未成年人跨机构协作办案机制探索*

●张福坤　韩秋杰/文

未成年人跨机构协作办案机制探索*

●张福坤**韩秋杰**/文

为有效发挥“捕、诉、监、防”一体化办案模式的最大功能，形成对涉案未成年人帮助、挽救的工作合力，本文立足未成年人跨机构协作运行的现实困境，提出构建未成年人刑事案件跨机构协作社会化体系的建议。

未成年人跨机构协作办案机制必要性构建

一、未成年人跨机构协作办案机制概述

（一）未成年人跨机构协作办案机制的基本概念

未成年人跨机构协作办案机制是指由集中办理未成年人案件的某一检察院，构筑未成年人跨机构协作的社会化体系。具体而言，即在理顺公安机关、检察院、法院、司法行政机关关系的基础上，保障办案质量的前提下，囊括更多的社会机构，吸纳更多的社会力量参与，不断扩充跨机构合作内容，逐步推动跨机构之间的新协作，探索创新未成年人跨机构协作社会化体系办案机制的形式，积极构建新机制，并应用到“捕、诉、监、防”一体化的未成年人办案模式中去。

（二）未成年人跨机构协作办案机制的实践概况

2012年最高人民检察院《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》中指出，应着力促进未成年人刑事案件配套工作体系，促进犯罪预防帮教社会化体系建设。广泛动员公安机关、人民法院、司法行政机关以及其他机构参与到未成年人的综合治理工作中。

1.跨机构协作社会化办案机制的运行概况

目前未成年人跨机构协作办案机制的合作机构，除了人民法院、公安机关与司法行政机关外，还包括团委、综治办、教委、妇联、关工委、社区等机构。其中，团委、关工委等机构部分成员多以合适成年人参与刑事诉讼程序，进监管场所与涉罪未成年人沟通的形式实现合作内容。例如，自永川区检察院未检科成立至今，共邀请16名合适成年人参与23名犯罪嫌疑人的刑事诉讼程序，进监管场所共计20次。开展针对在校学生的“送法进校园”的法制宣讲11次。而附条件不起诉的案件较少，参与附条件不起诉未成年人的帮教合作较少。另外，团委、关工委、综治办等机构成员多以参与案件、参加会议、会签文件、制定制度等形式开展未成年人跨机构协作社会化体系工作。如2012年永川检察院联手区公安局制定了《关于涉罪未成年人的法定代理人及合适成年人到监管场所参与刑事诉讼的若干规定（试行）》。

2.未成年人跨机构协作办案机制的现实困境

目前，未成年人跨机构协作的合作机构仍需增加，亟待形成综合性社会化体系。除了继续深化与上述机构的合作外，在落实犯罪记录封存方面，需要加大与民政局、劳动和社会保障部门等机构的合作，确保未成年人顺利入学、就业外，还需扩充至与社会力量合作，例如律师协会、心理咨询师协会等社会团体，以有效落实各项特殊机制。永川区检察院社会调查报告已经做到了随卷移送，在批准逮捕阶段严格审查社会调查报告，不具有社会调查报告的案件要求侦查机关补充证据。社会调查报告对未成年人的不捕不诉具有举足轻重的作用。运用社会调查报告，检察机关可以考察涉罪未成年人的犯罪情节，综合考量是否对涉罪未成年人批捕和起诉。但是，侦查机关委托司法机关下辖的司法所或社会工作者等进行社会调查，因“名不正言不顺”受到学者的抨击，亟待加强与律协等社会机构之间的合作以推动律师参与社会调查。永川区检察院探索出台了《涉罪未成年人心理干预实施细则（试行）》，在办理未成年人刑事案件中运行捕诉合一机制、逮捕必要性说理机制、亲情会见及合适成年人到场机制、指定辩护机制。但在实践中，附条件不起诉案件适用率低，针对未成年人的司法救助案件也并未有效开展。目前亟待创新跨机构合作的形式，提高跨机构协作的参与度，更充分地动员社会力量参与，形成全社会共同参与的社会化体系。

二、探索未成年人跨机构社会化协作机制的必要性

对未成年人采取基础治理还是社会治理一直是我国构建未成年人刑事司法制度的根本性前提与基础。基础治理决定了未成年人刑事司法制度的构建可能性和构建程度，社区矫正是否能够落实，需要基础治理与社会治理的相互支持。［1］当前，无论是实体法中有关未成年人的各项刑罚措施还是程序法中的各项特殊制度，都需要有社会体系的支撑，这正是探索构建未成年人跨机构社会化协作机制的意义所在。

