提升新疆宗教事务治理能力的几点思考

2016-02-11张立哲中共伊犁哈萨克自治州委党校法学教研室新疆伊宁市835000

中共伊犁州委党校学报 2016年3期

张立哲（中共伊犁哈萨克自治州委党校法学教研室新疆伊宁市 835000）

民主与法制研究

提升新疆宗教事务治理能力的几点思考

张立哲
（中共伊犁哈萨克自治州委党校法学教研室新疆伊宁市 835000）

［内容提要］新疆宗教事务发展呈现信教人数增多、信教人群结构多元、宗教传播方式以及宗教与民族问题交互影响的新特点。与之而来在基层治理结构、宗教场所管理规范以及网络监管的压力不断增大。伴随新疆宗教治理工作不断深入，通过推进基层阵地建设、宗教场所阵地建设以及网络阵地建设，进而提升新疆宗教事务治理的能力及水平。

［关键词］新疆宗教治理法治化

一、新疆宗教发展的基本特点

上个世纪90年代以来，伴随着我国改革开放的不断深入、传统社会向现代社会转变的社会转型。在这样的大背景下，新疆社会发展也呈现出多元不均的发展势态，与之对应的是，新疆宗教的发展演变也折射出当前社会思潮的深刻变化。新疆宗教目前的发展的基本特点可以从信教人数、信教人群结构、宗教传播方式以及宗教与民族问题交互影响四个方面进行总结。

第一，信教人数持续增长，群众对宗教的需求不断增加。随着经济体制的深刻变革，工业化、城市化快速推进，新疆传统的社会生产方式以及治理结构也已经发生了深刻变化。目前，新疆信仰各种宗教的群众超过1000万人，约占全疆总人口的60%；现有的宗教活动场所约2.48万座，宗教教职人员2.93万人①艾尔西丁·阿木都拉.依法加强对新疆宗教事务管理的几点思考，实事求是，2009（1）.，可以概括为信教群众多、宗教教职人员多、信教的民族多、宗教活动场所多。新疆已经形成了伊斯兰、佛、道、基督、天主、东正教6大宗教并存的格局。其中，维吾尔、哈萨克、回族、柯尔克孜、塔吉克、乌孜别克、塔塔尔等10个少数民族的绝大多数信仰伊斯兰教。“以伊斯兰教为主、多教并存”的宗教发展状况实际已经深刻影响新疆的社会民族文化。同时由于信教人数、民族以及宗教场所的基数较大，日常的宗教事务管理存在潜在风险。

第二，新疆信教人群的结构发生变化，日趋多元。过去呈现的农民多、妇女多、老人多、文化水平低的人多、老少边穷多“五多”的特点，正在由农村向城市、由老人和妇女向青少年、由文化层次低人群向高知识人群、由低收入人群向高收入人群扩展，信教人群的社会成分日趋多样②陈玲.少数民族传统文化与社会主义核心价值观的培育——基于新疆地域文化的分析，人民论坛，2014（6）.。

第三，新疆宗教传播方式日趋多样。旅游传教、文化传教、经贸传教、空中传教、网上传教等形式不断出现，手段日益先进，打破了传统宗教活动寺庙教堂的地域限制，传播更快、范围更广，影响更大，监管更难。新疆目前宽带在城市已经达到100%全覆盖，乡镇覆盖率超过90%，行政村覆盖率超过50%，网络对宗教传播的影响起到了推波助澜的作用。

第四，宗教问题与民族问题更加密切地交织在一起，在处置相关问题时更加敏感。受前苏联解体、两次伊拉克战争、阿富汗战争、北非和中东伊斯兰国家的政权更迭等诸多因素的影响，特别是西亚和中亚的国际伊斯兰复兴运动、原教旨运动和原独联体国家民族自决运动的影响，新疆部分少数民族的民族意识上升，伊斯兰教意识强化，伊斯兰教更加成为一些民族的精神纽带和提高民族自信心的思想依托以及发展经济的文化资源，宗教问题更加紧密地与民族问题联系在一起，形成多元交织的复杂性问题。这些新难点、新问题，都反映出宗教伴随社会的发展也出现了新问题新变化。狂热的宗教信仰，往往诱发社会矛盾的出现，间接诱导极端暴恐活动的发生。近些年，数量不断上升的暴恐案件，很多都打着宗教大旗。这也从另一个层面对执政者提出了宗教监管、宗教规范的新要求。

