司法责任制视域下基层人民法院独立审判的困境与出路

公丕潜

(吉林大学 理论法学研究中心，长春 130012)



依法治国研究

司法责任制视域下基层人民法院独立审判的困境与出路

公丕潜

(吉林大学 理论法学研究中心，长春 130012)

[摘要]司法责任制与独立审判是本轮司法改革的两项重要改革理念。独立审判不仅是实现司法公正的前提，也是落实司法责任制的保障。立基于基层司法场域，独立审判呈现出以法律话语的政治口号化、法律活动的政治响应性、大事化小的摆平维稳逻辑、政治人的形象期待为基本特征的政治逻辑；以法律活动的社会回应性、舆论媒体监督的民粹化、小事闹大的刁民逻辑、社会人的形象期待为基本特征的社会逻辑；以法治思维与法治方式的张扬、法律活动的行政执行性、维稳时代的维权逻辑、法律人的形象期待为基本特征的法治逻辑。独立审判的政治逻辑、社会逻辑与法治逻辑之间纠结、交织、冲突构成了基层法院独立审判的现实困境。唯有在理念层面上凝聚独立审判的法治共识，在制度层面上建立独立进行审判的制度机制，在技术层面上建构独立审判的技术体系，才能克服独立审判的现实困境，进而实现落实司法责任、确保司法公正、提升司法公信的司改目标。

[关键词]司法责任制；独立审判；基层人民法院

“让审理者裁判，由裁判者负责，确保人民法院依法独立行使审判权”的司法责任制改革成为本轮司法改革的亮点备受瞩目。司法责任制以司法独立为前提，以提高职业待遇为保障，是一个价值多元化的责任制度[1]。在独立审判与司法责任之间寻求适当性平衡系彰显法治中国的问题意识、实践理性与时代判断的重要维度。虽然我国在宪法法律层面确立独立审判原则，但只是肯定了法院在行使其职权时的某种独立性，即司法程序的技术独立性[2]。当前基层社会矛盾冲突频发，在综治维稳的压力之下，“在基层有这样的情况，法院的经费来源由同级财政保障。但是，地方党政领导支持的力度越大，对法院公正司法干预的可能性就越大”[3]。囿于地方党政机关对法院的“特殊照顾”，我国基层人民法院的司法权运作具有很强的政治响应性、社会回应性、行政执行性特征。基层人民法院独立审判呈现出的政治逻辑、社会逻辑与法治逻辑、纠结交织、叠加的法制景象。

一、人民法院独立审判的历史沿革与内涵阐释

(一)人民法院独立审判的历史沿革

“司法独立是实现司法公正的首要保障，是树立司法权威的必要条件，也是法官职业化的题中之义。”[4]但我国宪法法律文本上规定的“人民法院依法独立行使审判权”原则并不是西方式的司法独立，而是具有中国特色的独立审判原则,独立审判原则并非我国法制传统的自然延伸，而是出于与世界接轨的考量，沈家本等人极力主张引进该原则，以期实现富国强兵[5]。怎奈近代中国军阀混战频仍，没有稳定的社会环境来践行独立审判原则。改革开放以来，法治才真正驶入现代化的快车道。如果说1946年陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区宪法原则》规定“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”的规定是审判独立的地方性试验的话，那么1954宪法第78条明确规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”的规定则是独立审判原则的全国性宣示。1982年宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”则是对独立审判原则的最详尽性文本表达。

中国共产党的文件中，独立审判原则更是多次被强调。党的十三大报告中明确提出“保障司法机关依法独立行使职权”。而党的十五大报告中指出“要推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。党的十六大报告强调“从制度上保证审判机关依法独立公正地行使审判权”，保证“在全社会范围实现公平和正义”。党的十七大报告中强调指出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。党的十八大报告大篇幅地重申了独立审判原则：“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度, 确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”从十三大报告中的“保障”、十五大报告中的“推进司法改革，从制度上保证”依法独立行使审判权，再到十七大报告中的“深化司法体制改革”、十八大报告中的“进一步深化司法改革”保障人民法院依法独立行使审判权，彰显出我党深化司法体制改革，从制度层面切实保证人民法院独立审判的决心。党的十八届三中全会会议公报再次重申“确保依法独立行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度”的独立审判原则。党的十八届四中全会再次申明“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”，并倡导各级党政机关和领导干部要支持人民法院、人民检察院依法独立公正行使职权。

