各国宪法宣誓制度的比较

文/邓静秋

各国宪法宣誓制度的比较

文/邓静秋

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓，树立宪法权威。”2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》（以下简称《决定》），对我国宪法宣誓的主体、誓词、组织者、程序等内容进行了规定，并于2016年1月1日起实施。这是对党的十八届四中全会决定精神的具体落实，是以立法形式将党的主张转变为国家意志的重要举措。

综合考察联合国193个会员国的现行宪法文本，其中规定了宣誓制度的国家有177个，未规定该制度的国家有16个。宪法宣誓制度的建立对于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施，具有重要而深远的意义。

中外宪法宣誓制度的历史考察

宣誓制度，中外古已有之，源自古代人类社会的迷信。有记载的宣誓最早可追溯至宗教信仰与宗教仪式。“盖宣誓，源自宗教信仰，基于人类对神忠诚之精神而产生。”①由于古代人类认知能力有限，故常求助于超自然的外界神灵，面对神灵宣誓，相信违反宣誓内容后会受到神的惩罚。在中世纪的欧洲，基督教盛行，教会权力和宗教法律凌驾于世俗政权和法律之上,宣誓成为习以为常的现象，并有多种类型，如宗教宣誓、效忠宣誓、就职宣誓和订约宣誓等。

千百年来，坛帖誓天，歃血为盟，中国古代的统治者和民间匹夫都进行这种严肃但又通俗的活动。宣誓是一种庄严的承诺，古代也有“约信曰誓”的说法。“盟誓”最早见于《国语》和《左传》。②最初是作为一项严肃的宗教性质的活动，具有严格而复杂的礼仪。中国古代的宣誓有誓与盟两种，“前者,依誓礼以结方语之约束,后者,歃牲血而立神誓；盟约之辞,则载之于策,或藏之官府,以供将来之勘证。”③由此可见，“誓”的本义是约束性的语言，立誓之人通过语言的约束，起到保证的作用。“誓”作为一种古老的象征性仪式，起源于原始巫术中的诅咒。“誓”以语言作为表现形式，也是其保障因素。语言的魔力使立誓之人对诅咒语言产生恐惧和忌惮，从而履行誓约。“盟”就是参与者通过杀牲、割耳、歃血等一系列祭典仪式在神面前共同立誓，申明要遵守共同的承诺，规范各自的行为。④上古民众相信神灵具有神秘的力量，重视诅咒语言的魔力，对神灵真诚、敬畏和顺从，便自觉履行誓言，从而使“誓”具有独特的约束功能。所以盟誓也是在宗教信仰的基础上实现群体间和平共处和相互交往的一种方式。换言之，盟誓以人们对神灵的崇拜和敬畏作为约束立誓各方遵守誓约的原动力，从而规范各主体的行为，调整各主体之间的关系。

随着社会的发展，宣誓的宗教色彩日趋淡化，但宣誓本身具有的独特文化魅力和法律价值，为近现代国家所重视并沿用。国家公职人员向宪法宣誓，形成普遍制度。宪法宣誓制度的渊源最早可以追溯至1215年的英国自由大宪章。《自由大宪章》的基本精神是王权有限和个人自由，成为日后英国宪政的基石。《自由大宪章》第63条规定：朕是以勒定并断然昭告，英国教会应予自由，英国人民应安然、泰然、全然享受钦赐之上述一切自由权、权利与特权，近及其身远及后嗣，凡事凡地，永保有之。朕与诸男爵誓以善意遵守上述之规定，皇天后土，实鉴临之。根据该条的规定，受命于天的英格兰国王兼领爱尔兰宗主以宣誓的形式，将以忠信与善意遵守各条款。自由大宪章是英王对神明、先辈和全体国民立下的誓言，意味着英王作为公权力的代表将忠实善意地遵守各条款对国王权力的限制。这被视为宪法宣誓制度的起源。

