金融支持水利建设的实践与思考

乐山市水务局

金融支持水利建设的实践与思考

乐山市水务局

乐山市在加快水利可持续发展等方面做了大量工作，取得了显著成效。但存在水利建设项目缺乏合格承贷主体，金融支持水利建设缺乏制度保障，金融支持水利的相关配套政策不够完善，水利信贷操作管理经验欠缺，对相关融资风险的管理有待加强。对此，可完善金融支持配套政策体系，改善水利金融环境；以水利改革发展为契机，增强支持水利建设的主动性；以解决“瓶颈”制约为手段，积极培育合格的承贷主体；以推进金融创新为动力，进一步加大信贷资金投入；以降低风险为目标，加强对水利贷款的风险管控；改进融资方式，全面提高水利建设融资能力。

金融；水利建设；实践

党的十八届五中全会明确我国经济发展进入新常态，呈现速度变化、结构优化、动力转换的明显特点。水利被列入八大基础设施网络之首，无疑，水利或涉水产业将迎来新的发展高峰期。水利建设任务繁重，投资需求大，随着国家投资政策的转变和中央一系列支持建设金融政策落地，水利部门在继续争取财政投入的同时，必须顺应潮流，积极转变观念，用好、用足有关金融优惠政策，大力推进与金融机构的合作，协调金融机构创新金融产品，拓展水利建设资金渠道，是当前水利部门亟待落实的水利建设要素保障。

近年来，乐山市积极推进水利投融资体制建设，已构建了形式多样的水利投融资体系，水利资金投入逐年加大，水利基础设施建设取得长足进步，但由于历史欠账太多，现状资金投入远远不能满足水利建设的需要，必须拓宽资金渠道，为大规模水利建设提供建设资金保障。除积极争取中、省资金外，分析金融支持水利建设的有关情况和存在的问题，提出加强对水利建设金融支持的对策建议，为今后乐山水利建设融资提供参考，对进一步加大金融对水利建设的支持力度，加快水利建设步伐，促进乐山水利现代化进程具有重要的现实意义。

一、金融支持乐山水利建设的基本情况

多年来，乐山市在优化水利投资结构、加大水利投入力度、加快水利可持续发展等方面做了大量工作，取得了显著成效。“十二五”期间，乐山市共完成水利投资40.4亿元，其中从金融市场融资的资金约3.4亿元，金融支持力度有了一定幅度增长。根据《乐山市“十三五”水利发展规划》（以下简称《规划》），未来5年乐山水利投资规模将达到296.27亿元，其中银行贷款、社会融资等需求将大幅增加，将达到100亿元以上。

（一）初步建立水利投融资平台

2008年水利管理体制改革以来，乐山市除市中区、金口河区、马边县以外，沙湾区水务局借助于政府投资平台沙湾区承发国有资产经营投资有限公司进行融资建设，峨眉山市水务局借助于政府投资平台峨眉山市开源国有近郊控股集团有限公司进行融资，其余市、县水务局均成立了水务投资公司，投融资体系基本形成，2010年前乐山水利建设融资涉及的金融市场主要为金融机构信贷市场，而资本市场介入较少，迄今为止，还没有PPP模式合作项目签约。

（二）金融支持乐山水利建设开展情况

一是金融支持水利建设力度进一步加大。近年来，金融机构认真贯彻落实中央扩内需促增长和加快水利改革发展的一系列决策部署，切实加大金融支持乐山水利建设的力度，银行信贷、融资额呈增长趋势，2013年至今金融市场对乐山市水利项目融资额达到33950万元，涉及项目主要是水厂、河道综合治理、湿地公园建设、山坪塘等，如峨眉山市三水厂改扩建工程等。

二是社会资本市场介入水利建设实现突破。资本市场一直是乐山水利事业直接融资的“短板”。2010年，五通桥区政府牵头引进五通桥昌源水业有限责任公司做为融资方，融资2000万元，解决了五通桥区观斗山水厂的建设资金缺口问题。

