地方政府简政放权及其动力机制问题分析

李秀艳



刘奇专栏·七十一

地方政府简政放权及其动力机制问题分析

李秀艳

简政放权是全面深化改革、科学履行政府职能、增强持续增长动力的关键性环节。新一届政府履职以来，高度重视简政放权改革，并将其作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、科教文卫体等领域改革，有效释放了市场活力，激发了社会创造力，取得了积极成效。然而，以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征、更多由被改革部门自行控制与主导的“自我革命”式简政放权改革，在推行过程中也暴露出改革动力不足、外部约束乏力而出现选择式、应付式放权的种种弊端，导致触及核心利益的改革事项难以推进，改革的含金量不高、群众获得感较差，政府监管职能履行不充分等突出问题，严重制约改革进程与效果。优化并增强政府职能部门简政放权动力机制，提高简政放权含金量，是“十三五”时期持续推进简政放权改革亟待解决的现实问题。

内在动力不足及其带来的简政放权难题

任何改革都是一种利益的调整和博弈，简政放权改革更是如此。从各地简政放权改革的实践看，以削弱和限制政府部门权力为核心要求，并更多由被改革部门自我削权为主的简政放权改革，在推行过程中必然表现出改革内在动力不足，并由此带来种种简政放权难题。

1. 自我削权动力不足，导致选择式或应付式放权

在“触动利益比触动灵魂还难”的改革过程中，并不是每一个政府部门、每一个政府工作人员都能从全局出发，充分认识到简政放权改革的重要意义，主动投身改革之中。相反，一些权力部门自我削权动力不足，不愿放权，不愿改革，甚至抗拒改革的情况在所难免。政府及其工作人员具有反感社会分权的本能情绪，这是长期以来政府取代市场和社会包打天下的体制养成的权力任性，提及分权，政府工作人员深感地位失落的切肤之痛，本能地形成采取各种手段应对改革，既在面上交差审改任务，又在里面固守最后的权力堡垒。在各地简政放权改革的实践中，较为普遍地表现出选择式或应付式放权的种种问题，诸如“放小不放大”“放虚不放实”“放轻不放重”“放责不放权”，这些本质上都是出于自身地位和利益的考量，对简政放权缺乏内在动力的表现。特别在经济社会欠发达地区、老工业基地等，这一问题更加突出。辽宁日报记者曾撰文：其走访的行政审批中心，相关部门下放的205项行政审批权中，有111项没有实际发生；另一个行政审批中心，承接的10项下放项目中，有7项一直没有群众来办理，多是专业性比较强的项目。这些“含金量”不高的下放或精简事项，带来的“温差”影响了改革成效，拉大了政府成绩单与社会获得感的差距。

2. 权力衔接动力不足，导致一放了之的不负责任下放

简政放权改革，政府自身利益不断受到削弱，导致履职动力不足，对放权缺乏积极性，更对衔接工作缺乏应有的动力与责任，出现较为突出的“一放了之”的现象。权力下放过程中，上下联动与协调乏力，制度建设滞后，上级政府培训和指导不到位，下级政府（特别是基层政府）无力承接下放权力的现象较为突出，成为各地简政放权改革反响较为集中的问题之一。与此同时，权力下放过程中，缺乏明确的规范性要求，也导致下级政府尤其是社会组织简单复制权力，表现出同样的权力傲慢与任性，手续繁杂与乱收费现象时有发生。不负责任的权力下放，带来的不是预想的市场与社会活力，相反却导致权力运行断裂或简单转手，企业和公民办事仍然困难重重，获得感较低。

3. 履行监督管理职责的动力不足，导致淡化或忽视监管责任

做好经济和社会运行的监督管理是政府的一项重要职责，然而监管难度大、责任重，费力不讨好，长期以来政府重审批、轻管理，监督职能弱化、动力不足由来已久。在简政放权过程中，一些政府部门按要求将市场可以自我约束与管理的审批权力下放给市场主体后，往往忽视事中事后监管职能，甚至出现“放责不放权”简单将监管职能下放的现象，导致权责错位，上级有权无责、下级有责无权，形成市场监管的“盲点”与“漏点”。

同时，政府监管体制不顺，多头监管、交叉执法、重复执法现象仍然存在，监管方式欠科学，人情关系干扰普遍等因素，导致突出的监管不力问题，监管效率低下较为突出。加强政府监管动力、完善监管体制，也成为简政放权改革中亟需解决的现实问题。

外部约束乏力加剧部门简政放权的选择弹性

内在动力不足是形成简政放权问题的核心基础，而外部约束乏力则是导致简政放权问题的关键。政府相关权力部门“自我革命”的勇气和内在动力天然不足，简政放权单纯依靠内在动力难以实现改革目标，需要借助适度的外部约束力与推动力，最大限度压缩其选择弹性，提高简政放权的品质与效率。然而，从当前简政放权的事项选择看，主要依靠相关职能部门自我削权、自我革命，改革的外部约束乏力，既缺乏明确客观的硬性标准，又缺少权威机构的强力推动，更缺乏现实有效的社会监督，外在约束力和推动力严重不足，是职能部门在推行简政放权改革中有较大选择空间和弹性的客观因素，更是关键所在。

1. 简政放权缺乏明确标准和具体要求

简政放权的前提和基础，事实上是要求明确政府与市场、政府与社会的权力边界，哪些权力归市场，哪些权力归社会，哪些需要政府行使审批权限，明确具体的标准和要求，是简政放权的硬性约束。我国市场经济起步晚，社会发育迟缓，市场和社会主体都需要靠政府扶持，加之长期以来受计划体制和全能政府思想影响，政府与市场、社会权力边界不清，认识不到位，具体哪些权力需要精简，精简到什么程度都缺乏理性认识和明确标准。虽然从国家的角度屡次提出简政放权的任务与目标要求，但多是精简额度与时间节点的明确规定，而对具体精简项目的规定较少。从项目精简的要求看，目前非行政许可类和没有法律依据的审批事项较为明确清晰，其他不适应市场和社会发展需要的审批事项则相对模糊，不易界定与操作，这给地方政府及其相关部门受利益、认识等因素影响，采取选择式、应付式放权提供了便利和可能。