此后，很多国家的宪法借鉴了该制度。美国1787年《联邦宪法》是世界上第一部成文宪法，其第2条第1款规定，总统在就职前应作如下宣誓或郑重声明：“我谨庄严宣誓（或郑重声明），我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力恪守、维护和捍卫合众国宪法。” 第6条规定：上述参议员和众议员、各州议会议员以及合众国政府和各州一切行政、司法官员均应宣誓或郑重声明拥护本宪法；但不得以宗教信仰测试作为担任合众国任何官职或公职的必要资格。作为现代宪法标志的《德意志共和国宪法》（《魏玛宪法》）也规定了宪法宣誓制度，要求公职人员就职时必须宣誓效忠宪法。其第42条规定：总统就职时，向议会作如下宣誓：“本人宣誓，将竭尽全力为德国人民谋福祉，增进其利益，预防其蒙受危害，遵守德国宪法与法律，恪守良心以履行义务，并待人以公道。”可以附加宗教宣誓。

自近代以降，宣誓实践在中国无法脱离传统和西方两种源流的交互影响。随着西方政治思想的引入、资产阶级革命运动的开展以及民间会党的产生，清末民初的宪法宣誓具有了中西合璧的混合色彩。中国近代宪法宣誓制度的确立与孙中山先生的思想和实践有着密切联系。他在反清革命和民国时期将西方宣誓制度引入中国，对中国传统的宣誓仪式加以创造性转变，自身示范也要求其他革命人士坚持实践，首开中国政治宣誓之先河，使政治宣誓制度在民国时期得到逐步确立。1912年1月1日，中华民国南京临时政府成立，孙中山先生就任临时大总统，⑤在就职典礼上举行了宣誓仪式。这是民国时期首个国家仪式，⑥昭示着新的民族国家和新政府的成立。孙中山先生在仪式上庄严而正式地宣读了总统誓词，誓词内容如下：“倾覆满洲专制政府，巩固中华民国，图谋民生幸福，此国民之公意，文实在遵之，以忠于国，为众服务。至专制政府既倒，国内无变乱，民国卓立于世界，为列邦公认，斯时文当解临时大总统之职。谨以此誓于国民。中华民国元年元旦”。⑦

孙中山先生就任临时大总统的宣誓仪式开启了民国政治宣誓的先河，充分吸收和借鉴了中国传统和西方国家的政治宣誓文化。1930年5月27日，南京国民政府颁布了《宣誓条例》，使民国时期已成为定例的宣誓制度走上了程序化和规范化的轨道。1946年12月25日，制宪国大通过《中华民国宪法》对总统宣誓作了明确规定。

现在中外的宣誓制度已不再是原始意义上的宗教色彩浓厚的简单仪式了，它是国家公职人员向选民和权力赋予者的郑重承诺，是对本国民主宪政制度的确认，对于促进各国民主宪政制度的发展和完善具有重要意义。

现代各国宪法宣誓制度的基本内容

各国宪法规定的宣誓制度一般包括以下内容：⑧

1.宣誓主体。各国宪法规定的宣誓主体主要有如下几类：一是君主立宪制国家的国王，如挪威、西班牙、荷兰等国宪法规定国王执政时应当宣誓；二是共和制国家的总统，如印度、意大利、新加坡等国宪法规定总统或者代行总统职权者应进行就职宣誓；三是国会或者议会的成员，如冰岛、塞浦路斯、南非等国宪法规定新当选的议员履行职责前应宣誓；四是政府总理（或首相）和政府各部部长（或大臣），如德国、叙利亚、尼泊尔等国宪法规定上述人员应进行就职宣誓；五是最高法院或宪法法院法官，如捷克、立陶宛、新加坡、墨西哥等国。也有少数国家的宣誓主体范围较广，如美国宪法规定总统、参议员、众议员、各州议会议员以及联邦政府和各州一切行政、司法官员均应宣誓拥护宪法；又如马来西亚宪法规定，联邦最高元首、最高副首、总理、各部部长及副部长、政务次官、政治秘书、议长和其他议员、各级法院院长和法官、各公共服务委员会委员、州首脑、州议员等就职前需要宣誓。

