论权力制约权力反腐机制的缺陷①

2016-02-11蔡宝刚

中国法治文化 2016年2期

文/蔡宝刚

论权力制约权力反腐机制的缺陷①

文/蔡宝刚

腐败及其治理不啻为时下官方和民间关切和热议的一个重要话题，一件件反腐文件相继出台和一个个“老虎”贪官接连被打，犹如一场场反腐风暴震撼人心，罕见的反腐力度和治腐成效进一步坚定了人们对我国廉洁政治期盼的信心。而与此同时，也有两个问题值得我们深思:一是这种经由高层权力推进的权力反腐方式能否“经常”和“长久”？因为此前多次类似的反腐风暴最终并未取得很好成效，思路和方式的一贯性难以排却人们的疑虑，诚如马克思说过：“一切已死的先辈们的传统，像梦魇一样纠缠着活人的头脑”。②二是由于自下而上的公民参与反腐措施的缺乏可能招致“叫好不叫座”的尴尬现象，如透明国际组织新近发布的2014年国际清廉指数排行榜，中国的排名为第100位，反而比前几年下降了20位。③当然，囿于多重因素的影响，这一评定并不科学。为了打消以上的忧虑，除了需要继续保持以权力制约权力的反腐高压态势，还需要不失时机地进行反腐机制体制和制度创新。本文着重分析权力制约权力反腐机制的缺陷，以便能够正确看待和理性运用这种反腐机制的作用，从而不断完善这种机制并在此基础上引入和重视以权利制约权力反腐机制，从而能够避免出现“前腐后继”的弊端，实现全面推进依法治国背景下法治反腐方式的新常态，为我国如火如荼的反腐事业提供理论支持和视野拓展。

一、以权力制约权力是反腐的重要机制，需要不断完善和强化

腐败有着诸多定义，但通常的解释是：“所谓腐败是指利用公共权力谋取个人利益并侵犯了正式的规则。”④因此，从某种意义上说，腐败“都是权力惹的祸”。权力的存在及其不正当使用是腐败发生的前提条件，自从有了公共权力那一天起腐败就可能相应产生，因为权力是一把“双刃剑”，“人类需要权力，又难以控制权力，常常受权力的侵害,这是人类的悲剧。如何规范、制约权力成为人类文明史上不朽的课题”。⑤为此，控制权力的滥用就成为控制腐败的最重要的措施，制约权力与治理腐败成为同一意义命题，反腐败的本质就是控制权力的滥用，使权力的使用回归到为公共利益服务的本位。制约权力的腐败治理方式一直是政治家、统治者和思想家们孜孜以求的事业，人类在历史上也从未停止过对腐败这种被称之为“政治之癌”现象治理的探索。尽管人们提出了多种阻却权力腐败的办法，但从权力制约的机制的角度看主要有两种，即以权力制约权力和以权利制约权力，其他的机制可以归类到其中。⑥

以权力制约权力“就是对国家权力进行横向的分解，使统一的国家权力由不同的分支机构来行使，并在国家权力的任何分支机构之间，建立起相互牵制的关系”⑦，使得国家权力的任何机构在其他机构的牵制下都不能随心所欲地行使权力，从而达到有效控制权力腐败的目的。权力制约权力的基本依据就是权力必然滋生腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，也就是权力越集中腐败的可能性就越大，所以要对权力进行分解和制衡以达到控制权力腐败的目的。以权力制约权力理论自古希腊、古罗马时期的思想家就有所论及，最卓越阐述者是孟德斯鸠，他主张通过法律控制权力的滥用，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政制，不强迫人去做法律所不强制做的事，也不禁止任何人做法律所许可的事”。⑧以权力制约权力制度的较早实践在美国，美国的开国者们深思熟虑而又富有创新性地提出共和政府架构，确立了分权制衡的政权组织形式和制度制约体系，政府权力被划分和设计成相互制衡的模式，即联邦政府的权力分别由不同部门独立行使，并使它们之间形成相互制衡的态势，在一定程度上使得官员们的恶行及其腐败难以滋长。反腐语境下的这种通过国家权力体制系统内的公共权力之间相互制约以达到控制权力滥用的反腐方式称为权力反腐，“权力反腐是一种古老的、传统的反腐方式，侧重于权力系统内部不同层级、不同性质或者类别的权力之间的制衡约束关系，譬如上下级之间、立法权或者监察权与行政权之间的监督检查关系”⑨，实践证明权力反腐是一种比较有效的也是必不可少的反腐方式。我国的政治体制有别于西方国家，但也形成了具有中国特色的权力制约权力机制，有所不同的是更多注重和倚重执政党反腐，腐败的治理则主要通过领导人、党的机构和党的纪律的形式进行。十八大以来采取的自上而下高压式反腐战略和制度设计充分展示了权力反腐的正能量，在过去的两年多时间里有60名副部级及以上级别的官员被查处，中央一件件反腐文件和国家法律的控权措施的出台也彰显了权力反腐的决心。虽然以权力制约权力是比较有效也是必不可少的反腐机制，但其自身可能存在着难以克服的缺陷，客观审视和认真对待这些缺陷，助益于我国反腐败的机制体制创新和制度保障。

