以“大部制”改革推动基层社会体制改革不断创新——深圳市罗湖区南湖街道、社区体制改革的实践探索

刘振杰

以“大部制”改革推动基层社会体制改革不断创新
——深圳市罗湖区南湖街道、社区体制改革的实践探索

刘振杰

在现代社会，街道、社区是承载人们生活和工作的主要载体，是维护社会和谐稳定的重要防线，在协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾等方面有着不可替代的作用。新世纪以来，随着居民群众对公共服务需求的转型升级，社区管理体制不断演变和创新、基层民主自治工作不断推进，社区管理和服务品质也不断得到提高。与之相应，在一些影响工作效能充分发挥、不符合时代要求的制度体制环节，亟待通过改革加以理顺。

一、改革的动因

社区层面：（1）社区工作站不堪重负。虽然社区工作这几年的队伍在不断壮大，但由于几乎每个社区工作站忙于应付各类事务性工作，一旦遇到某些重大或者紧急问题需要处理时，社区工作站的力量就显得十分薄弱。（2）社区居委会日渐边缘化。在社区工作站头绪十分繁杂、任务日益繁重的同时，名义上具有自治色彩的社区居委会则处于日益萎缩或者逐渐被边缘化状态，其法定自治功能得不到充分发挥。（3）社区各类组织职责关系不清。社区党组织、社区工作站、社区居委会、社区服务中心和其他社会组织职责边界不清晰，资源整合力度不够，工作上相互掣肘，关系很难协调。（4）各类临聘人员不断增加。财政供养压力大，队伍管理问题较多。（5）社区服务中心和各类社区社会组织成长空间狭窄，其作用得不到充分发挥。

街道层面：（1）街道办的科室过于分散，职能交叉重叠严重，在服务辖区居民过程中行政成本过高，服务链条过长，推诿扯皮的现象时有发生。（2）街道领导干部深入基层，了解社区不够深入，对挂点社区“蜻蜓点水”，浮于表面。（3）党委与群众的粘合度不够，群众对党员的认同度严重不足。街道与社会各界的沟通和相互了解不足，融合度不够。

二、社区体制改革的实施

为了强化社区建设，从2008年至今，南湖街道以购买服务的方式引入社区服务中心和专业社工开展社区服务，通过项目资助扶持鼓励居委会开展居民自治与自助互助服务，推动社区工作站协助政府开展工作，强化社区建设。2014年9月，在罗湖区各职能部门的大力支持下，南湖街道开始社区治理体制改革试点。

社区改革的内容主要有以下几点：（1）“三定”。即“定责、定岗、定人”，把原社区工作站以及房屋租赁综管人员进行整合、分流，梳理社区治理的七支力量，配备或者分流社区党委专职人员、工作站专干、网格员、社区居委会专职人员等四类人员，强化社区党委领导核心作用以及居委会自治功能。（2）“瘦身减负”。改革后，社区的工作事项由原来的188项减到80余项，社区人员由原来的288人初步整合为241人：9个社区工作站精简至90人，减少了45%。（3）探索实施社区党委书记、工作站站长分设制度。为了加强基层组织建设，最大限度发挥基层党组织的作用，实行社区党委书记兼任居委会主任，而不再兼任工作站站长。（4）结合社区体制改革试点工作，街道办探索建立处级领导兼任社区综合党委“第一书记”工作制。明确“第一书记”是社区党委工作的第一责任人，对所在社区综合党委、社区工作站、社区服务中心的工作负责全面指导和监督。

三、南湖街道体制改革的经验做法

2015年1月，市委办、市府办印发《深圳市基层管理体制改革指导意见》，明确要求各区开展街道“大部制”改革。针对原有内设科室存在职责不清，工作效率不高，形不成合力这一问题，南湖街道党工委于2015年7月，率先试点推进街道“大部制”改革。2016年3月21日，罗湖区召开街道“大部制”改革动员会，在南湖街道过去九个月成功试点的基础上，在全市首推街道“大部制”改革。

具体做法如下：

1.通过完善体制机制，使街道在“物理”向“化学”的变化中回归本位

一是合并“同类项”，将职能相近、交叉的科室进行整合归并。科室整合工作并非简单科室叠加，或者人员合并的所谓“物理变化”，而是要通过理顺部门之间的关系，明确部门之间的职责，探讨部门之间如何通过科室整合，力求形成一种“化学变化”，不断提高工作效果，做到人尽其才。