（一）有利于加强未成年人工作的积极性、主动性

1.革新业已形成的执法理念。目前未检工作存在就案办案的办案模式，即只注重办理个别案件，而忽视总结案件的共同规律，总结此类案件背后的犯罪现象、犯罪成因、未成年人的心理特点，未注重在保护被告人隐私的基础上，建立典型案例的示范作用。未成年人跨机构社会化协作机制，能够提高未检部门干警的工作积极性，形成职业使命感与责任感，促使干警积极、主动地为涉案未成年人着想，联系相关单位，帮助涉案未成年人及时复归社会。此外，虽然目前对未成年人秉持“教育、感化、挽救”和“教主刑辅”的基本原则，但探索遵循的“积极、优先、亲和、关怀”理念仍未真正树立。［2］

2.有助于推行捕诉监防一体化办案方式。根据《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》第25条的规定，促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人权益保护、犯罪预防帮教社会化、一体化体系建设，实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝衔接。时下检察机关未检工作中，犯罪预防的重要性愈加凸显。由于检察机关未检部门力量有限，更重视捕诉工作是不争的事实。推行未成年人跨机构社会化协作机制，对于犯罪预防、法律监督工作能够发挥力能扛鼎的助推作用。“捕、诉、监、防”一体化的办案方式，更需要跨机构协作的社会化体系的构建。

（二）有利于凸显未成年人刑事检察工作的重要性、特殊性

从民国梁启超的《少年中国说》到《未成年人保护法》再到2012年《刑事诉讼法》专章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”，充分证实了从事未成年人刑事检察工作应将未成年人的利益放在第一位，以“未成年人权益最大化”作为出发点。贯彻落实“教育、感化、挽救”和“教主刑辅”原则以及“两扩大、两减少”政策，动员公检法司以及其他机构参与到未成年人的综合治理工作中，更加体现了国家对未成年人的关爱，无疑凸显了未检工作的特殊性、重要性。

（三）有利于发挥未成年人办案原则和政策结合的工作实效

跨机构协作机制的初衷在于促进政府支持、社会协同、公众共同参与的社会化体系。动员更多的社会力量参与到未成年人案件中，引起更多的社会关注。社会化体系有利于构建公众共同监督未成年人案件的监督机制，以便进一步形成长效机制。目前，帮教观护机制主要针对附条件不起诉未成年人的帮教观护，对涉罪未成年人的帮教观护，尤其是对不批准逮捕的未成年人帮教观护措施不足。参与涉罪未成年人犯罪记录封存的民政局、劳动和社会保障局等机构的协作并未形成无缝衔接，一定程度上影响了未成年人正常的升学、就业。跨机构协作的社会化办案体系强化社会协同、动员公众参与，有助于实现帮人、救人的无缝衔接。另外，跨机构协作的社会化办案体系能够充分落实特殊制度。关涉未成年人的特殊制度只存在于制度层面，并未完全有效落实到办案机制层面，发挥其应有的价值。跨机构协作的社会化办案体系应运而生，能够有效落实不予批捕和不予起诉帮教措施、污点封存、指定辩护、犯罪预防宣传教育、法律监督、刑事和解以及社会调查等特殊制度。

三、未成年人跨机构社会化协作机制的具体构建

鉴于未成年人跨机构社会化协作机制的现实困境和亟须完善的现实需求，应根据各地未成年人案件的特殊需求，采取有效措施完善社会化协作机制。

（一）吸收更多社会机构参与

1.探索由区（县）辖区的律师成立律师库。加强与律师协会的合作，充分重视律师协会的作用。从公安机关侦查阶段开始，指定辩护律师为未成年人提供法律援助，参与未成年人社会调查，对于不移送由律师制作的社会调查报告的案卷要求公安机关补送证据，形成对迟延履行对律师通知义务的程序性制裁后果的“倒逼”机制。同时，加强法律援助案件的质量监督与完善激励机制，尤其是在审查起诉阶段，通知律师及时会见、阅卷，并要求律师作出是否同意批准逮捕、起诉的意见书，在有条件的地区试行涉罪未成年人对法律援助律师的评价制度，作为法律援助律师工作机制考核、发放办案津贴的参考标准之一。对于法律援助工作开展较好，辩护质量较高的法律援助律师予以表彰，借助新媒体平台加以宣传，提高法律援助律师的知名度，发挥对其他律师的示范作用。