二、制约权力的权力具有腐败的可能性，无法根治权力的腐败

权力具有一定的利益性，权力的运作过程是一个分配社会利益的过程，“这一过程能够给掌权者带来地位、名誉、荣誉和各种既得利益，因而对权力主体具有本能的和自发的腐蚀性。”⑩但权力本身具有腐败的可能性并不会自动转化为现实性，促使这种转化实现的因素是权力主体，即人性的私欲。虽然腐败的形成有着政治、经济和文化等诸多原因，但其中人性的自私是一个基本的原因，“一半是天使，一半是魔鬼”是对人性的两面性的生动描绘，在利益的诱惑下每个人都不能免俗，“在公共管理领域，官员的个人道德是不可靠的，要求官员没有私欲也是不合人性的，这只能导致某些官员口是心非”，⑪每个权力的掌控者都有可能设法滥用权力寻求各种缝隙谋求私利，“包括政治领袖和政府高官在内的任何人，都不是圣人而是凡人，都不是君子而可能是小人，都有人性的弱点、缺点和局限，都有可能犯错误、出问题，甚至滥用权力谋私”⑫。西方思想家基于人性恶的认知和假设，对权力腐败有诸多探索和论述，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑”⑬，政治权力的存在是一种“必要的恶”，“具有一种侵犯性质”，掌握权力的人都可能有野心，野心必须用野心来对抗。因此，以权力制约权力就成为必要和必然的措施，权力分立并相互制衡就自然成为政治制度设计的重要内容。但是这种权力制约权力机制无法从根本上解决腐败问题，因为制约权力的任何其他权力仍然是权力的一种形式，而出自于人性的双重性认识，任何权力的掌控者都无法摆脱腐败的可能性。因此，从权力属性和权力体制本身来看，用一种本身带有腐败的可能性甚至是必然性的权力去制约另一种权力的腐败，自然不能在逻辑上自圆其说和在实践中彻底达致反腐效果，甚至可能导致权力者之间的一种游戏。⑭而且，出于人性恶的认知，掌权者为了达到谋取私利的目的会天然地排斥对自身权力的制约，希望保持权力的专断和封闭的倾向，“掌权者都倾向于在自己的权力范围之内自主地行使权力，只有权力的授予者才能参与、干预、监督权力的运行。保持权力运行的封闭性，拒绝他人分享权力，排斥对权力的监督，规避行使权力的责任，是掌权者的本能反应和自然要求。”⑮因此，虽然以权力制约权力不失为非常理性和重要的认知图景和制度选择，但要控制权力的腐败仅限于权力内部的措施还远远不够。当然，以人性恶的假设解释腐败问题是从大概率的角度看的，并不是说每个掌权者必然都是自私的或腐败的，但这种假设有助于人们认识腐败问题的劣根性和权力控制的艰巨性，启发人们寻求更多更好的控制权力腐败的有效机制。

