我国食品安全生产法律规制研究——以食品添加剂法律规制为例

·张　莹　徐云帆/文



我国食品安全生产法律规制研究
——以食品添加剂法律规制为例

·张莹*徐云帆*/文

内容摘要：随着食品安全事故频发，如何保障食品安全成为社会关注的焦点，食品添加剂作为危害食品安全的元凶之一，完善其法律规制迫在眉睫。目前，我国形成了以《食品安全法》为核心的规制食品添加剂法律体系，但由于立法规定较为分散，法律法规与食品安全国家标准分立，食品添加剂清单设计不合理，导致法律适用和监管方面存在很大问题，埋下危害食品安全的隐患。为完善法律法规，保障大众身体健康，需对食品添加剂相关立法加以整合，形成统一的法律文件，将法律法规与国家标准统一起来，制定合理的食品添加剂清单，同时完善监管，为食品安全生产保驾护航。

关键词：食品安全添加剂法律监管

*天津市河西区人民检察院研究室［300202］

2005年，“苏丹红”事件爆出，肯德基遭受严重质疑；2008年，“三聚氰胺”引起广泛关注，三鹿奶粉成毒奶粉，至今各类大大小小的食品安全事故频发，已经成为我国社会关注的焦点问题，我国政府也将食品安全定位为保障民生的重要环节，食品添加剂也成为一时热词，虽然政府在预防和事后处理食品安全事故方面取得了一定的成绩，但由于我国关于食品添加剂的法律规制还在起步阶段，所以对于目前较多的小范围食品安全事件仍然防不胜防。

一、现状：食品添加剂的系统管控

（一）立法流变

我国关于食品添加剂的立法始于1979年，国务院颁布《中华人民共和国食品卫生管理条例》，条例中对食品添加剂做出明确定义，但是规定得极为简单且不规范。这部行政法规的出台标志着中国食品安全法律规制进入了萌芽时期。1982年，《中华人民共和国食品卫生管理条例》经过修订升级为《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，较条例而言，试行的食品卫生法通过第三章“食品添加剂的卫生”对食品添加剂的生产、经营和使用做出明确规定。1995年，颁布实施正式的《中华人民共和国食品卫生法》，成为食品安全领域的基本法。2009年，全国人大常委会颁布《食品安全法》，取代了1995年的《食品卫生法》，国务院颁布实施《中华人民共和国食品安全法实施条例》，对食品添加剂的生产、经营和使用做出更加明确细致的规范，提出了风险评估、风险监测、市场准入以及食品安全分段监管的各项措施。我国关于食品添加剂的立法进入了一个新的阶段。2010年3月，卫生部颁布《食品添加剂新品种管理办法》，取代了《食品添加剂卫生管理办法》，确立了食品添加剂新品种的行政许可制度和许可范围。2014年，国家食品药品监督管理总局将《食品添加剂经营监督管理办法》列入2015-2017立法规划中，进一步规范食品添加剂的经营管理和监督。

（二）标准厘定

2009年《食品安全法》颁布之前，我国实行三套强制性的国家标准，由农业部、卫生部和国家质量监督检验检疫总局分别主导颁布的农产品质量标准、食品卫生标准和食品质量标准。三套标准均为国家标准，都具有强制性，由于是三个部门分别负责制定颁布，相互之间缺乏必要的沟通，三套国标之间也存在重复、交叉和矛盾。《食品安全法》颁布之后，国家对原有的三套标准进行情理整合，制定了一套食品安全国家标准，也确立了食品添加剂的标准体系，以《食品添加剂使用卫生标准》（GB 2760-2011）作为基础标准，以及《食品安全国家标准食品添加剂碳酸钠》（GB 1886-2008）等若干项食品添加剂品种的国家标准。

《食品安全法》的制定实施使我国在保障食品质量和安全以及监督管理方面翻开一页新的篇章，同时也强化和完善了食品添加剂的法律法规体系。我国现行的食品添加剂法律法规体系主要由法律法规和标准组成。现行有效的法律法规包括三个层次，一部法律，一部行政法规以及三部部门规章，加上配套的强制性国家标准发挥作用，我国近年来在对食品添加剂的管理和防治食品安全事件中起到了一定的成效。