2.探索开展培训、座谈会以不断提高法律援助律师的执业水平和执业理念，尤其注重培养法律援助律师“帮人”、“救人”的理念，加强职业责任感。试行法律援助律师淘汰制，试行案件集中管辖背景下，区县内具有法律援助热心、关爱未成年人的律师专门负责未成年人案件的办理。建议建立由律协牵头的未保委，区别于团委下属的未保委。对办理未成年人案件的法律援助律师，应加强沟通，并建立市院统一的未成年人法律援助律师库，力争在全市范围内成立一支了解未成年人身心特点、致力于未成年人帮助与挽救、拥有一定辩护经验的从事未成年人法律援助工作的专职律师队伍。［3］

3.实行公检法三机关对口协作机制。目前，检察院与法院之间的工作机制对接较为顺畅，公安机关专门办理未成年人案件的工作机制尚未建立。探索建立熟悉未成年人案件特点的公安机关办案机制意义重大，构建专人或者办案小组办理未成年人案件，以促使未成年人复归社会为核心的办案机制，对于审查起诉工作尤其是证据的审查起到“过滤网”作用，也能促使三机关共同研究未成年人案件的犯罪规律和特点，统一执法标准，形成对涉罪未成年人教育、挽救的工作合力。

4.亟须加强与所涉区县劳动和社会保障部门、民政部门等部门的合作，尤其是保障涉案未成年人正常的升学、就业等，避免产生不利于未成年人的终身影响。

（二）扩宽合作内容

1.积极探索在法律框架内革新办案理念，拓宽附条件不起诉的适用范围，增加适用附条件不起诉的案件数量，并利用帮教观护体系，监督有关单位及企业持续提供适合涉罪未成年人的观护帮教措施。

2.在宽宥涉罪未成年人的刑事政策下，积极研究并拓展不批准逮捕的案件数量，并对不批准逮捕、不起诉案件的涉案未成年人加强帮教追踪措施，案件承办人、基层检察室应积极到位，加强与司法机关司法所的联系，实时落实涉案未成年人的帮教情况，予以反馈，谨防出现再犯情形。

3.要求律师在参与社会调查过程中充分说理，并要求律师对未成年人批准逮捕、批准起诉的意见具体明确。在社会调查中，对未成年人的法定代理人也要进行充分的法治教育，尤其是对社会调查报告显示法定代理人不同意社区矫正的意见。

（三）创新办案机制

1.对于涉罪未成年人的综合管理并非检察机关的一家之事，犯罪预防更需要社会力量的参与。因此，在预防犯罪方面，需要创新社会化协作形式。通过对未成年人的社会关爱、法制教育，积极开展送法进社区、村头的法治宣传教育，而在此基础上，需要未保委、共青团等成员积极参与，根据未成年人的特点有针对性对家长普及法律常识、普及教育常识。

2.促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人权益保护、犯罪预防帮教社会化、一体化体系建设，实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝衔接。需要政府支持对未成年人的特殊保护和关注，更需要跨机构社会化协作机制。借助新媒体平台，针对当下未成年人过早接触网络、微博、微信等现象，需要政府、企业等社会力量对新媒体平台规范化建设，净化网络环境，限制甚至禁止未成年人涉及暴力游戏等。从预防犯罪的成因等方面，开展未成年人跨机构合作形式，同时借助传统媒体的传播方式，筛选适合未成年人健康发展有益的方式以减少甚至降低未成年人犯罪的可能性。

3.对未成年人的犯罪记录封存要积极落实，这更需要与所涉区县的民政部门合作，创新合作形式，通过电子档案封存等实现信息屏蔽。而针对涉案未成年人的心理干预机制也应建立。构建心理咨询师库，在办理未成年人案件过程中，重视心理咨询师协会的重要作用，积极创新与心理咨询师协会的合作形式，例如通过心理咨询师协会心理咨询活动进校园，通过新媒体平台发布心理健康小指南等方式，加强对未成年人的关注和关怀。对于涉案未成年人除了心理咨询师的常规参与外，还需要心理咨询师为其制定有益于健康成长的长期心理规划，并对涉案未成年人的家长、村社区组织工作人员予以讲解，以通过外部力量促使心理干预的效果有效实现。

注释：

［1］左卫民：《未成年人刑事司法与矫正的域外比较》，载《国家检察官学院学报》2011年第4期。

［2］沈刚、高妍：《上海法院全面推行未成年人案件综合审判》，载《人民法院报》2010年9月24日。

［3］叶青：《未成年人刑事法律援助的实践与新发展》，载《青少年问题研究》2013年第1期。

*本文系2015年度最高人民检察院检察理论研究所课题（GJ2015D22）阶段性成果；团中央预防青少年犯罪研究会课题（yfqsnfz001）阶段性成果。
**重庆市永川区人民检察院［402100］