基层村社干部职务犯罪防控研究

●李米佳/文

基层村社干部职务犯罪防控研究

●李米佳*/文

基层村社干部的职务犯罪侵害群众切身利益，必须加大防控力度。调研显示，村社干部职务犯罪主要集中在征地拆迁补偿、支农惠农资金等领域，呈现出作案手段和方式简单、涉案金额较大且社会影响恶劣等特点。对此，应在分析原因的基础上，采取加强防控体系建设、加大打击力度、加大村社资金监管力度、强化村社干部廉洁自律意识等措施予以应对。

村社干部职务犯罪征地拆迁廉洁自律

村社干部职务犯罪侵害群众切身利益，必须严厉打击。在新形势下，采取有力措施有效遏制和防止村社干部职务犯罪，促进基层社会治理法治化是一项值得研究的课题。

一、村社干部职务犯罪的主要领域和特点

截至2015年7月，某市检察机关共立案查办村社干部职务犯罪案件27件39人，占同期查办职务犯罪案件的16.7%。其中，贪污案件17件28人，受贿案件9件10人，挪用公款案件1件1人；起诉至法院并作有罪判决33人，挽回经济损失2000余万元。大体来看，这类案件主要发生在四个领域：征地拆迁补偿领域、支农惠民资金领域、农村基础设施建设领域、林权流转领域。其主要特点是：第一，作案方式和手段简单。在支农惠民资金的申报和发放环节，村社干部欺上瞒下，虚列、多报、重报补偿资金，并在虚假人员名单上签字，占有套取补偿款，甚至要求将直补到农户卡中的资金打入村委会甚至村干部的个人账户，在村民不知情的状况下挪用甚至侵占。在征地拆迁补偿问题上，村社干部利用受国土等部门的委托便利，在进行初步土地丈量、附着物统计核算的过程中，将集体土地编造在自己及亲属名下、将公共坟地虚报为自家祖坟等手段骗取国家拆迁补偿款。第二，涉案金额较大且影响恶劣。上述27件案件涉案总金额达730余万元，其中5至10万的7件，占26%；10万元以上的20件，占74%。虽然这些案件均是“苍蝇”犯罪，但全都发生在群众身边，损害基层群众的最直接利益，严重影响农村党群关系、干群关系，危及农村社会稳定和经济健康发展。第三，涉及村社干部的上访多为集体上访。自2013年以来，某市检察机关共受理集体上访案件18件，其中涉及村社干部的15件，占比83%。涉及村社干部的举报主要发生在村两委换届选举期间，内容涉及农村干部选举和管理、土地确认和流转、党风廉政问题、新农村基础设施建设等多个层面。第四，由过去个体腐败向群体腐败转变。随着各项监管制度的不断出台并完善，过去个别村社干部“单枪匹马”就能捞取各种好处的机会明显减少，寻租空间缩小，只能通过多个环节，多个岗位合谋，共同实施犯罪。在查办的27件案件中，共同犯罪9件，占33%，同比上升10%。第五，把村民“一事一议”制度作为实施犯罪的合法外衣。部分基层干部以为群众谋利为名，行个人谋私之实，把“一事一议”制度作为其实施犯罪的工具。上述27件村社干部职务犯罪案件涉及披着“一事一议”制度外衣谋个人私利的案件18件。

二、村社干部职务犯罪的主要成因

第一，村社干部自身综合素质较低，法律意识淡薄。在立案查办的村社干部职务犯罪案件中，村支书、村主任、村民小组长等最基层“村官”有80%以上是初中或高中学历，习惯于凭经验或人情关系指导工作，对土地管理、资源保护、职务犯罪等政策和法律规定知之甚少。

第二，村社干部权力集中，缺乏民主意识。资金、项目主管部门因人员短缺等原因，将土地丈量、附着物清点等基础性工作交由村社干部负责，但主管部门在复核审查时疏于管理、流于形式，导致村社干部的申报资料成为最后获得补偿款的重要依据，变相地增加了村社干部权力。同时，村社干部为了获取私利，在申报资料时弄虚作假，不进行村务公开，甚至对一些涉及补偿的政策性文件都不公开。

第三，村务公开等相关制度过于简单。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会实行村务公开制度。村委会应当定期将村内财物收支、救济救灾款项等事项真实公布。然而，一些地方的村务公开工作随意性和零散性较强。比如，《某市征地地上附着物补偿标准及住房拆迁安置办法》只对土地征用补偿标准有所规定，而没有规定管理和适用的程序、分配方式及用途，导致村社干部在使用这些补偿款的过程中有很大随意性。