二是全面梳理街道职责，优化机构设置，进行系统、全面改革，最大限度激发基层活力，推进基层管理体制法治化、科学化、规范化。探索运用“以任务为块，淡化科室边界，实现人员调配使用”的模式，打破了原有的利益格局和工作方式，要求各部门之间加强协调配合，站在更高的起点、围绕大局开展工作，妥善解决好改革中的问题。

三是以整合街道人力资源，优化职能配置为突破口，以服务辖区单位、服务企业、服务居民群众为重点，建立与街道、社区工作相适应的体制机制和工作职责体系。

四是积极探索建立权责统一的工作制度。结合街道事业单位改革等工作，构建权责明晰、权责一致、廉洁高效的政府运转体系。健全条块分工制度，按照条块不重叠、不交叉、有协调的原则，明确各类主体的职责权限，确保改革期间秩序不乱、工作不松、队伍不散、国有资产不流失。

2.通过淡化科室边界，使部门在“巴掌”变“拳头”中凝聚合力

首先，“绿色原则”在《民法总则》中的确立奠定了环保理念对各分编的统摄地位，为私法引入私人环保义务提供了逻辑前提，为私法与环境保护法的衔接搭建起了制度桥梁。毕竟，民法基本原则是立法解释的准则［11］23，决定了有效利用资源并防止生态破坏，已成为“物权编”的重要使命。［6］鉴于物权作为私权的本质属性，“绿色原则”宜首先确立为对物权取得和行使行为具有一般指导意义的限制性规范，既明确物权人的一般环保性义务，亦对“物权编”构筑彰显“绿色原则”的具体规范体系意义重大。

街道科室整合后，打破了以往科室各自为政、单打独斗的工作模式，各部室根据人员特长、专业进行整体调配，使每名工作人员做到既有分工、更重协作，进一步淡化了科室边界，实现了部室内部大融合，做到了“上面一条线，回来分成片”，“下去一把抓，回来再分家”，形成“服务群众一股绳，基层治理一盘棋”，促进了街道重点工作的高效率推进。

3.通过强有力的考核机制，使效能在“一般”变“一流”中充分彰显

一是创新基层民主协商载体，保障群众主体地位，畅通监督渠道。“分管”领导变“直管”领导,部室负责人直接对部室人员进行调配，实现扁平化管理，在由“多头”变“统筹”中强化绩效管理。

二是强化岗位责任意识。依托区人力资源局对街道科室设置的各类岗位名称，结合街道实际，编制机关科室各类岗位的说明书，明确岗位职责，为进一步科学、规范执行绩效考核、能力提升培训等工作提供依据。通过人员交叉使用，有利于机关干部一专多能，多岗位锻炼，提高综合素质。

三是实施岗位绩效考核制度。变定性为定量的绩效考核方式，客观、全面、科学地评估基层工作实效，激发基层工作人员的积极性。强化了岗位绩效金考核、公职人员日常考核评价、适岗能力测试等奖优罚劣机制。

4.建立以需求为导向的服务机制，增强党和政府与群众的粘合度，提升基层工作的满意度

一是注重民意诉求。以社区融合为目标，推动社区由“陌生人社会”向“熟人社会”转变。大力开展“三民（听民声、表民述、解民困）”工程、党员“亮身份、做服务、树形象”活动，推进法治街道建设等系统工程。通过开展“开放式述职评议”大会，建立“民意民智协调委员会”，打通了街道与辖区各界沟通的新渠道，使之成为街道体察民情、了解民意、汇聚民智的联络平台，实现了群众需求与街道发展的有效对接。

二是探索推进基层工作规范化和标准化建设。通过全面贯彻ISO质量管理理念和认证体系，南湖街道逐步建立了标准化、常态化、高效化的行政服务机制，服务质量也明显提高。通过对管理流程、工作流程和窗口服务流程进行再造，促进工作效率提高。