(二)人民法院独立审判权的内涵阐释

虽然独立审判原则在我国宪法法律层面和党的文件中得以确立。但是，对独立审判原则的内涵并无共识。笔者赞同这样一种定义，即独立审判是指唯有人民法院依照宪法和法律规定独自行使国家审判权，不受行政机关、社会团体、其他组织和个人以公开或者秘密的方式参与或干涉审判权的行使，人民法院审判案件只服从法律[6]。具体言之，独立审判原则的内涵具有以下几层：其一，国家的审判权统一由人民法院独自行使表明行使审判权的主体是人民法院，而不是法官；其二，人民法院依据法律审理案件，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则；其三，人民法院独立行使审判权意味着法院不隶属于行政机关，不依赖于社会团体，不屈从于个人意志；其四，“依法”不仅要依据法律更要依据宪法、宪法精神，不仅要依据实体法更要依据程序法；其五，“独立”并不意味着不受监督地恣意，而是严格遵守法律规定独立行使审判权，进行审判活动，同时独立也不代表不受党的领导和舆论监督。当然人民法院独立审判原则的内涵不局限于以上五方面。但是，这几点确实是独立审判原则的核心要义。

二、基层法院独立审判的政治逻辑

我国现代司法继承了肇始于革命根据地时期的政法传统[7]。马锡五审判方式在当今司法领域的全面复兴就是新时期政法传统在司法实践中的复归。独立审判政治逻辑的主要特征：

(一)法律话语的政治口号化

在政治视域中，基层司法的最主要特征集中表现为法律话语的政治口号化，质言之，即一切法律话语要经由政治正确的标准翻译或转换为相对简短的政治话语。如果有哪些法律话语没有及时地转译为政治话语，那么该话语就会因为不符合政治正确的政治话语标准而被贴上某某主义的标签，而不会纳入官方话语系统。相反有些内涵深刻、影响深远的话语会因政治领导人的使用而迅速跻身于学界的话语系统中，比如当年“依法治国”的方略一经提出并被写入宪法开始，“依法治省”，“依法治市”，甚至一度出现“依法治村”的口号。笔者不是反对提出依法治省、依法治县甚至依法治村的口号，而是反对以法治口号之名行人治专制之实，因为在福柯看来话语就是一种权力，一旦一种话语在某领域长期占支配地位，该话语就形成了压制其他话语的霸权。在我国基层社会广为盛行的一系列反法治话语就折射出我国基层治理或基层司法所存在的法律话语的政治口号化程度。

(二)法律活动的政治响应性

基层司法活动具有了较强的政治响应性。这种政治响应性的存在主要归因于党的领导的全面化、司法经费来源的地方化等诸多因素。独立审判原则并不是强调人民法院脱离党的领导而形成相对独立的权力分支。“对于充满法律职业精神的政治家来说，当司法权根据已建立起的法律程序由独立法庭行使时，将国家尊严置于司法权之下并不是一种贬损。”[8]可是反观基层司法实践，党委对法院的干预是普遍存在的。由于党委掌握着法院干部的任免与升迁，法院编制由地方党委政府把持，法院在处理涉及地方党政机关案件时，往往很难排除干扰公正司法。 “就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[9]这便是汉密尔顿所说“谁抓住了法官的饭碗，谁就抓住了法官的脑袋”著名论断。基层人民法院经费来源的地方化无疑也是当前基层人民法院难以独立审判的一个重要困境。

(三)大事化小的摆平维稳逻辑

当前，我国既处于一个权利的时代，也处于维稳的时代。维权与维稳作为一个矛盾体而存在时常会出现维稳时代的维权困境，这源于基层人民政府乃至基层人民法院秉承着一种“大事化小、小事化了”的摆平正义逻辑。摆平正义逻辑不仅仅通行于基层社会语境，甚至某高级人民法院院长也高调地鼓吹：“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事。”可以说，这种摆平正义逻辑在转型时期的我国社会尤其是基层社会很有市场，它契合了当前基层社会维稳的政治逻辑。而近年来“大调解”的盛行就是这种大事化小的摆平正义维稳逻辑的集中体现。大事化小的摆平正义逻辑虽然也与司法定纷止争的纠纷解决功能有相似之处，但是当前基层社会乃至基层司法领域普遍推广的大调解等纠纷矛盾化解机制在很大程度上会抑制当事人的合法合理诉求，一味地追求社会和谐稳定而强制被迫“调解”，这对公民权利意识培育与合法利益诉求伸张都构成了重要大的阻滞力。

