同”。[24]社区认同就是在这种社会属性的勾勒中实现的：其一，通过服务体系的构建培育社区认同，党建睦邻点在提供自助服务、互助服务、志愿服务和公共服务的过程中构建新的社会支持体系，改变了睦邻点的疏离化倾向，增加了社区居民对睦邻点的归属感，在向社区服务扩展的过程中实现了各个睦邻点的聚合，培育了社区认同；其二，通过活动取向的支持培育社区认同，“所谓‘活动取向’，实际上就是为社区居民的社会参与提供一个宽阔的参与平台和参与契机，把孤立而缺乏联系的原子化个体联结成为一个真正意义上的共同体”，[25]社区各个睦邻点根据群众主体的不同特点，通过睦邻点特色活动和社区内交流活动实现了交往空间的扩展和睦邻点认同的扩展，培育了社区认同，维系了社区共同体。

总之，党建睦邻点通过构建具有社会属性的服务体系和活动取向的支持机制扩展了社区的交往空间和治理空间，实现了社区认同“由浅入深，从小到大”的转变，维系了社区共同体，激发了社区活力。

四、结语

社区转型发展是时代的趋势，社区服务的完善和社区建设的推进需要基层党建的引领。从“单位制”党建向社区党建的转型是基层党建形式的重要转型，是在社会转型背景下、顺应社区发展要求的党建发展方向。党建睦邻正是在社会转型的背景下，转变基层党建形式、创新社区党建模式的表现，是基层党建有效利用政治资源，发挥政党社会功能的保证。通过依托睦邻点平台，在“楼组党建”的支撑下，以党员的社区参与为引领，为社区提供公共服务，在解决社区公共事务的过程中着力彰显公共性培育作用，不断提升社区自组织能力，彰显社区认同的培育功能。

党建睦邻模式的实践是培育社区自治能力的重要抓手，是提升社区治理能力的重要依托，其价值依归就是睦邻自治，核心内涵是在睦邻点这个治理单元内，通过发挥睦邻点党建功效，以党的社区参与带动居民的广泛参与，激发社会活力，在促进社区自组织成长的基础上不断提升居民的自我管理能力和自我服务水平，激发居民自治活力，实现睦邻自治。

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