二、新疆宗教治理存在的问题与不足

第一，村级治理结构尚未理顺，农村等基层组织对极端宗教的传播缺乏有效监督。新疆农村人口目前达到1260多万，占全疆总人口的65%，农村人口中有90%以上是少数民族群众，这些少数民族群众普遍信仰宗教，其中伊斯兰教在维吾尔等少数民族群众中影响力较强。信教群众多、宗教氛围浓厚是新疆农村、特别是南疆三地州农村的基本特点。在南疆尤为突出，信教群众达90%以上，喀什、和田两地区达95%以上，其中绝大多数均集中在农村。因此，在新疆，解决好农村宗教管理问题成为破解新疆宗教事务管理的首要难题。从村级治理结构来看，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督各个环节的制度规范尚未完善，一些有能力、有热情的村民进不了村班子；村两委班子成员年龄偏大，大学生“村官”、西部志愿者不愿留、留不住问题突出；村务公开不到位，低保指标、三资清理账目不能及时公示，实际削弱了村民民主管理、民主监督，直接导致干群关系紧张；农业税废止后，村委会实际缺少有效抓手，悬浮于普通群众的情况也比较普遍。2014年3月，新疆推广“二十万干部下基层”活动，在农村治理结构方面全面推广村党支部、工作组、驻村警务室“三位一体”工作机制，期望以下派工作组的方式解决村级组织不够坚强问题。但在落实工作机制中，由于村干部质素不高、工作组下派干部欠缺基层经验、工作组双语能力不足、驻村民警协警派出所业务工作较多导致组织纪律性等方面均存在问题。

第二，宗教场所管理制度尚不规范，讲解经文、宗教人士培养等重要环节制度尚需进一步完善。宗教的组织属性决定了其群体性，也决定了其对稳定社会结构的重大意义。对此，除了加强正常宗教经文与社会主义相适应的引导外，加强宗教内部改革，对伊斯兰教义做出符合社会发展的正确解释，为信教群众指明方向。但在当前宗教治理中，原先积累下来的问题没有得到彻底解决，间接导致当前宗教管理出现了一些问题。首先，非法宗教活动开始蔓延。以往集中讲经、活动逐步演变为零散、多元的个别宗教知识辅导；青少年、未成年人参与非法宗教活动趋势明显；未成年女性参与非法宗教活动的情况日益增多；其次，零散朝觐情况增多，伴随农村普通群众物质生活水平提升，争相朝觐、私自朝觐的情况不断出现；再者，爱国宗教人士培养新老交替问题影响了正常的宣教、解经；最后，基层组织和宗教管理干部队伍力量不足。目前新疆农村依然存在着个别党员干部信仰宗教，宗教人士权威大于村级组织的情况。相比而言，基层宗教管理干部人员不足，部分宗教管理人员综合素质不强，工作方法有待改进。

第三，针对极端宗教信息的识别、监管仍需改进，网络监管水平需进一步提升。随着近年来新疆地区经济的发展以及互联网的迅速发展，新疆网络宽带已遍布全疆各地，三大通讯营运商在新疆逐年增加的市场占有率使得信息平台几乎覆盖全疆。通过网络传播宗教极端思想已经成为新疆宗教极端主义传播的新途径。仅以2013年6月至8月，新疆维吾尔自治区公布的涉稳网络信息谣言案件就达到近400人，其中传播宗教极端思想人员就达到139人③新疆查处传播涉稳谣言人员256人，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-10/09/c_125498018.htm.。

三、加强新疆宗教治理的现实路径选择

结合宗教事务发展现实情况，我们认为加强新疆宗教事务治理，需要从宗教事务“阵地建设”入手。目前，新疆宗教事务治理的“三大阵地”建设，成为新疆宗教治理的主要抓手与实际载体。可以说，把握住了“村级阵地建设”、“宗教场所阵地建设”、“网络媒体阵地建设”，就抓住了新疆宗教治理的关键。

