检察委员会委员任免考评机制探讨

●李　杨/文



检察委员会委员任免考评机制探讨

●李杨*/文

内容摘要：检察委员会委员任免、考评机制的缺失，在某种程度上影响了检察委员会职能的发挥和议事决策的权威性。探讨建立科学的检察委员会委员任免、考评机制，对于深入推进司法体制改革，保证检察机关依法正确行使检察权具有重要意义。

关键词：检察委员会委员选任考评退出

*四川省自贡市人民检察院党组副书记、副检察长［643000］

检察委员会是人民检察院最高议事决策机构，是中国特色社会主义检察制度不可或缺的部分。由于缺乏对检察委员会委员的任免和考评机制，在某种程度上影响了检察委员会作用的发挥和议事决策的权威性。因此，探讨建立科学的检察委员会委员任免和考评机制，对于深入推进司法体制改革，完善我国检察委员会制度具有重要意义。

一、对检察委员会委员任免和考评现状考察

（一）检察委员会委员选任机制缺失

检察委员会的地位和作用，决定了检察委员会组成人员必须具有较高的业务素质。现阶段，《人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）和《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《条例》）等法律法规没有明确规定检察委员会委员选任的标准和程序，导致全国检察机关检察委员会委员的产生没有统一的选任机制。司法实践中，检察委员会常由检察长、副检察长、政治部主任、机关党委书记等院领导以及公诉、侦查监督等主要职能部门的负责人组成，这种明显的行政化倾向与检察委员会专业化建设的要求差距甚远。

首先，检委会委员任职条件不够科学。《条例》对检察委员会委员任职条件的规定比较笼统，造成部分检察院对检察委员会委员选任不够科学。根据《条例》第二条的规定，担任检察委员会委员有两个条件：一是具备检察官资格，二是担任本院的检察长、副检察长、检委会专职委员以及有关内设机构负责人职务。上述条件缺乏对具备检察官资格的年限、职业品行、检察官级别以及本身的业务水平等具体标准的规定。

其次，检委会委员选任程序不够完善。《组织法》和《条例》均规定，全国各级人民检察院检察委员会委员均由本院检察长提请本级人大常委会任免。“检察长提名”这种没有任何程序和标准限制的任免制最大弊端在于难以摆脱“个人情感”的影响。当检察长的个人情感超越理性认识时，则可能在提名时存在亲疏之分、先后之别，难以做到用人唯贤。当上级或同级其他检察院的机关党委书记进入检委会时，本院检察长可能会仿效之，从而忽略其是否能够胜任检委会委员职责的专业要求。实践中，检察长提名任命不懂业务的政治部主任等院领导为检委会委员的情况并不少见。

最后，关于检委会组成人员任免的规定不完善。根据《条例》第二条的规定，我们可以认为副检察长应当是当然的检委会组成人员，不需要另行任命。但当副检察长被免职后，是否就当然失去检委会委员的资格却不能从该条规定中得出。有的检察院（长）在免除副检察长职务的同时提请人大常委会免除其检委会委员职务，有的检察院（长）则没有同时提请免除检委会委员职务。

（二）检察委员会委员履职考评机制缺失

《条例》没有涉及对检委会委员履职的考核问题。司法实践中，绝大多数检察院没有对检委会委员的出勤率、观点及结论质量等履职情况进行详细考核，更没有上升到机制或制度层面，致使检委会决定被证实确有错误时，无法追究相应的过错责任。检委会这种“有权无责”的事实使制约机制弱化，使得错案责任追究沦空。责任承担机制的弱化最终会导致检察委员会缺乏专业化。实践中，极少的检察院开始尝试对检委会委员的履职情况进行规范和考核。如锦州铁路运输检察院出台了《关于对检察委员会委员履行职务情况进行考核的暂行办法》，该办法规定检委会委员对检委会会议讨论议题只以“同意承办人意见”的方式发表意见等5种情形，将被视为履行职务不认真，检察长要对其提出批评；未经检察长或者主持会议的副检察长批准缺席检委会会议等11种情形，将被视为履行职务有过错，应当在检委会会议上作出检查，［1］但该尝试并没有涉及到细化和落实错案责任追究等问题。