5.推进人员、经费等向基层一线倾斜，保障基层工作基础，使社区居委会的功能日益得到强化

一是做大做强社区居委会。社区体制改革后，社区居委会的功能得到强化。通过充分利用居委会一线服务的便利性，建立“左邻右舍”熟人网络，弘扬邻里精神，开展互助活动。各社区建立特殊群体及困难家庭档案，积极开展关爱扶贫工作。

二是发挥居民议事会作用。居民议事会每月定期召开会议，对居委会财务支出等重大事项进行研讨决议，真正实现协商民主。

三是社区社会组织的培育实现百花齐放。孵化社会组织，激活居民自治，各个社区社会组织在民生事务部以及社区居委会的指导下开展与民生息息相关的活动，真正做活社会组织，为民做实事做好事。

6. 努力打造共建共治共享的治理格局，调动各类主体参与“美丽南湖，共同营造”工程

一是多主体力量参与环境整治。改革后，通过制定《南湖街道城市管理工作体系建设方案》，整合执法队、城管科、社区城管专干、清洁公司、协管员、网格员六支队伍，以及协调物业管理公司、经营主体单位，形成“6+2”管理模式，以向西、口岸、人民南、和平片区为块，合理分配行政、执法力量，高效、快捷处理片区内城市管理中出现的各类问题。调动各类主体积极性，使其自觉参与到市容环境整治工作中，让老百姓实实在在感受到“小区深度洁净，城中村整洁有序”等市容环境的变化。

二是充分发挥物业公司参与社会治理的作用。南湖街道办联合罗湖区相关职能部门，建立了物业服务企业在物业管理、公共安全、网格化管理工作等方面的负面清单，落实物业服务企业履行城市社会治理工作责任。全面推动以“1（物业管理公司）+N（社区党员、社区领袖、热心人士）”形式，建立社区兼职消防队和消防队联合会。街道办党群综合部将各社区物业服务企业开展社区治理的情况，纳入每月的动态绩效考核。

（三）南湖街道“大部制”改革成效显著

一是工作效率大大提高。通过各种资源的有效整合，使业务流转时间大大缩短，机构运转成本大大降低，也有利于资源共享和人员统筹，促进中心工作高效率推进。二是居民满意度大大增强。借助街道工作机制改革及社区治理体制改革，南湖街道力图打造“服务型、法治型、效能型”街道。根据第三方社工服务机构对街道社区进行的调研反馈显示，对比街道和社区体制改革前后，社区居民对街道及社区的评价明显提高，辖区居民获得感、满意度和信任度大幅增强。

四、思考与启示

（一）深入推行街道工作体制改革已经成为加强基层党组织建设，强化基层党的领导的重要抓手

南湖街道党工委创造性地提出了建立基层党建质量认证体系的整体架构和核心内容，目的是强化基层党组织在基层治理创新中的核心领导和统筹协调作用，通过强党建促治理，不断提高基层治理科学化、现代化水平。通过大力推进街道社区机构改革，理顺工作关系，正是加强基层党组织建设，强化基层党的领导的重要抓手所在。

（二）推行街道工作体制改革是发挥治理平台作用，推动解决基层治理难题的必然选择

习近平总书记曾经指出：“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇。社会治理的重心必须落到基层，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”正因为街道办事处的特殊地位，能否很好地发挥其应有的职能，将直接关系到政府在老百姓心目中的形象。因此，深化街道工作体制改革，也就成了破解基层治理难题的必然选择。

（三）推行街道工作体制改革成为社区减负破题，强化公共服务的核心重点

一直以来，社区工作站为了应付各类检查，无暇开展针对辖区居民的各项服务。要实现社区的减负到位，必须相应地开展街道工作体制改革，才能使街道和社区回归为辖区企业和居民提供服务的本位职能。对此，全面清理社区事务，界定街道、社区职能，理顺“街区”、“街社”关系是这次体制改革的核心。因此，需要科学规划街道管理体制改革的发展方向，让街道回归到职责本位——提供公共服务。基于这种考虑，南湖街道办积极培育社区服务性、公益性、互助性的社会组织，发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位的积极作用，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务，推动社区服务业健康发展。通过社区管理体制改革，使基层自治与服务能力同时得到强化，基本形成“服务主体大整合、服务客体全覆盖、服务内容多样性、服务形式互动化”的大服务格局。

(作者系民政部政策研究中心研究员)