2.缺乏权威机构的推动与主导

简政放权直接触动政府部门及其工作人员的固有利益，单纯依靠政府“自我革命”，显然难以有效完成改革任务，特别在缺乏客观标准的情况下，更需要形成主导与推动改革的权威部门，一方面在摸清本级政府权力家底的基础上，吸纳各方力量，研究探讨本地需要取消和下放的权力事项，提出地方简政放权的明确要求；另一方面形成权威力量，强力推动简政放权改革。当前，虽然各地大都成立简政放权领导小组，但很多领导小组并没有真正发挥推动改革的实际效果，具体指导和实际推动相关职能部门改革，确保简政放权落到实处。在各地实践中改什么和怎么改，被改革部门依然拥有更多选择和取舍空间，这是导致当前简政放权弹性大问题的又一客观原因。

3.缺乏有效的社会监督与问责

当前，对于政府职能部门下放哪些权力、下放的效果怎样，缺乏严格的法定程序规范，对于地方层面的权力清单、行政审批改革实践缺乏法定化监督机制以及有效的社会监督渠道，无论是上级机关、监察部门、企事业单位，还是社会公众与媒体，都难以形成有效监督，这是简政放权外在动力不足的又一种表现。同时，问责机制不健全，对监管不力等情况缺乏科学有效的问责，加剧相关职能部门忽视监管和选择式履职现象。

优化简政放权动力机制的几点建议

在全面建成小康社会的关键阶段，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，两者不可偏废。而简政放权、放管结合、优化服务恰是科学发挥政府作用的核心要求。克服“自我革命”式动力不足的弊病，需要内外结合，从不同角度积极优化和增强地方政府及其职能部门简政放权的动力机制，提高简政放权的含金量，促进简政放权不断向纵深推进。

1.多管齐下提升相关权力部门简政放权的内在动力

内因是基础，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，必须不断提升相关权力部门对简政放权改革的认识，切实转变思想观念，树立正确的权力观、大局观和服务理念，主动听取社会呼声，清理取消和下放手中不适合经济社会发展的权力事项，自觉为经济社会健康发展服务。同时，适度提高公务员工资待遇，促使工资收入与公务员职业地位以及劳动付出相符，保证其起码的职业尊严，杜绝靠权力寻租获利现象，形成收入多少不与拥有职权多少挂钩的环境氛围，以此提高公务员对简政放权改革的支持力度。

2.探索权力有效期制度，倒逼简政放权内生动力

通过制度设计消除权力无限存续和延伸的弊病，也是提高权力机关简政放权内在动力的有效途径。有学者提出借鉴国际社会普遍推行的“日落法则”，建立行政审批的有效期制度，即设定政府审批权的有效期限，倒逼相关职能部门定期考虑是否有延续权力的理由，如不申请延续或无理由延续，权力将自动失效，以此最大限度限制政府权力泛滥，平衡政府与市场关系。尝试推行权力有效期制度，为具体的行政审批权设定切合实际的有效期限或评估周期（根据评估的情况决定其去向），从而在政府内部使行政审批的调整产生一种常态的自动机制和倒逼机制，对我国当前简政放权改革具有更加突出的现实意义。

3.加强地方简政放权的顶层设计，增强改革的权威主导力量

为克服部门缺乏客观标准而根据自身利益选择性放权的弊病，一方面要不断加大国家指导力度，由国务院明确提出地方简政放权的重点领域和具体事项，压缩地方政府简政放权的自由裁量空间，提高简政放权含金量。同时，完善并充分发挥地方简政放权领导协调小组等机构的权威主导作用，吸纳各方力量，深入研究探讨本地简政放权的明确标准和具体事项，推动本地简政放权改革向纵深推进。领导小组汇集本地区人大、政协以及相关职能领域专家学者，积极听取社会各界意见建议，通过各方“会诊”，认真研究本地需要取消和下放的行政权力，形成本地简政放权的明确规定，结合权力清单、责任清单、负面清单等制度建设要求，将保留的权力事项以清单形式公布于众，以便社会各界监督；另一方面，通过简政放权的权威机构，积极督促和指导各职能部门认真履行简政放权要求，克服职能部门自身动力不足的弱点，加强简政放权的外部约束力和推动力，提高简政放权的实际效果。

4.加强简政放权的社会监督与问责机制

根据公布的权力清单和简政放权的标准要求，形成上级机关、监察机关、企事业主体单位、公众媒体等各方有效监督，督促政府部门认真履行职能，大力简政放权，提高简政放权的实际效果。特别是形成企业和公民对行政权力精简的实际评价和反馈机制，据此做出动态调整；同时，引入第三方社会评估机制，有效监督相关职能部门有效放权，提高简政放权含金量。

建立和完善政府监管的问责机制，加强对政府履行监管职责情况的问责力度，督促各级政府全面履行政府职能，充分重视市场和社会运行的监督管理职责。对忽视监管和由此带来监管漏洞，特别是造成责任事故的情况，严肃问责，严格追究，切实增强政府履行好监管职责的动力机制。同时，加快监管体制与监管方式改革，探索符合地方实际的综合监管和执法平台，加大监管力度，避免交叉执法重复执法等问题。推广随机抽查监管、“智能”监管等，提高监管实效，切实履行好政府监管职责。（参考文献略）

作者单位：辽宁抚顺市委党校公共管理教研室