我国民宿产业的发展及其法律规制问题研究

孙新见 柯冬英

我国民宿产业的发展及其法律规制问题研究

孙新见 柯冬英

近年来，乡村旅游民宿行业发展十分迅猛，但受监管滞后、立法缺失等因素的影响，严重制约了民宿产业的健康发展。由于各地方民宿产业具有一定的特殊性，加之全国范围内缺乏统一的监管标准，因此有必要完善地方法律法规，有针对性地加强政府监管，制定与各地相符合的民宿标准，明确市场准入机制，发挥好民宿行业组织和社区组织的监管作用。

民宿产业；法律规制；监管；准入机制

民宿是近年来流行的一种温馨体验的家庭旅馆业态，随着人们生活水平的显著提高，休闲娱乐行业的发展市场日益壮大。当前民宿产业的发展呈现出新的态势，不再停留于传统农家乐层面，而是在乡土民宿、农家客栈与文化元素的融合。民宿展业作为一种新兴产业，为促进“三农”转型升级带来动力，为人们休闲娱乐创造新体验。

一、我国民宿产业发展的现实与意义

（一）我国民宿产业发展呈现新态势

首先，不同主题民宿有助于满足游客的体验式需求。以杭州民宿的发展为例，有虚假休闲型民宿、景区民宿，或以品茶、慢生活、特色文化等为主题的民宿。游客可以按照自身的兴趣喜好进行选择，增添了体验式旅游的趣味性和文化性①。

其次，不同种类创意民宿有助于满足游客的多样化需求。随着民宿产业的不断发展，出现了风格迥异的民宿形式，如欧式民宿、艺术体验式民宿、新婚体验特色民宿等，为满足不同人群的需求，在民宿风格的设置上进行不断创新。

再次，不同种类的经营方式有助于满足游客的差异化需求。为迎合不同的游客，民宿产业的经营方式呈现出差异化特征，与传统农家乐中的普通民宿不同，民宿产业的发展已经向城市延伸，呈现出精致化、特色化的发展态势，经过精心设计的精品民宿逐渐增多，经营管理上越来越高端化，独栋别墅等的民宿形式深受高端消费群体的欢迎。

（二）我国民宿产业发展的重要意义

民宿经济发展速度之快，与社会环境和自身努力息息相关，在社会环境方面，政府扶持是主要因素，民宿经济具有带动产业发展的重要作用，因而受到政府重视。促进民宿产业与农业、服务业、旅游、餐饮、销售的联合，构建“民宿+”发展新模式，有助于实现保护生态环境、发展特色经济。

首先，民宿产业的发展符合生态经济、美丽经济的需要。我国一些自然地理环境比较优美的地区，在发展旅游业的同时应满足保护生态环境的需要，民宿产业不仅能够满足这一需要，同时也成为带动农村经济发展的重要项目，对于建设社会主义生态文明有促进作用。

其次，民宿产业的发展有助于促进农业发展方式的转变。在经济迅速发展的同时，地方政府为多角度、多途径、多方法地促进传统农业的转变，民宿产业成为一个很好的载体。民宿产业同时带动农村电商、促进传统文化的传播。同时，民宿产业与农业的结合也对生态、旅游、观光等发挥带动作用，转变农村经济发展方式。

二、我国民宿产业发展存在的法律监管问题

（一）民宿监管立法缺失

当前我国正在实行的《旅游法》指出，居民从事的旅游经营的住房管理，由省一级根据本省旅游产业发展情况自行制定管理办法。特别是最近几年旅游产业的快速发展，很多地方政府开始关注居民住房从事旅游经营相关问题，并制定了相关家庭旅馆和农家乐的管理办法。如，北京市制定的《乡村民俗旅游户餐饮服务食品安全监督管理办法》、湖南省《〈旅游家庭旅馆基本条件与评定〉地方标准实施办法》、厦门市发布的《关于进一步促进休闲农业发展意见的通知》，相关地方政府制定的旅游产业相关服务配套制度，对民俗产业发展相关问题进行了明确规定②。但也要看到，各地制定的相关规定都是根据地方发展特点制定的相关法律规定，有些地方存在相互矛盾，有些不能符合各省旅游发展要求，给民宿监管造成严重的人力、财力负担。因此，从全国范围内虽然各个地方都非常重视民宿监管立法问题，但缺少统一的适用于各个地方的民宿法律法规，影响我国旅游产业健康发展。