（三）检察委员会委员退出机制缺失

《组织法》第二十六条规定：“全国和省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。”该条规定明确了人大常委会虽然可以根据本级检察院检察长的建议撤换检委会委员，但并没有明确检察长建议撤换检委会委员的依据和标准。实践中，有的检察院检委会委员被任命后无论其是否认真履行了检委会委员职责，直到退休才会被免去资格，检委会委员资格沦为了一种政治待遇。

二、建立检察委员会委员任免和考评机制必要性

（一）检察委员会专业化建设需要

随着检察委员会改革的不断深化，专业化建设是加强检委会议事决策能力建设的重要方面。目前主任检察官改革正是对“三级审批制”办案模式的变革，核心思想就是强化主任检察官的专业化。因此，配合主任检察官办案责任制等司法改革，检委会必然也要强化其专业化建设。虽然目前对主任检察官与检委会的职权划分没有形成统一认识，但对于检委会的定位与职责权限均会朝着专业化方向发展。加强检委会专业化建设必须从规范检委会委员的任免和考评机制入手，只有每名委员都具有了专业化素质并认真履行职责，检委会最终做出的决定才是科学的，其司法属性才能得到充分体现。

（二）以审判为中心的诉讼制度改革需要

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”“以审判为中心”意味着庭审成为定罪量刑的主要和决定性阶段，检察机关以提起公诉的形式参与审判活动，这必然要求公诉检察官更新刑事司法理念，重视起诉前的案件审查活动，进一步提高公诉质量。检委会作为检察机关的最高议事决策机构，是对重大疑难案件把关的最后一道关口，如果检委会决定错误，必然会影响审判活动的质量。因此，建立并完善对检委会委员的任免和考评机制，是强化检委会专业化建设的需要，也是推进以审判为中心的诉讼制度改革的必然要求。

（三）建立错案责任追究机制需要

《人民检察院错案责任追究条例（试行）》第十七条规定：“检察委员会讨论决定的案件有错误的，由检察委员会集体承担责任。”该条规定明确了检察委员会集体负责制，除了检察委员会主持人违反有关法律和检察委员会议事规则作出错误决定的，由主持人承担责任外，并未就其他情况出现错案如何认定并追究检委会委员的责任进行细化。检委会“人人负责，实则人人不负责”的状况，导致实践中责任心不强或者业务能力不强的检委会委员在审议案件时人云亦云，检察委员会的职能发挥大打折扣。

三、建立检察委员会委员任免和考评机制现实路径

（一）规范检察委员会委员选任机制

一是明确检察委员会委员的任职条件。检察委员会的议事决策能力取决于每位委员的专业素质，要选拔具有较高专业素质和议事能力的检察官担任检委会委员，细化并明确检委会委员任职条件：（1）具有良好的法律职业道德；（2）任检察官5年以上且具有3年以上独立办案经验；（3）所承办案件无错案；（4）有较强的理论和研究能力，在省级以上刊物发表有案例或法律专业理论研究文章。

二是完善检察委员会委员的提名程序。通过建立和完善检察长提名检委会委员的程序，克服“长官化提名制”的弊端。由于检察长向人大常委会提名后，人大常委会任命只是形式意义上的审查，一般不会再提出反对意见，那么在检察长正式向人大常委会提出建议人选前的提名程序就显得尤为重要。笔者认为，可以通过以下程序产生建议人选：一是动议，检察院组织（人事）部门根据工作需要和本单位检察委员会建设实际，提出启动干部选拔任用工作意见，并就拟选任职位、条件、范围、方式、程序等提出初步建议。初步建议向本院党委（党组）主要领导成员报告后，在一定范围内进行酝酿，形成工作方案。二是民主推荐，提名检委会委员，必须采用2:1或更高比例进行民主推荐。民主推荐包括会议推荐和个别谈话推荐，推荐结果作为选拔任用备选人员。三是考试，包括笔试和面试。考试内容应包括法学基本理论和法律运用技能以及案例分析等。在备选人员中择优进入考查。四是考察公示。通过考试确定考察对象，应结合平时考核、年度考核、一贯表现情况综合考虑确定最终提名人选，并在一定期限和范围内进行公示，公示期满无异议或异议不成立，检察长方可向人大常委会正式提出建议。另外，根据《组织法》和《条例》的规定，检察长、副检察长为当然的检察委员会委员，不需要另行任命检察委员会委员之职。

（二）完善检察委员会委员考评机制

作为检察机关的最高业务决策机构，检委会及委员理应对其作出的决定负责。要真正把检察委员集体负责制落到实处，必须把每个委员的责任也要落到实处。通过建立责任追究和履职考评等制度切实把责任落实到每个委员的头上。