二、金融支持乐山水利建设方面存在的主要问题

水利建设具有典型的公益性、基础性、战略性特征，是“三农”领域的薄弱环节，水利政策性银行贷款从本质上讲属于政府提供的一项公共服务，具有公共品或准公共品属性。近年来，虽然在金融支持水利建设方面进行了积极有益的探索，但在实际操作过程中，存在以下几方面问题：

（一）水利建设项目缺乏合格承贷主体

现状水务投资公司因生产规模普遍较小，经营效益差，公司融资能力差。建设项目大多数属于基础性设施建设，公益性强、投资规模大、建设期较长，投资回报慢、财务收益率低，项目融资能力差。

近年来，有关部门先后出台新规，严格控制地方政府融资平台公司通过银行贷款举债，并对融资平台公司贷款进行多方面限制。银监发〔2011〕191号明确要求：“不得向银行‘名单制’管理系统以外的融资平台发放贷款；不得再接受地方政府以直接或间接形式提供的任何担保和承诺；不得再接受以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品；不得再接受以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为抵质押”。同时由于缺乏现金流、融资平台分类认定、部分区县还没有水利融资平台等原因，新增贷款申报在政策上存在一定障碍。水利信贷产品缺乏、信贷规模小、贷款“门槛”高等因素也在一定程度上制约了水利信贷的增长。

（二）金融支持水利建设缺乏制度保障

一方面表现为抵押担保措施难以落实，从而导致风险防控措施存在瑕疵。这主要表现在抵押物选择上偏于保守。受现行信贷管理体制所限，水利建设项目贷款一般需要提供足值有效的抵押担保。在操作实践中，大多以出让的土地作为抵押物或者有实体企业及专业担保公司提供足值担保，但是土地作为稀缺资源，毕竟数量有限制。另一方面表现为缺少微观或具体层面的政策支持。当前，虽然国家宏观方面的政策陆续出台，但是在实际进行金融支持过程中存在政策缺失。

（三）金融支持水利的相关配套政策不够完善

地方缺乏金融支持税收优惠、融资担保、财政贴息、还款来源落实、风险保全、损失补偿等方面的具体政策和操作办法，对金融机构加大水利建设支持的指导性和操作性差，吸引力不足，积极性不是很高。

（四）水利信贷操作管理经验欠缺

一是水利项目专业性强，项目考察难度大，金融系统缺乏开展水利建设信贷业务的项目评估、风险管理、法律事务等专业人员。二是水利项目建设期长，受自然条件影响大，自然灾害可能会影响工程进度和整个项目的按计划运行。三是水利项目贷款额度一般较大，内容复杂，支出项目繁多，资金使用监管难度大。四是乐山市融资、贷款水利项目案例较少。基层水利人员缺少相关金融知识，没有对水利项目引起足够重视，思想不够解放，怕担责任，怕找麻烦，怕出利息，而导致项目贷款营销难度加大。

（五）对相关融资风险的管理有待加强

一是地方债务风险。如果地方政府向金融机构举债规模过大，有可能形成金融机构无法掌控的政府债务风险。二是融资方式过于单一。部分涉水管理部门缺乏使用信贷资金的经验，没有充分释放出社会力量撬动银行资金的潜力。三是相关保险机制缺失放大了贷款潜在风险。水利建设项目投入资金大，建设周期长，形成的水利资产毁损后，势必会对银行贷款质量带来一系列负面影响。同时，贷款保险机制的不完善也使得水利建设贷款的风险化解得不到有效保证，从而在一定程度上影响金融机构的水利支持战略。

三、加强对乐山水利建设金融支持的对策和建议

为了有效解决金融支持水利建设在实际工作中存在的制约因素，顺利推进乐山市“十三五”期间水利建设项目的实施，特别是“三百”水利的顺利实施，提出如下对策和建议：

（一）完善金融支持配套政策体系，改善水利金融环境

不断完善金融支持水利建设的配套保障体系，充分发挥政府宏观调控的主导作用，引导金融机构加大惠水力度。金融机构要提高对金融支持水利的重要性的认识，完善金融服务网点，配合当地政府加快制度创新，为降低金融机构风险、提高盈利水平和防范风险创造条件。