2.宣誓对象。宣誓对象大概有如下几类：一是向全体人民宣誓，如俄罗斯联邦宪法规定，总统在就任时，应向人民宣誓；哈萨克斯坦宪法要求总统、议会代表和政府成员应向全国人民宣誓；韩国总统就职时要向全体国民宣誓。二是向任命人宣誓，如叙利亚宪法规定，总统任命副总统，副总统就职前应向总统进行宪法宣誓；波兰宪法规定总统任命总理和部长委员会成员，并接受他们的宣誓。三是公民直接或间接选举产生时，向议会或者议会与其他机构的联合组织宣誓。如保加利亚宪法规定，总统和副总统由选民直接选举产生，就职时应向国民议会宣誓；斯洛文尼亚宪法规定，总统以直接方式选出，应向国民议会宣誓，总理和各部长当选后亦向国民议会宣誓。四是王位继承者向议会或政府等其他机构宣誓，如荷兰宪法规定，接受王权的国王在议会两院公开联席会议上宣誓即位；莱索托宪法规定，国王和摄政王的宣誓应当向上诉法院法官、高等法院法官和政府各部部长或者政府其他机构宣誓。五是在实行政教合一的国家，如伊朗宪法规定，议员向真主宣誓。

3.誓词内容。各国宪法中的誓词内容主要涉及四个方面：一是效忠国家，捍卫民族的尊严、独立和安全，维护国家主权和利益；二是遵守和维护国家宪法和法律；三是尊重和维护人和公民的权利与自由，忠实地为人民服务；四是竭尽全力，恪尽职守，忠诚履行职责。实行政教合一的国家在誓词中还要求宣誓人护卫国教，为宗教的昌盛服务。

4.见证人／监誓者。各国宪法主要规定了以下几类见证人或者监誓者：一是宪法法院法官或最高法院首席大法官，如伊朗宪法规定，总统当选人必须在司法最高首长及宪法监护委员会成员的见证下宣誓；肯尼亚宪法规定，当选总统应当在首席法官面前公开宣誓就职。二是总统或者总统任命的人员监誓，如新加坡宪法规定，总理以及各级法院的法官宣誓由总统监誓。一些国家也规定了共同见证人的形式，如爱尔兰宪法规定，总统应在议会两院议员、最高法院和高级法院法官以及其他公共知名人士面前宣誓。

5.宣誓效力。多数国家都将举行宣誓仪式作为宣誓者开始执行职务的必要条件，因而一般规定宣誓应在宣誓者开始执行职务之前或者就职时进行。因此可以将宣誓看作宣誓者就职或者履行职务的开始以及上一任职务的结束。如蒙古宪法规定总统的职权始于其宣誓就职，止于新当选总统宣誓就职。新加坡宪法规定，任何议会议员在议会宣誓之前，不得在议会中参加任何有关立法的议事活动。一些国家还规定，如果议员拒绝宣誓，或者作出附带保留的宣誓，将被取消就任资格，或者视为放弃职权，如波兰、斯洛伐克和乌克兰等国。

6.宣誓制度的规范形式。多数国家直接在宪法正文中规定了宣誓主体、程序、地点和誓词等具体内容。有的国家在宪法正文中规定宣誓制度的基本内容，在附录中明确誓词的具体内容，如新加坡、肯尼亚和南非等国。此外，有的国家在宪法中概括规定了宣誓制度，委托议会立法规定宣誓的具体规则，如荷兰、克罗地亚、罗马尼亚和肯尼亚等国。