(四)政治人的形象期待

独立审判的政治逻辑背后有一个对基层人民法院及其法官的理想形象期待，即政治人的形象期待。所谓政治人，是指具有大局意识善于进行利益衡量以实现政治利益最大化为目标的人。基层司法机关及司法人员的政治人形象设定源于基层社会中普遍通行的治理论逻辑。在治理论的理论指引下，基层司法人员在执法办案中把实现政治效果最大化视为首要任务，有些不谙政治治理逻辑的法官常常被讥讽为机械办案、机械司法，在围绕中心、服务大局的过程中，基层法官的政治人形象得以塑造。在当前维稳日渐成为基层党委政府工作重要组成部分的基层社会，作为参与基层社会治理重要机关的人民法院很难摆脱政治维稳逻辑的束缚。在现有基层政治生态环境中，基层人民法院唯有把自身塑造成积极响应党委政府中心工作的政法机关，才能在基层社会日益繁复的各种利益纠葛中保持有限的独立，保有其作为国家司法机关本应具备的权威与尊严。

三、基层法院独立审判的社会逻辑

经由社会视域观照基层人民法院独立审判的实际运行逻辑，有助于我们加深对社会转型期基层法院社会地位的理解。基层人民法院独立审判社会逻辑的主要特征：

(一)法律活动的社会回应性

法律就是社会的一面镜子，法律活动在很大程度上折射出社会生态环境的底色。在我国基层社会场域中，法律活动同样深深地被烙上了经由乡土社会、人情社会向工商社会、陌生人社会转型的痕迹。基层人民法院在执法办案时不仅要考虑政治效果，同样要兼顾社会效果。有时某些复杂案件社会效果的优与劣直接决定着基层人民法院裁判案件的质量与效率。与法律活动的社会回应性特征相适应的是民众的权利意识日渐增强、参与意识也日益高涨。民众开始改变传统社会厌诉、恐诉、惧诉的诉讼意识，积极主张权利、勇于参与诉讼开始成为现代社会公民的行动逻辑。在这种维权与参与诉讼的过程中，法律活动的社会性得到进一步的彰显。民众通过积极参与诉讼的行为在一定程度上涤荡了传统社会司法活动的神秘性与暗箱操作的弊病。但是，权利意识的过度膨胀也在一定时期一定程度上衍生出权利滥用、诉讼爆炸等诉讼社会问题。

(二)舆论媒体监督的民粹化

在互联网信息技术为支撑的新媒体时代，基层人民法院自觉接受媒体舆论监督既是司法公开原则的应有之义，也是提升司法公信力的内在要求。但是，一个值得注意的现象是近年来舆论媒体监督司法活动呈现出民粹主义的态势。民粹主义既是一种政治思潮，又是一种社会运动，还是一种政治策略[10]。作为一种舆论媒体监督策略，民粹主义的盛行甚至极端化运作就会产生媒体审判或舆论审判的法治恶果。“民粹主义在当下网络中的存在与表达有自身的特征, 其产生的背景是社会转型期国内社会矛盾在网络空间的激化。”[11]药家鑫案、南京彭宇案等热点案件经过媒体舆论炒作持续发酵，致使民众对这些案件的认知受制于媒体报道，涉案当事人时常被民粹化、妖魔化、污名化。舆论媒体监督民粹化的现象广泛存在对于我国法治，尤其是基层人民法院独立审判构成巨大的威胁。舆论媒体监督的民粹化现象值得我们认真对待、理性研究、科学应对。

(三)小事闹大的刁民逻辑

在社会视域下民众经常采取的是一种“小事闹大”刁民逻辑。在基层司法界中流行着“当事人不是人”论断，虽有诋毁所有当事人之嫌疑，但也从一个侧面反映出涉诉当事人采取的刁民逻辑是何等盛行。“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的闹访现象屡禁不止。在传统社会语境中，“刁民”与“贪官”是一对相对称的词语。刁民逻辑在一定程度上折射出“官民冲突”以及民众对司法解决矛盾纠纷能力的不信任[12]。当前基层社会承受着维稳与发展的双重压力。在经济社会发展过程中，以发展的逻辑取代公正的逻辑，致使利益受损者的利益诉求无法及时表达，利益要求无法有效实现。利益受损者因现有制度框架无法提供利益表达渠道而走上信访、闹访道路就显得情有可原,因此,他们为权利而斗争的行动在道义上取得了合法性。但是道义上合法合理的行动未必符合法律法治的逻辑。对待上访民众，基层党委政府及人民法院应该改变大事化小的维稳逻辑，认真对待民众的权利主张、利益诉求。刁民逻辑在基层社会的盛行也凸显出当前维权逻辑与维稳逻辑的背离与冲突。