（一）村级阵地建设问题

新疆目前信教群众的主体在基层，农村和社区治理宗教的主要阵地。通过规范村社区的阵地建设，从而对宗教行为进行有效监督，就能做到有问题及时发现、及时处置、及时掌握。基层组织是遏制宗教极端思想渗透的重要防线。要坚持强化主体在县，延伸到乡镇街道的工作格局，下大力气整顿软弱涣散的基层党组织，特别是要与“访惠聚”活动结合起来，切实帮助基层党组织提高工作能力和水平，在“宗教去极端化”上发挥作用。解决好部分党员干部对宗教事务存在不敢管、不愿管、不会管，对宗教极端思想渗透麻木不仁，对民族习俗、正常宗教活动、非法宗教活动和宗教极端思想界限不清的问题，引导各族干部掌握宗教知识，尊重宗教规律、宗教习俗，精心做好宗教工作。要建立基层党支部抓宗教工作责任追究机制，全面掌握基层的状况，关注和把握群众的思想动态和社情民情，认真履行工作职责，使宗教领域影响社会稳定的苗头性问题一经发现，就能迅速化解在基层。通过调研发现，重点村在实际维稳治理过程中占比少，重点人员人数少。因此，工作重点应当围绕特殊重点人员及其家属展开。目前针对重点县、重点村、重点人员、重点人员亲戚存在的问题，应当有针对性地展开调查摸底，密切掌握重点人员情况。各乡镇综治维稳中心以行政基层为统计单位，组织专门力量深入村组，按照“细之再细，实之再实、严之再严”的原则，对十类重点人员开展全面细致的摸底排查，逐人见面、逐人谈话，真正做到“乡不漏村、村不漏户、户不漏人、人不漏项”。

（二）宗教场所阵地的制度建设

新疆有信教群众1130万，占全疆总人口60%，在当地13个世居民族中，80%的少数民族以伊斯兰教为信仰。全疆有2371个行政村，平均每个村4座清真寺，每400人1座清真寺；全疆目前学校有1400多所，而清真寺的数量是学校的5.8倍。宗教场所，特别是清真寺的规范发展已经成为解决目前宗教管理监督的关键。清真寺的管理不仅应当符合信教群众的正常宗教活动规范，更应当使清真寺在各项法律规范下，逐步打造成“锻造民族团结的主阵地”、“培养正常宗教意识的主阵地”、“消除家族势力影响的主阵地”。为了锻造清真寺“三个阵地”建设，宗教场所特别是清真寺的日常管理应当做到以下几点。

第一，建议综合治理清真寺等宗教场所的宗教活动，坚持合法、规范、民主、监督原则。要坚持按照法律规定依法进行，坚持独立自主自办，不受国外势力的支配原则。应当维护祖国统一、民族团结、法律尊严及各族人民的根本利益；不得妨碍正常的工作、生产、生活秩序，不得损害公民身心健康，危害社会公共利益和他人的权利；不得擅自组织进行跨地区宗教活动；应当按照历史传统沿袭下来的礼仪和习俗进行；宗教活动中不得有封建迷信及有害群众身心健康、诈骗钱财等行为；不得宣扬宗教极端思想，严重违反国家法律的思想以及破坏民族团结的思想。根据国家、自治区、自治州的规定，宗教活动应当在规定的场所内进行。

第二，建议对讲经内容提前严格审核，对讲经程序严格监督。政府对宗教活动场所讲经时间有规定的，应严格执行。解经、讲经时间要本着有利于群众生产、生活的原则，不宜过长。主麻日、开斋节、古尔邦节讲经时间按照伊协有关规定执行；其活动内容应当在党的政策和法律、法规允许的范围内进行，有益于教民思想和身心健康。建议解经、讲经活动只能在清真寺内进行。宗教教职人员及信教群众在斋月期间进行的宗教活动应当按自愿原则进行，不得迫使不信教群众参加宗教活动或封斋。应当由统战、民宗部门、基层党组织要加强对清真寺讲经坛的监督管理，基层党支部要按照规定审核解经、讲经内容。