（二）以水利改革发展为契机，增强支持水利建设的主动性

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》强调金融机构增加水利信贷资金是水利投入稳定增长机制的重要组成部分，这为今后一段时期三农金融服务指明了方向。建议各银行业机构尤其是涉农机构要高度重视水利建设，结合各自的特点，发挥各自的优势，将支持水利建设作为现阶段“三农”金融服务工作重点，在保证信贷资金安全的前提下，加强对水利建设项目的信贷支持，合理提高水利建设贷款比重，合力支持水利建设。

（三）以解决“瓶颈”制约为手段，积极培育合格的承贷主体

地方政府要加快水利基本建设产权制度改革，明晰项目产权，实现市场化经营，引导地方财政出资成立专门的水利基本建设项目投资公司与市政府水利投融资平台合作组建水利基本建设地方合作组织，作为项目承贷主体，为银行支持水利基本建设提供基础。同时，积极推行PPP合作模式，扩大项目承贷主体范围，使一些有实力、有意愿的实体企业加入到水利建设中来。

（四）以推进金融创新为动力，进一步加大信贷资金投入

积极探索以项目未来的经营收益或收费权等为担保，对具有未来收益的经营性水利项目发放抵押贷款；鼓励和支持各金融机构把加快农村金融产品和服务方式创新与加大对水利基本建设的融资支持结合起来，拓宽有效担保物范围，创新担保形式多样的水利信贷产品，进一步扩大水利业务范围和服务领域，增加水利信贷投放并稳定增长。

（五）以降低风险为目标，加强对水利贷款的风险管控

一是各银行业机构要严格执行贷款发放条件，严禁违规发放水利建设贷款。二是要加强贷款投向监管，从源头上控制信贷资金被挪用风险。三是要切实做好贷款“三查”尤其是贷后检查工作，加强对贷款的动态跟踪监控，发现风险苗头或隐患，采取果断措施控制风险蔓延或扩大。四是建立完善金融支持风险分散机制。银行业金融机构要通过统贷统还、银团贷款、银保结合等方式，降低信贷风险。积极开展水利设施政策性保险业务，通过联保、再担保等方式，分散金融机构风险。

（六）改进融资方式，全面提高水利建设融资能力

2014年9月24日国务院第63次常务会议以来，国务院领导同志在不同场合多次强调，农业发展银行要发挥政策性银行职能，加大对重大水利工程建设等领域的支持力度。今后一段时期，金融信贷将支持农田水利建设为重点的农村基础设施建设，大力支持有效益、经营性的水利开发、水土保持、水生态保护等项目建设。我们必须围绕政策导向，改进融资方式，提高融资技能，充分运用市场机制扩大融资。一是着力打造市级水利建设融资平台。利用现有市级平台—乐山市水务投资有限公司与大型央企和有意向的民营企业合作，以引入企业的资金和技术优势整合水利资源包装水利项目，在实现保值增值的基础上，使水投公司真正成为实体公司，满足金融部门信贷要求，获取金融资金支持。二是制定和完善优惠政策，吸引民间资金参与。对于经营性水利项目，可以以经营权转让、允许开发项目区周边一定数量土地等形式，吸引社会和民间资本投资水利建设；对于小型农田水利建设项目，可以按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，吸引民间资金参与水利设施建设，或者推行以奖代补和补助等激励方式开展农田水利建设。三是采取其它融资方式。在条件许可的情况下，探索可以采取发行股票、债券、投资基金等多种融资手段进行融资的可行性，推动水利设施建设。

乐山经济社会的快速发展和水利现代化进程对金融支持水利问题提出了新的更高要求，“十三五”及今后一个时期内乐山市水利建设任务十分繁重，投资需求大，加大金融对水利改革发展的支持十分重要和迫切的。我们要进一步提高认识，彻底转变观念，积极研究和探索金融支持水利建设的有效措施，创新金融产品和服务模式，提高资金要素保障，着力为乐山实现水利现代化提供金融支撑和服务，促进乐山水利实现新跨越，为乐山经济社会发展提供强有力的水利支撑。

责任编辑：秦利民

TV

B

10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.14

1009-6922（2016）06-44-03

2016-09-13