三、以权力制约权力难以避免权力集中，无法消除腐败的病因

腐败的重要病因是权力的集中。在西方发达国家，权力制约权力的最大问题是在密封的国家机器内部寻求制约国家权力的力量，不管如何构建制约措施，其并不能彻底解决权力结构中的权力集中问题。“虽然历史经验证明，它们是必要的和有效果的，但毕竟整个国家机器、国家权力是掌握在统治者手中的，三权虽因分立而有所制约，但也难以避免官官相护，而且往往在最后或其背后是统一集中操纵于某个社会强势集团和执政党的,导致权力失衡、失控和权力腐败”⑯，而权力的集中正是导致腐败的重要原因之一。他山之石，可以攻玉。这同样值得我们思考。所谓“绝对的权力导致绝对的腐败”。对权力结构是如此，对一个人来说也是如此，一个人的权力越大其腐败的可能性就越大。在现实权力运行中权力总是通过各种各样的渠道渗透于社会的各个层面，体现为许许多多具体的权力，而在某个具体的权力网络中难以进行这种权力制约，如诸多单位或部门中还是“一把手”拥有很大甚至是绝对的权力。绝大多数权力腐败是这些具体权力在运作过程中发生的，以权力制约权力的机制在防止这些微观权力腐败方面显得非常乏力。长期以来，我国不少地方和部门把权力过分地集中在党委甚至是党委书记手里，有些地方党的绝对领导变成了党委书记的绝对领导，有些党委书记不受监督和制约，甚至可以凌驾于法律之上，出现了以言代法、以权压法、以党代法、干预司法的现象，出了问题也无法追究其法律责任，这些现象就是腐败滋生的温床，也使得我国解决“一把手”腐败问题成为难度极大的课题。周永康、薄熙来等人之所以能够在不同职位上为所欲为，正是由于其“一把手”的权力得不到有效制约,我国多年来“决策权、执行权、监督权”相互分离又相互制约的权力结构和运行机制难以发挥有效作用。出现“小官巨贪”的道理也是这样，其官虽小但在其职权范围内权力却很大，也是一定职权范围内真正意义上的“一把手”。我国腐败现象严重的重要原因在于各个层次的“一把手”权力的巨大而难以制约，我国长期实行的“一把手”负责制，加剧了权力的过分集中。一些地方，很多重大决策或人事安排往往是几个人甚至是一个人拍板说了算，“毫不夸张地说，他差不多就是一个地方或部门的‘诸侯’(甚至是一个‘国王’，俗称‘土皇帝’)，他所管辖的区域或部门很容易成为一个由他个人说了算的‘独立王国’。”⑰

四、权力制约权力的逻辑难以自洽，制约的权力链条难免断裂

权力制约权力虽然包括横向权力之间的制约，但主要是一种自上而下的权力制约模式，其成效有赖于更高级别权力的不腐败为逻辑前提，而这个前提假设难以成立就更难以实现其预期的成效。无论是从理论还是实践来看，高级别的权力不能排除权力腐败的可能性。因此，只要权力制约链条中的一个权力环节出了问题，就意味着整个权力制约链条功能的衰退，而事实上这种现象是无法幸免的，因为要保证所有高级别权力的不腐败不仅在逻辑上是难以周延，且在实际上也是做不到的。而且，自上而下的权力制约需要权力的“无穷增设”，这会导致监督链条的无限伸展，最后可能导致监督机制无法承受不断递增的执行成本而趋于溃散。无论是增设更高监督者，还是让监督者直接向更高监督者负责，都没有预设对更高监督者的监督，或者说总是无法解决“谁来监督监督者”的问题，而这势必导致在各种相对独立的监督体系中最高监督者是难受监督的“顶端失控”状态。权力制约权力的反腐制度设计从根本上是通过“以上制下”、“以大制小”的方式来监督下级监督者的权力行使状况的，从而最终落入了“权力依赖”的逻辑怪圈。为此，必须另辟蹊径从而跳出此种权力制约权力的怪圈。⑱事实证明，权力链条中位高权重的掌权者也不能免俗，即所谓的“老虎”大有人在。薄熙来、周永康等皆在此列即是例证。这些“大人物”的权力更是难以制约，腐败的后果也更为严重。“最为有害的异端邪说，莫过于那种认为职权使人神圣的观点”⑲。以此类推，任何的下级都是另外下级的上级，任何的上级都是另外上级的下级，而制约权力的权力链条中的任何权力都不能排除腐败的可能性。我国的反腐体制一直是主要依靠自上而下的权力反腐，依靠上级及其领导对下级官员的制约和监督，这种制约和监督当然是有作用的。但从另外角度看，正因为如此，上级可能不愿意看到甚至庇护下级的腐败以便自己明哲保身，更何况一些上下级之间还可能存在腐败的利益共同体，容易形成千丝万缕的腐败“小圈子”，一旦腐败就可能出现“塌方式腐败”或腐败“窝案”、“串案”，甚至产生一条“腐败链”。因此依靠单向度的权力反腐不能解决腐败问题。