(四)社会人的形象期待

在独立审判的社会逻辑背后存在着对基层人民法院及法官的社会人的形象期待。社会人是一种兼顾理性算计与社会人际关系考量的社会理性人。基层法官深处转型社会的最前沿，对因社会转型而引发的利益格局变动的感受更为深切。“乡土社会是以土地为依附、以村落为单位、以群体为本位、以熟人社会为主要模式的社会。”[13]而现代工商社会则是一个基于劳动分工、共享某种价值观念、遵循普遍的法律规范的陌生人组成的社会。在现代工商社会，基层法官的理想形象是具备专业法律知识、法律思维而居中裁判的法律专家。因此，当前基层法官的形象呈现出二元化格局。毋庸置疑的是，传统乡土社会的人情逻辑在现代社会仍然很有市场。毕竟从行为逻辑的连贯性上讲，我国基层社会的人情关系色彩仍然浓厚。在基层司法实践中不时会出现“城里法官的乡下父亲”的反法治现象。与政治逻辑对基层法官所预设的冰冷的理性利益考量形象相比较，社会逻辑所预设的基层法官形象则具有较为温暖的情感价值诉求。

四、基层人民法院独立审判的法治逻辑

基层人民法院独立审判的政治逻辑与社会逻辑在很大程度上可以归因于基层司法的治理论传统，而法治视域下的基层人民法院独立审判的法治逻辑则是基层司法的法治论传统的产物。独立审判法治逻辑的主要特征：

(一)法治思维与法治方式的张扬

“世界偏远角落的事件可以说明有关社会生活组织的中心问题”[14]。基层法院处于社会转型的最前沿，担负巨大的基层治理压力，运用法治思维、法治方式实现基层治理法治化是法治中国时代对基层治理的新要求。党的十八大提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。由此，法治思维与法治方式的实践价值得以呈现。笔者认为，权利思维、证据思维、责任思维是法治思维的基本表现形式，以权利本位的理论为基点，运用权力理论工具分析法律问题是法治中国时代法治思维的典型特征，同时，权利思维的确立也体现出现代法律对权利主体的主体性价值的尊重与意志自由的珍视。“权利乃是法律人用以描述这个世界、认识这个世界、表达这个世界、改造这个世界的法律技术工具。”[15]法治思维与法治方式的根本着力点就在于对公民权利的珍视与保护。权利为政府行使权力提供了运行空间，同时权利也为个人的自由划清了边界。

(二)法律活动的行政执行性

基层司法活动的展开是与基层人民法院在现有政治架构中的地位相适应的,因此，基层司法在法律实施方面多表现为执行性司法，也可以说法律执行性是基层人民法院执法办案的显著特征。法律活动的执行性在很大程度也呈现出行政化的态势。这种行政化的态势在法院内部管理上表现尤甚。我国人民法院内部管理体制基本上是按照行政机关的科层制管理模式建立的，所以人民法院内部管理的行政化、官僚化态势明显。人民法院内部管理包括司法行政管理和司法审判管理两大体系，这两方面的行政化色彩都很浓重，司法行政管理本身就是按照官僚制运作的，其行政化程度自不待言，而司法审判管理的行政化趋势则有悖于司法审判活动的专业化、技术化特征。而院长、庭长的行政管理权开始侵入审判工作，裁判文书的审批签发制度就是法院内部管理行政化最明显的标志。

(三)维稳时代的维权逻辑

刚性维权与动态维稳这一对矛盾体构成了维稳时代的权利冲突主色调。维权追求的是一种法治秩序的建构，是一种过程导向性的、持续性的权利实现过程；而维稳则是追求一种政治秩序的建构，是一种效果主义的后果式的权宜之策。从根本上讲，维权与维稳其实并不矛盾，维权是维稳的前提和基础，维稳则是维权结果的自然延伸。一个社会没有权利的充分保障，肯定不会有稳定的社会环境。自20世纪90 年代以来，在“对抗正义观”的笼罩和驱动下，作为中国法学研究的主流理论的“权利本位说”实际诱导并促成了法律实践中的刚性维权机制的建构。但刚性维权机制无法有效面对“维护社会安定团结”的维稳要求[16]。但是在维稳时代，维权的法治逻辑往往要让位于维稳的政治逻辑。权利本位论原本是在对阶级斗争范式的批判反思基础上建构起来的，其本身就具有阶级斗争范式所固有的政治依附性。现在在维稳时代，我们又以政治逻辑来实施法律，似乎又回到了先前权利本位论无法逃脱的理论宿命。破解维稳时代的维权困境的出路在于政府认真对待公民的基本权利，司法机关切实肩负起公民权利救济最后一道防线的职责。