（二）民宿监管主体的缺失

民宿产业发展经营管理涉及到旅游、公安、卫生等多个监管主体，各主体之间没有上下级关系，对民宿监管并没有形成联合机制，民宿经营监管主体始终处在谁都要管而谁都没有真正管理的尴尬局面，如同九龙治水、各管一摊，造成了民宿监管主体的缺失。特别是遇到问题需要处理时，各部门相互推诿同时，各个监管部门内部还存在监管人力不足、监管措施不当等问题，严重掣肘了民宿产业的健康持续发展。

（三）违法经营的惩罚机制缺失

目前，很多地方政府都针对民宿产业发展及其经营活动制定了详细的地方法规。但从实际执行效果看，这些地方性的民宿规定仍存在一些问题，特别是在监管主体和违法经营的惩罚机制建设上还有很多工作要做，在对民宿违法经营处置过程中由于监管主体和惩罚机制的缺失，民宿违法经营得不到有效处理，扰乱市场秩序不够，处理方式和方法不得当，处罚力度不够，最终导致民宿产业市场管理混乱。

三、我国民宿产业发展法律监管机制建设

（一）完善民宿监管的地方立法

建立全国统一的法律法规是当前民宿产业发展的关键，尽快完完善地方立法，颁布民宿管理办法，健全治安管理制度，环境保护与卫生监管等制度。民宿监管地方法律规制的完善要以促进民宿行业健康发展为前提，同时要考虑不同地区民宿产业的特色和区别，考虑其特有的小规模和个性化经营模式和特点，制定出与之相适应的法律法规。

（二）完善民宿准入制度

一是要通过法律法规进行明确规定。完善民宿准入制度是我国民宿产业健康发展的前提，也是从源头上规避风险的有效措施。严格制定《民宿管理办法》，可采取建立社区自治制度的形式，民宿的设立通过居委会和股份合作来决定是否准入，结合不同地域的人文、自然、生态、人口等具体实际，完善相应的准入标准。二是要对经营要求做具体说明。完善民宿准入制度需要对民宿准入经营的要求做具体说明，包括民宿房间数、建筑面积、房屋装修、安全性能等情况，对超出规模的要进行登记，对不符合安全标准的不可准入。明确民宿基本的经营范围，如需提供餐饮等服务，则应进行备案。

（三）加强行业自律监管与社区自治

一是加强行业自律监管。发挥民宿行业协会的规范和制约作用，与民宿经营者签订责任协议，在协会的监管下经营。为此，政府要赋予民宿行业协会一定的经营和监管职责，循序渐进地实现自律管理。在具体监管过程中，应完善事前、事中监管，并形成各部门的联合监管机制。行业协会应自觉履行职责，对民宿进行等级评定，形成诚信档案，加强对民宿的日常管理，完善奖惩机制，对于违反责任协议的民宿进行惩罚③。二是践行社区自治。我国民宿产业的规范发展还有赖于居委会、村委会等组织，由于民宿经营一般是小规模经营，经济实力较为薄弱，若要达到一定的服务标准，需要依托社区统筹管理，从社区自治角度讲，应鼓励民宿经营，提供消防、交通等服务，为其营造良好的经营环境。

（四）建立严格的惩处与淘汰机制

为保证良好的监管效果，还要健全惩处和淘汰机制，对民宿经营中涉及的卫生、公安、服务等方面一旦发现问题就应按照相应的规定进行处罚。各部门与民宿行业协会形成联动机制，处罚信息要及时公布，对优质民宿要表彰推荐，对不合格民宿要严令整改，促进民宿市场有序成长。

①李亮：《国内乡村民宿发展存在的问题与对策》，《科技视界》，2016年第22期。

②戴丽霞：《海南乡村旅游民宿发展的法律监管问题研究》，《农业经济》，2016年第6期。

③阮雯：《民宿业发展新态势与政府行为分析——基于杭州民宿的调查研究》，《山东行政学院学报》，2016年第1期。

（本文作者：杭州师范大学钱江学院讲师；杭州师范大学钱江学院副教授）

责任编辑：李冬叶

本文系浙江大学城市学院旅游发展与法制研究中心课题“治理视角下的民宿合同研究”（课题编号： 2015JD05）