（三）监管体系

2009年颁布的《食品安全法》规定国务院设立“食品安全委员会”，作为国务院食品安全工作的高层议事协调机构，对食品安全工作的开展进行宏观统筹。同时，还明确了食品安全和食品添加剂的分段监管制度，各部门分工负责。由卫生行政部门对食品安全进行综合协调，负责新品种和需要扩大使用量的食品添加剂的风险评估和审查许可，技术评价和审查规范的制定，食品添加剂使用卫生标准的制定，以及组织查处食品安全重大事故；国务院质量监督检疫检验总局负责食品添加剂的生产加工环节的监督管理以及生产许可工作；国家食品药品监督管理总局负责食品添加剂经营环节的监督管理工作；国家工商总局负责食品添加剂在食品流通环节的质量监督监管工作。具体来说，各部门按照法律赋予的权力和职责，在不同的环节开展食品添加剂的监督管理工作。

二、问题：食品添加剂的隐患呈现

（一）不尽协调的立法布局

纵观我国目前现行有效的食品添加剂法律法规体系，核心和基础是2009年颁布的《食品安全法》及其实施条例，其中对食品添加剂的标准、生产、经营、使用及标签做出了宏观概括性的规定。但在众多的法律、行政法规和规章中，对食品添加剂的规定较为散乱，相互之间存在重复以及冲突，例如，食品添加剂的标签管理，最初由《食品安全法》对食品包装的标签和食品添加剂包装的标签进行规定，2010年颁布的《食品添加剂生产监督管理规定》第38条和第39条又对食品添加剂包装的标签重复规定，但内容与《食品安全法》规定的内容并不完全一样。此外，我国卫计委于2013年12月6日发布的国家标准《食品添加剂标识通则》对食品添加剂的标签和说明书等内容进行了更加细化的规范。类此情况在我国的立法中较为常见，尤其在多部门分别负责监管的情况下，各部门在制定部门规章时缺乏沟通，容易出现重复和矛盾的现象。法律之间的衔接与配合是衡量食品添加剂法律保护水平的重要指标。［1］

而且我国对食品添加剂的法律规定并不完备，专业性有待加强。例如，我国现有食品中食品添加剂检测方法标准只有数十个，所涉及的食品添加剂仅十几种，一些标准已经落伍，而且通用性不强，面对越来越复杂的食品添加剂使用现状，现有的检测技术标准已经远远不能满足实际管理需要。［2］

（二）不尽统一的规范标准

我国采用食品添加剂法律法规与食品安全国家标准分立的模式，其中，关于国家标准的法律性质，我国学界尚无明确的定论，但由于法律赋予其强制性，国家标准一直以来都作为具体行政行为的裁量基准，起着至关重要的作用。但是法律法规与标准分立的模式也存在着较为明显的缺陷，我国的食品添加剂立法本身已存在较为分散的问题，每一部法律法规和国家标准的制定主体不同，虽然都以《食品安全法》为依据和指导，但法律法规和标准之间难免出现重复、交叉和冲突，导致对某一事项的规定分散在不同的规范性文件中，不利于对食品添加剂的管理和监督，不利于消费者对于我国食品添加剂管理的了解，也给食品企业和食品添加剂企业在经营过程中遵守法律法规和国家标准带来极大的不便，为由食品添加剂诱发的食品安全事故埋下了隐患。

（三）不尽合理的清单设计

欧盟食品添加剂统一清单最初是以1333号法规的附件形式规定的，2011年，先前授权的食品添加剂经过重新评估和授权后，对1333号法规的附件一和二进行修订，形成新的统一清单，并以1129号和1130号法规的形式公布。由于食品添加剂清单反映的是食品添加剂的使用标准，且我国采用法律法规与标准分立的模式，因此，我国的食品添加剂清单规定在食品安全国家标准中，即《食品添加剂使用卫生标准》（GB 2760-2011）的附录。我国的食品添加剂统一清单主要存在两方面的问题，第一是编码系统，第二是清单结构。关于食品添加剂清单的编码，我国采用的是中国编码系统（CNS），在食品添加剂清单中以CNS编码为主，同时也有对应的国际编码系统（INS）。［3］按照我国采用的CNS编码原则，如果有些食品添加剂具有多种用途，许多添加剂可能就有多个编号，这一编码系统也没有被世界各国所认可，因此在食品添加剂编码方面，我国没有选择更加完善的国际统一编码系统，与其他国家进行交流时存在诸多不便。在结构方面，我国没有建立完整的允许使用的添加剂列表，包括食品添加剂编码、中文名称及英文名称，而且我国是按照食品添加剂的名称拼音排序，对其可使用于哪类食品以及使用量进行规定，由于附录F中食品分类系统对食品的分类是有级别的，这样的排列次序不便于食品生产者、经营者和消费者查询具体食品可使用的食品添加剂。