7.其他特殊要求。有的国家的宪法还对宣誓制度进行了特殊规定：一是签署誓约，有些国家不仅要求进行口头宣誓，还要在宣誓书上签名，如爱尔兰、伊朗和赞比亚；二是保密宣誓，一些公职人员不仅要宣誓就职，还要进行保密宣誓，如尼泊尔宪法要求总统、副总统在司法部长面前宣誓，不得披露因其职务和身份获得的信息；三是对宣誓人的仪态有特殊要求，如安哥拉宪法规定，当选总统将右手置于共和国宪法上宣读誓言；四是一些政教分离国家，尊重宣誓人的宗教信仰自由，允许在规定誓词之后附加宗教誓约，如奥地利和印度尼西亚。

我国宪法宣誓制度的具体内容

根据全国人大常委会的《决定》，我国的宪法宣誓制度具有如下特点：

首先，宣誓制度适用主体广泛，突出了“国家一切权力属于人民”的原则。《决定》要求各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。具体来说，国家层面包括全国人民代表大会选举或者决定任命的中华人民共和国主席、副主席，全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员，国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长，中华人民共和国中央军事委员会主席、副主席、委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，以及全国人民代表大会专门委员会主任委员、副主任委员、委员等。

其次，誓词内容清晰明确，富有感染力，具有科学性和民主性。《决定》确定了70字的誓词，即“我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗！”上述誓词确立过程中，最初草案定下65字誓词，全国人大常委会审议过程中听取了委员们以及部分学者的建议，最终确定为上述誓词，体现了决定过程中的民主性。

最后，宣誓形式立足实际情况，兼具统一性和灵活性，促进宣誓制度向积极方向发展。根据不同情况，确定了不同组织者，地方各级人民代表大会及县级以上地方各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员宣誓的具体组织办法则由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照《决定》制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。此外，《决定》规定既可以采取单独宣誓的形式，也可以采用集体宣誓的形式，并针对宣誓过程中的实际情况，授权负责组织宣誓仪式的机关，对宣誓的具体事项作出规定。

我国建立宪法宣誓制度的重要意义

全国人大常委会的《决定》，在全国范围内建立了统一、规范的宪法宣誓制度，具有重大而深远的意义。

首先，有利于树立宪法权威，推进依法治国的实施。宪法是国家的根本法，是我国社会主义法律体系的基础，具有最高法律效力。宪法是社会共同体的基本规则，凝聚着基本共识和价值观，是人民意志的最高体现。任何组织和个人都必须尊重宪法权威，在宪法和法律范围内活动，应自觉接受权威而主动服从，真正将宪法作为其行为准则。

其次，有利于增强公职人员的宪法观念，激励其忠于和维护宪法。经人民代表大会及其常委会选举或决定任命的国家工作人员，在庄严的就职仪式上向选民或者代表机关宣誓，对国家法律和权力赋予者郑重承诺，可以使国家工作人员明确权力来源于宪法，宪法高于权力，宪法约束权力，按照宪法法律规定行使权力。宣誓者将为人民服务的公仆意识和承诺公开化，产生神圣的使命感和强烈的责任感，时刻受到誓言的约束。

再次，有利于提高公民的宪法意识，培养宪法情感。万众瞩目之下庄严的就职宣誓仪式，可以使宣誓者本人和广大公民同时经历神圣的体验。宪法在人们内心深处是否具有神圣的地位同宪法权威具有密切联系，这种情感是宪法权威的渊源之一。宣誓仪式本身就是一次很好的宪法教育，有助于公民从内心产生对宪法的情感寄托，使尊重和维护宪法权威成为公民的心理基础。

最后，有利于在全社会传播宪法理念，树立法治信仰。开展普遍的宪法教育，对于全社会树立法治信仰和宪法精神具有重要意义。设立宪法日，建立宪法宣誓制度，开展关于宪法的通识性教育是普及宪法知识，以宪法凝聚社会共识的有效手段。每一个人对宪法产生认同感、归属感和依赖感，有助于培育和塑造宪法文化，使全社会尊重宪法、热爱宪法和信仰宪法。

（本文作者系人民大学法学院教授）