五、权力制约权力容易导致人治式反腐，难以形成反腐常态化

以权力制约权力的权力反腐是由掌握一定权力的领导者所主张和推进的反腐方式，为此这种反腐的力度、对象、时间节点等诸多方面由发起人所决定。当最高领导层具有坚定的政治决心和良好的顶层设计的时候，反腐败可能快速地推进，高压的反腐态势也会取得明显的成效。但腐败的疾患是多年累积而成,且具有极为繁杂的政治、经济、制度和文化等原因。腐败是人类一直难以解决的顽症，我国也不例外，而且腐败问题更加严峻，反腐败不可能一蹴而就。诚如有学者认为：“权力腐败不仅历史悠久，而且还是一个跨制度的国际问题，它存在于当代世界上封建主义、资本主义和社会主义等各种类型的政治制度之中，可以说，在权力腐败问题上，几乎没有一个国家有足够的资格批评其他国家”。⑳因此腐败问题的解决需要对症下药，否则会因一时成效而影响长久之计，尤其是运动式反腐容易因领导者的改变而改变，因领导者注意力的转移而转移，就是容易导致人治式反腐，也难以杜绝选择性反腐等不公正现象。在当代中国主要依靠执政党推进反腐的体制下，反腐容易演变为靠掌权者即领导人的个人意志或上级机关的督促来推动反腐败工作，一个地方或一个部门领导人的更换或领导人的看法和注意力的改变，就可能在对待反腐的态度、力度方面发生很大变化，使得反腐难以形成“经常”和“长久”的常态化。我国以前依靠高层权力推动的反腐运动效果不佳和难以持久的事实也证明了这一单向度的反腐模式的问题所在。“反腐败如果只是领导人、反腐败机关与腐败官员之间猫捉老鼠的游戏，在老鼠多而猫少与信息不对称情况下，猫将疲于奔命而效果不彰，甚至两头不讨好。领导人坚强的反腐败意志来自强大的反腐败民意要求。如果民众不能自由表达其反腐败意愿形成强大的反腐败舆论压力，反腐败的动力机制就可能面临逐步衰减的风险”㉑。因此，难以形成“经常”和“长久”的法治化反腐机制，更难体现公平正义，甚至有学者如此评价：“那种试图依赖传统人治模式，而非依赖现代法治模式来反腐的做法，无异于扯着自己的头发离开地球。”㉒反腐败最终还得靠制度靠法治，“反腐风暴虽能获得民心，却不是长效机制。防止腐败还得从根本的制度设计上下功夫，否则前腐后继的现象将难以根治”㉓。

六、权力制约权力难见成效为历史证实，无法摆脱历史周期律

在高度集权的传统中国的历朝历代，权力反腐举措可谓不断翻新，但是腐败的泛滥成为每个朝代走向覆灭的“历史周期律”。例如有学者研究，“清代从乾隆后期开始，吏治就越来越败坏，直至堕落到腐败无能的地步。这也从侧面说明了，‘徒法不足以自行’。清代监察法虽然立法完备，机制健全，但是，终究摆脱不了我国古代社会‘以官察官’的窠臼，没有公众的参与，‘以官察官’之树往往结出‘官官相护’之果。而缺乏民众参与、缺乏开放透明的监督，其结果只能是虽有典章美备，却难免网漏吞舟之鱼。”㉔孟德斯鸠也曾对此以中国为例进行了透彻分析，“品德、谨慎、警惕，在中国是必要的；这些东西在朝代之初还能保持，到朝代之末便都没有了。实际上，开国的皇帝是在战争的艰苦中成长起来的，他们推翻了耽于逸乐的皇室，当然是尊崇品德，害怕淫逸；因为他们曾体会到品德的有益，也看到了淫逸的有害。但是在开国初的三四个君主之后，后继的君主便成为腐化、奢侈、懒惰、逸乐的俘虏；他们把自己关在深宫里，他们的精神衰弱了，寿命短促了，皇室衰微下去；权贵兴起，宦官获得宠信，登上宝座的都是一些小孩子;皇宫成为国家的仇敌”㉕。当然，“周期律”作为一切旧式政权其产生的根源是比较复杂的，但与政权建立后出现的腐败密切相关，“至少，2000多年中国传统治理的历史经验表明：单向度地强化权力而缺乏其他治理链条的协同，难以应对权力失控和既得利益者的惰性”㉖。如何避免重蹈覆辙曾经成为中共新兴政权的重要任务，早在新中国成立之前，黄炎培就在与毛泽东的“窑洞对”中提出了“历史周期律”的问题，其要旨是“中国历代王朝兴亡史，‘其兴也勃焉’,莫不与廉、勤相联，‘其亡也忽焉’，莫不与腐、奢有关。任何王朝，尽管其奠基者躬谨廉俭、艰苦奋斗、励精图治，中兴者百般努力，革除积弊，再图兴盛，但由于子孙们不防‘风化’奢靡腐败，终导由盛而衰，并迅速由衰而亡”㉗。因此，“如何解决人民政权建立后的腐败问题，则成为跳出周期率的一个不容忽视的重大问题”㉘。毛泽东对此的回答是：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”但是这条新路并不是平坦的通途，而是艰难曲折的。我国新中国成立后的多次反腐包括近年来的反腐风暴几乎都是自上而下的权力反腐，这种反腐在一定时期还是有明显的效果的，但时过境迁又可能会“前腐后继”甚至愈演愈烈。