（四）不尽健全的监管体系

首先，监管模式不合理。我国的监管采取分散模式，即分段式监管。我国食品添加剂的监管职能主要集中在国家卫生行政、质量监督、国家食品药品监督管理和工商行政管理部门，这四大管理部门的监管职能上的分工主要是依据食品添加剂的安全评估、生产许可、经营流通和使用这四大环节划分的。但是，在食品添加剂生产、经营和使用过程中，每一阶段的划分并不一定有明确的界限，导致每个阶段之间的监管很难做到无缝衔接，存在相互推诿扯皮现象，同时，交叉监管和重复监管也时有发生，导致政府执法成本上升执法效率下降。

其次，监管制度不完善。我国在食品添加剂监管方面一直在借鉴西方先进的制度经验，也尝试建立食品安全追溯制度、快速预警制度和食品召回制度，但由制度建立成本较高，经验不足，国情较为复杂等一系列原因，我国在对食品添加剂的防范和监管上一直未形成长效机制，没有上升到法律法规层面，因此对于食品添加剂的安全生产、经营和使用并未取得应有的成效。

最后，事后监管为主。我国目前对于食品添加剂的监管主要以事后监管为主，预防机制欠缺，往往在某种食品给消费者造成严重危害被曝光后，相关监管部门迫于舆论等各方面压力，对同类食品一一进行突击排查，处理相关企业及相关责任人。很多不法企业对于自己的违法行为存有侥幸心理，认为自己生产加工的食品种类只要没出事就不会被查，更有甚者在“严打”之风渐渐平息之后“重操旧业”，从长远利益来看，这样的监管根本无法取得持久的效果，也不能有效地遏制食品添加剂相关的违法行为，防范食品安全事件的发生和保障消费者的生命健康安全。

三、对策：食品添加剂的范式整合

（一）标准：从分散到集中

我国目前的食品添加剂法律法规，初步形成了以《食品安全法》为核心的框架，但体系过于分散，生产监督、经营监督、审批许可、使用标准和标签制度散见于不同的规范性文件中，多为部门立法和分段式立法。此外，法律法规与标准分立，法律法规之间，法律法规和国家标准之间的交叉重复和矛盾冲突情况多见，而且《食品安全法》的统领协调作用不明显，法律实施过程中困难重重。而欧盟在对食品添加剂进行的立法修正中始终秉持整合统一的理念，将众多指令以及修正案统一为一个法案，［4］并将科学评价和协商作为测度立法水平的指标。［5］我国应当加以借鉴，将食品添加剂分散的法律法规进行整合，同时也将以国家标准形式规定的食品添加剂使用标准和标签制度与法律法规进行整合，形成一部完整的法律，由全国人大统一制定，避免由于制定部门之间缺乏沟通和协调而产生的法规规定之间的重叠和矛盾，便于法律的适用和实施，政府部门的监督管理和执法，以及广大企业公众的查询知晓。

（二）清单：从简略到繁复

在食品添加剂监管中，添加剂清单具有重要的引导作用，欧盟一直以来对食品添加剂统一清单的体系和内容给予较高的重视，尽管在1333号法规颁布之初暂时作为其附件公布，但经过数十年对原有食品添加剂的重新评估与授权，也将统一清单进行修订并形成独立的法规文件1129号和1130号法规。［6］借鉴欧盟经验，首先，建立食品添加剂完整目录，分别设有编号、中英文名称、以及食品添加剂编码。其次，改变以食品添加剂首字母排序方式，按照统一清单的模式，以食品分类为基础，制作食品添加剂的使用标准，方便食品企业和消费者进行查询。再次，改进食品添加剂编码系统，使用国际通行或认可的编码系统，有利于食品出口的需要以及食品添加剂相关的学术研讨交流。最后，对于食品添加剂的使用标准，可以进一步细化，在清单中增加对某些针对特殊群体（如婴幼儿）食品的特殊标准，加强对弱势群体的保护。

（三）机构：从多元到统一

在监管职能分配方面，欧盟采用的是集中式监管模式，将食品添加剂的监管职能统一于一个独立的机构，即欧盟健康与消费者保护总司，并通过内部的具体分工将监管覆盖整个食品供应链，实现对食品添加剂从生产加工到经营再到使用的整个过程的全面监控和连续管理。［7］针对我国目前食品添加剂分段式监管模式的采用和监管机构职能分配方面存在的问题，从长远利益来看，笔者认为可以借鉴欧盟经验，在食品添加剂法律统一由全国人大制定的基础上，将监管机构的职能进行整合，统归于一个独立的监管机构，对监管相关工作进行统筹和协调。笔者建议由全国食品药品监督管理总局独立并统一对全国范围内的食品安全监管工作进行组织与协调，内设部门按照食品供应链不同的阶段进行职责划分，对食品添加剂进行全程监管。如此以来，一旦出现食品安全问题，内设部门之间可以高效地进行沟通与协商，监管过程能够实现无缝衔接，避免互相推诿扯皮的状况。