第三，建议规范民管会成员的产生办法。建议宗教活动场所民主管理组织负责人在基层党支部的领导下管理寺务。基层党支部要落实支部成员、“四老人员”、宗教事务协管员担任民管组成员的规定。统战、民宗部门指导乡镇、基层对民主管理小组成员进行半年测评和年度考核，经考核不称职的要及时调整。宗教活动场所民主管理组织负责人应当主要负责寺务管理，掌握宗教活动场所动态，对宗教人士、信教群众和流动人员做到“四知四清四掌握”，发现重大问题及时处理并上报。

（三）网络媒体阵地的法律制度建设

伴随手机客户端的便捷实用，网络已经改变了人类的交际方式。随之而来的极端宗教主义利用网络等新媒体传播其思想的渠道越来越难以防控。我国频发的暴力恐怖活动也由于非法音视频在网络中地疯狂传播由最初的恐怖组织策划串联占主导的局面，逐步演变为“窜联性”与“偶发性”二元发展并存的实际情况。其典型的消极影响主要表现在，以宣扬渉恐犯罪等内容的暴恐分子充分的利用了新技术新媒体“轻而易举”地宣扬其非法主张，蛊惑煽动普通民众以达到其反人类反政府的非法目的，而另一方面，由于技术手段管控成本的原因，政府在防控类似信息的过程中都要付出极大的人力物力。针对宗教极端网络犯罪，规范完善我国宗教网络治理，应当做到。

第一，针对极端宗教犯罪的网络渗透，对网络运营商的管理进一步通过立法规范。在通过与网络运营商合作进行网上信息管理我国不乏现实的案例。如2009年新疆“7.5”事件发生后，为阻止境内外疆独分子利用互联网相互串通，策划并实施民族分裂破坏活动，新疆有关部门切断互联网长达数月之久。2013年11月，新疆维吾尔自治区机关工委在全区推广“网络维稳志愿者”活动，仅伊犁哈萨克斯自治州就有首批134名网络志愿者参加。目前每名志愿者以“每月一稿”的方式积极攥稿，在昆仑网、伊犁党建网、伊犁晚报等媒体杂志上积极发生亮剑，为网络送去正面积极的能量。运营商作为网络虚拟空间载体的实际负责人，应当担负起维护社会网络安全的基本职责，我国也应当汲取现实实践经验完善网上宗教信息的传播管理。

第二，通过立法要求加强针对宗教活动的网上舆情监控。目前我国国内著名的网络舆情监控网站有十几家，如军犬网络舆情监测、谷尼互联网舆情监控、红麦软件舆情监测、西盈互联网舆情监控等系统。目前舆情监控系统在国内主要是官方组建，形成了民间软件开发系统与官方检索系统部分对接共享，监测信息互为补充的格局。关于渉恐信息的检索除了公干部门网络侦查中心相关人员的主动检索外，国保等安全部门的系统也会参与到相关敏感信息的处理过程中。从调研中发现，目前我国的渉恐信息监控并没有独立的识别窗口，多数信息需要人工处理。在敏感舆情突发时，相应的应急预案并不完善，多数信息的甄别需要人工完成。实践证明，我国特别是新疆已经关注到了网络舆情的重要性，相关监控信息的网络也已经搭建起来，但跨国跨区域的舆情信息的互通互督互建工作尚未启动。在大力发展网络技术的同时，应当逐步搭建新疆与内地甚至与国外国家的舆情信息监控平台。

第三，重视开展互联网法治和道德教育，鼓励各类媒体和社会组织积极参与，将互联网法治和道德教育纳入公民道德建设教育活动中。我国政府2011年就制定了公民文明运用网络资源倡议书，通过号召普通网民，共同监督维护我国网络安全环境。而早在2013年，新疆维吾尔自治区机关工委就发布了《网络心连心公约》活动，帮助新疆各民族普通公民抵制网络极端思想、净化网络环境。2014年，新疆开展为期一年针对渉恐犯罪的专项“严打”活动，我国内10多家互联网站共同发起开展了“抵制极端宗教，维护新疆稳定”活动。

［责任编辑：李先荣］

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