由此看出，权力制约权力的反腐机制虽然意义重大且成效显著，但其具有一定的自身难以克服的局限性，过分倚重甚至只是单向度重视和运用这种反腐机制，难以形成对权力的真正和有效制约，势必影响腐败治理的最终成效。为此，认真对待这种机制的缺陷有助于全面把握和灵活使用多维度的反腐机制，对我国适时进行反腐机制体制创新和制度保障至关重要，其中一个重要方面就是加强权利制约权力的体制机制创新和制度保障。综观腐败治理比较好的国家和地区，莫不是紧密依靠民众来监督权力，我国要使反腐事业卓有成效，需要观念更新和制度创新,尤其是要将自上而下的反腐败运动与自下而上的反腐败努力结合起来。在我国全面推进依法治国的背景下，法治反腐必然成为未来反腐方式的新常态，关住权力的制度笼子主要是法制笼子。“要真正做到把权力关进制度的笼子里,除了继续完善法律体系、打造好制度的笼子外，还需进一步健全制度，确保人民享有和行使把权力关进笼子里的基本权利。”㉙为此既要看到通过权力高压反腐的成绩，也要正视其难以避免的缺陷，尤其是要进一步发挥人民群众支持和参与反腐败的机制创新和制度保障，在法治反腐的框架下将权力反腐和权利反腐有效地结合起来，我国的反腐事业才能够做到标本兼治和经常、长久，取得人民满意的成效。

（本文作者系扬州大学法学院教授、博士生导师，法学博士，从事法理学研究）

①本文是国家社科基金重点项目《推进和保障公民参与反腐败的制度设计研究》（13AZZ006）的阶段成果。

②《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第585页。

③总部设在柏林的透明国际亚太区主管纳纳雅克拉在透明国际官方网站的博客文章里专门对此进行了解释，他认为中国排名下降的原因有五个：反腐运动缺乏透明性，公共部门缺乏可问责性（accountability），大量贪官向海外转移资产，对垄断国企缺乏规制,缺乏自下而上的反腐败改革。参见聂辉华、王梦琦：《中国反腐为何叫好不叫“座”？》http://doctornie.blog.sohu. com/307266514.html。

④[法]圭伦·法布瑞：《分权化、腐败和犯罪：对中国的比较分析》，载胡鞍钢主编：《中国:挑战腐败》，浙江人民出版社2001年版，第180页。

⑤郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第13页。

⑥就权力制约而言，当前学术界提出诸如权力制约权力、法律制约权力、制度制约权力、程序制约权力、责任制约权力、社会制约权力、民主制约权力、道德制约权力等权力制约模式或方式。但是，稍加分析便知，这些模式之间既存在一定的界分又存在着一定的“交叠共识”，呈现出某种概念混乱的知识状况。究其原因，一是没有对控权模式作出严肃的逻辑分析，出现了概念不周延现象。二是混淆了控权机制与模式之间的区别。因此，上述控权模式需要重新清理与归整，重构控权机制与模式的合理性和合法性。参见高信奇：《权力制约权力的控权机制》，载《广州社会主义学院学报》2009年第2期。

⑦喻中：《权力制约的中国》，法律出版社2013年版，第2页。

⑧[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1997年版，第154页。

⑨上海社会科学院当代中国政治研究中心编：《中国政治发展进程2008年》，时事出版社2008年版，第391页。

⑩刘金国：《权力腐败的法律制约》，载《中国法学》2000年第1期。

⑪景凯旋：《警惕适度腐败可以促进经济论》，载《中国新闻周刊》2015年第11期。

⑫李林：《法治思维下的反腐治权》，载《法制日报》2012年12月26日。

⑬[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004版，第376页。

⑭喻中：《权力制约的中国语境》，法律出版社2013年版，第3页。

⑮谢鹅程：《腐败现象的法制生态分析》，载姜明安、蒲杰夫主编：《论法治反腐——“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集》，法律出版社2008年版，第58页。

⑯郭道晖：《社会权力：法治新模式与新动力》，载《学习与探索》2009年第5期。

⑰燕继荣：《中国腐败治理的制度选择》，载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2013年第3期。

⑱李可：《以“反向监督”化解监督难题》，载《法制日报》2014年7月11日。