一是建立案件质量评查和检委会责任追究机制。检委会的决定一旦出现案件质量问题，除了集体负责、集体承担责任以外，每个委员应“言责自负”，即每个委员对自己所发表的案件意见负责，且责任应是终身的。需要强调的是，责任追究的前提必须是承办人汇报的事实、证据清楚准确，这就需要同步完善议案的审查汇报工作。这样可以促使每个委员都认真审查案件，谨慎发表意见，彻底解决“人人负责，实则人人都不负责”的难题。

二是建立检委会委员履职考评机制。由检察委员会办事机构对检委会委员一定时间内出席检察委员会的情况、案件表决正确率以及开展学习和研究情况进行考评并提出初步考评意见，初评意见提交政治部门核实并作出最终考核结论。实践中，有的检察院反贪部门的负责人被任命为检委会委员后，因办案原因长期不能参加检委会，影响了检委会的议事效率。因此，对于每年缺席检察委员会达到总会议次数35%以上的，应当认定为不称职。关于对案件表决的正确率考核，笔者建议可以改善目前使用的案件管理系统，增加检察委员会委员自行录入对案件的表决意见功能，以方便统计检察委员会委员对每项议题的评议和表决意见。考评时，将检委会委员每案的表决意见与人民法院终审判决或者检察机关不起诉、撤案等案件最终处理结果进行对比，以检视每名委员在检委会议事中发表意见的正确率。若正确意见率达不到决议事项总数的60%，视为不称职，连续两年不称职的由检察长提请同级人大常委会免去其检委会委员资格。这种作法不仅可以防止不认真审查案件就随意发表意见，或者“只发言不负责”现象，还可以量化考核的方式对每名委员的法律政策水平、业务素质进行全面评价，从而提高检委会的整体议事决策能力。关于学习和研究情况的考核，可以规定每名检委会委员每年至少要有一篇有关检察业务的调研文章在省、市级以上刊物发表。

三是建立会前初审制度。在实践中，同一检察委员会中，有的委员尽职尽责，会前认真审查议案，会上充分阐述观点和理由，有的委员会前不做准备，只在开会时草草听取承办人汇报就作出“同意承办人意见”、“同意某某委员意见”等笼统的表决意见，这必然影响检委会决策的质量和效率。为了解决临场审议案件难题，笔者认为可以对现行案件管理系统加以改进，增加委员会前审议案件并在案件管理系统上录入初审意见环节，促使每位检委会委员在会前熟悉案情、找出案件存在的问题，有针对性地听取承办人及承办部门汇报，并对事实、证据等情况提出问题，提高检察委员会效率。

（三）建立检察委员会委员退出机制

建立检察委员会委员退出机制，实行优胜劣汰，是检察委员会改革的必由之路。当前，很多人把担任检察委员会委员作为一种行政待遇或政治荣誉来看待，加上没有明确的退出机制，不少检察院临近退休的检委会委员不履职也不愿主动退出，检察长碍于情面不便提请人大常委会免去其检委会委员职务，导致检委会新鲜血液更新慢，影响检委会议事决策效率。为了克服检察委员会委员的“终身制”，笔者认为应明确规定检察委员会委员的任职期限和建立科学的退出机制。

一是规定检察委员会委员的任职期限。为了避免实际上的任职终身制，可以规定检察委员会委员的任职期限可与检察长的任期相同。届满时根据履职情况进行考核，经考评合格的可以连任，对于不能胜任职责的，应当及时建议人大常委会予以免职，并及时根据程序补充优秀的检察官到检委会，保证检委会的稳定性。

二是规定检察委员会委员的免职条件。为了保证检察委员会委员的议事能力，应当对检察委员会委员的免职条件作出明确规定：第一，对于因调离、退休、违反检察官法律职责等情况失去检察官资格的，当然应免去其检委会委员资格。第二，对连续两年考核不称职的委员免去其检委会委员资格。第三，根据《组织法》和《条例》精神，应明确检察长和副检察长任职时自动成为检察委员会组成人员，但同样应明确检察长、副检察长被免职后自动丧失检委会委员资格，如需担任检委会委员应当按照提名程序重新提请同级人大常委会任命。

注释：

［1］王洪明：《出台检察委员会履职考核办法》，载《检察日报》2013年11月9日。