第四，财务管理制度混乱，监督制约机制不到位。一是基层财务制度不健全。村社没有建立并实施整套的财务收支审批和经办制度，出现乡镇统筹管理一部分、各村自己另设账目管理一部分的状况，监督管理体系明显混乱。二是村干部之间分工不明。有的村村支书签批，村主任也签批，造成财务管理混乱失控，还有的村会计出纳不分设，让一人兼任，更甚者村会计、村主任和村支书存有一定的亲缘关系，钱帐不分，坐收坐支，缺乏制约。三是财务管理不规范。个别从事财务的人员不懂会计业务，不坚持原则，唯村支书和村主任的命令是从。四是对资金流向监管不力。由于各类支农惠民资金项目繁多，主管部门对村社申报资料进行形式审查后，就将资金发放到乡镇，不作后续监管。

第五，惩治力度不大，不能有效震慑职务犯罪。一是查处不力。我国刑法对职务犯罪的主体明确界定为国家工作人员或者受委托从事公务的人员，基层村社干部仅在受委托从事公务的情况下符合职务犯罪主体条件。同时，司法实践中对基层村社干部的主体身份认定争议很大，往往不能以职务犯罪立案侦查。二是判决轻刑化。从判决情况看，提起公诉的33名基层村社干部中，有17人被判处三年以下有期徒刑，占51.5%。其中，适用缓刑的13人，占76%；免于刑事处罚的1人占6%。

三、加强村社干部职务犯罪预防的对策建议

根据当前基层村社干部职务犯罪案件犯罪领域、发案特点、犯罪原因，做好村社干部职务犯罪预防工作应从三方面入手：

第一，加强村社职务犯罪防控体系建设。一是加强制度建设。建立和完善基层政权权力运行制约和监督机制，村务信息公开机制，涉农资金使用监管配套机制等。二是建立和完善职务犯罪预防网格。大力推广“设点建站聘员联户”网格化民生检察，依托网格化社会治理体系，在各村社聘请预防联络员，将预防网络延伸至最基层。三是加大职务犯罪预防宣传力度。推广检察机关3D网络警示教育基地，结合职务犯罪预防宣讲，深入推进廉政课进社区、进农村，筑牢廉政防线。乡镇纪委应定期组织村社干部参观警示教育基地，观看廉政教育短片，向基层组织干部强化廉政意识。

第二，加大对村社干部职务犯罪的打击力度。一是建立和完善来信、来访、来电、网络“四位一体”信访举报渠道，定期开展巡回检察、举报宣传等，保障群众通过法律渠道表达诉求。二是开展查处发生在群众身边、侵犯群众权益的职务犯罪专项行动，严肃查办侵吞和挪用群众征地补偿、土地复垦、退耕还林等补偿款的职务犯罪，严肃查办虚报冒领，套取国家资金的职务犯罪，严肃查办滥用职权，损害群众切实利益的渎职犯罪。

第三，加大村社资金监管力度。一是建议乡镇领导加强村财务人员的培训，严禁村支部书记或村委会委员兼职村财务人员，严格执行财经纪律。二是建议乡镇部门加强对下辖的村级财会账目、经济往来严格把关。对账核查的同时要定期和不定期的审计，并形成书面的审计报告，报送乡镇政府有关部门审查备案。必要时可以组织村会计参加村村交叉审计活动，达到村与村的互审，起到相互监督的作用。三是建议上级有关主管部门建立健全涉农资金监管体系，在拨付专项资金时，拨付到一卡通，省去中间环节，防止贪污挪用。

第四，强化村社干部廉洁自律意识，为健全村社干部职务犯罪预防惩治体系提供完善的制度保障。一是建议建立村社干部职务犯罪预防惩治体系领导责任制，明确乡镇党委、政府对村社干部职务犯罪负有主体责任，各基层党委、政府和相关部门要切实加强对村社干部的教育管理，让乡镇纪委、村社“联勤员”真正发挥监督、教育的作用。二是建议积极推行村社干部财产公开和申报制度，进一步完善村社干部教育管理的各项制度，重视做好村社干部的教育培训、监督考核管理工作。三是建议定期对村社干部开展教育培训，采取以会代训、短期培训和轮训的方式，抓好村社干部的法制教育、廉政教育知识培训，不断提高村社干部依法行政能力和法律知识水平。四是建议制定符合本地实际且具有很强操作性的制度规定，包括对村社干部的范围、报酬构成、考核标准、审计监督等，建设一只具有强烈服务意识，拥有较多现代管理知识，具有活力的村社干部人才队伍。

*四川省广元市人民检察院反渎职侵权局［510802］