（四）监管：从滞后到前置

食品添加剂的监督管理是一项复杂的系统性工程，其最终目标是防范食品添加剂违法使用行为的发生，保障“从农田到餐桌”的每一环节的安全和健康。针对目前事后监管的弊端，笔者认为，首先，完善快速预警制度。国家质量监督检验检疫总局于2006年组织开发“快速预警与快速反应系统（RARSFS）”，并于2007年正式推广使用，目标是实现对全国食品安全数据的采集、统计和分析，快速发现和处理问题，但对于食品安全事件的快速反应效果不明显，这一问题很大程度上是由我国食品添加剂监管机构分散和监管职能混乱导致的，一旦食品安全事件爆发，不能及时由一个统一的独立的监管机构给出处理意见并全国范围内进行控制。根据前述食品添加剂监管机构改革建议，在我国快速预警与快速反应系统的完善过程中，应当以国家食品药品监督管理总局为核心，连接各省、市食药监局，一旦某地发现问题，应当由地方食药监局向总局汇报，再由总局将处理意见向全国各省市进行通报，及时有效地防止事态进一步恶化，避免更多消费者健康受到威胁。同时，在系统建设方面，技术上应当保障信息网络的顺畅，实现信息的有效互动。其次，完善食品安全追溯制度。食品安全追溯制度是一项极为复杂和系统性的工程，要确保食品在每一环节是否受到污染或者一旦出现问题是否能够及时定位污染环节及污染源，对食品安全信息的跟踪和记录需要细化到食品供应链的每一环节，并且涉及每一环节中的所有企业，我国应当将食品安全追溯制度上升到法律法规层面，从法律法规开始引导制度的建设，组建形成长效机制，以避免“虎头蛇尾”的现象。同时，应当加强食品安全追溯技术的研究与开发工作。第三，强化科学技术和专家作用。我国在接下来对于食品添加剂的立法和监管中，也应该加大对食品科学技术的投入，学习和借鉴西方国家的技术经验，充分发挥科学技术在食品添加剂立法及监督管理过程中的作用，保障消费者的食品食用安全，充分利用政府机构以外的专家资源，例如各大高校和科研机构的权威专家力量，同时，开展合作的形式可以多样化，通过诸如合作研究、技术咨询、学术研讨等方式对食品添加剂传统问题以及前沿问题开展研究，及时分享研究成果，并应用于监管中。

生命安全重于泰山，民以食为天，保障食品安全就是保障生命安全。与欧美发达国家相比，中国的工业化起步较晚，食品行业发展缓慢，21世纪以来，食品科学技术进入高速发展的时期，然而对于食品添加剂的法律规制却没有跟上步伐，导致大量利益熏心的食品企业和工厂作坊开始利用食品添加剂在食品生产加工过程中实施违法行为。先前曝光的“苏丹红”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”等都是性质较为恶劣并对社会公众造成严重后果的事件，然而，不为人知的食品添加剂滥用情况每天都在发生，甚至可能发生在我们每一个人的身边。随着众多食品安全事故频发，食品添加剂引起越来越多的关注，完善立法，加强监管，政府将大有所为，而食品添加剂的法律规制过程也必然是一个立足我国实际情况，不断借鉴国外成功经验且不断修正的过程。

注释：

［1］参见魏益民：《基于风险分析原理的中国食品安全法规体系建设》，载《中国食品与营养》2009年第8期。

［2］参见邹志飞、林海丹、易蓉、陈永红、刘超：《我国食品添加剂法规标准现状与应用体会》，载《中国食品卫生杂志》2012年第7期。

［3］参见邹志飞、代汉慧：《欧盟食品添加剂法规标准指南》，中国质检出版社、中国标准出版社2013年版，第27页。

［4］参见曾文革、罗燕：《欧盟食品添加剂适用的法律规制及其启示》，载《山东科技大学学报》2013年第1-2期。

［5］参见刘春青、鲍建忠：《对欧盟食品行业技术法规体系的研究》，载《世界标准化与质量管理》2003年第7期。

［6］参见Ioana Ratescu.Safe Useof Food AdditivesunderEULaw［J］，EuropeanJournalofRiskRegulation，2010，4.

［7］参见Marc L. Holtorf and Gunnar Sachs. The New European Legislation on Food Additives，Flavourings and Enzymes［J］. European Food and Feed Law Review，2010，3.