(四)法律人的形象期待

法官作为社会公平正义的捍卫者，其是否具有独立意识事关法院能否独立审判，进而实现司法公正。但现实情况是目前法官文化层次不高，法律职业素养较低，职业尊荣感并不算高，福利待遇不能算好，工作压力却日益增大，基层司法生态环境日渐恶化，人民法院尤其是基层人民法院日益沦为二等学生的“避难所”，很难吸引高素质精英分子进入法律职业。基层法官不愿意依法独立行使审判权，这不能不说是现代司法在我国基层社会所遭遇的重大挫折。长此以往，法律职业，尤其是法官这一职业群体的独立意识逐渐丧失，在基层人民法院越来越难出现敢于坚守法律底线，敢于依法独立行使审判权的法官。身处社会转型最前沿、矛盾纠纷最激烈、舆论环境最恶劣的基层社会，那里的人民法院整日承担着调处纠纷、维护稳定、促进和谐的社会工作者角色。在权利话语日益流行的时代，法律职业共同体该以怎样的形象来应对时代对我们的追问。唯有切实地认真对待权利，重塑法律人理想的形象已然成为法律人义不容辞的责任与担当。

五、独立审判何以可能

(一)理念层面：凝聚独立审判的法治共识

法治中国的实现离不开人民法院独立审判原则的法治共识的凝聚。在基层司法过程中，最应当树立达成人民法院独立审判法治共识的就是基层政府的主要领导，在目前综治维稳的压力下，一些地方领导无视独立审判的宪法原则，在涉及地方性利益的案件中，主动批条子、打招呼，恣意干涉基层人民法院审判活动，破坏独立审判原则的落实。基层人民法院的法官作为该项宪法原则的践行者，也应当树立起依法独立行使审判权的自觉意识，增强自身的独立审判意识，面对外部干涉，敢于并善于排除干扰，依照宪法法律规定的程序切实行使审判权。人民群众作为推进法治中国的重要力量，也应当树立起自觉尊重人民法院独立审判的法治意识，自觉遵守法律，维护法律权威，为实现法治中国奠定坚实的群众基础。质言之，只有在全社会达成支持人民法院独立审判的法治共识，才能从思想认识、观念意识上凝聚起维护法治的心理力量。

(二)制度层面：建立独立进行审判的制度机制

落实独立审判原则需要在制度层面上有所突破有所建树：

1.修改宪法。在宪法层面上重新确立1954年宪法所规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”独立审判原则，明确细化“法官享有依法独立公正行使审判权”。

2.改革现行财税分配制度。逐步实行司法经费中央统筹，至少是省级统筹，或者实现中央财政与地方财政按比例分成的经费来源构成，逐步减少人民法院经费依赖于同级政府财政的现状。

3.理顺上下级法院之间关系。从去行政化的视角出发，在维护法制统一、优化司法权配置与重构司法技术等方面重新划分司法管辖区。

4.实行法官终身任职保障制度。法官的职业特征决定了其享有独立审判的权力必要性。因此，只有保证法官任职期间或退休后，薪金待遇不因司法裁判行为而减少，法官才能真正地依法独立行使审判权。

(三)技术层面：建构独立审判的技术体系

无论是从理念层面上凝聚支持人民法院独立审判法治共识，还是从制度层面上建立适应司法权运行规律的制度机制，均是实现人民法院独立审判的应时之策。但法治理念层面失之抽象，制度机制层面则略显僵化，在我国日渐步入以司法公开为亮点的法治时代背景下，适时采取技术性手段不啻为确保人民法院独立审判的技术性路线，因为在中国的政治语境下，独立审判本质上是一种技术性独立。党的十八届三中、四中全会再次重申人民法院独立审判原则，并积极建立防止领导干部干预司法机关办案的记录制度。领导干部干预司法机关办案的记录、通报、责任追究制度是司法公开日渐深化的法治中国时代确保人民法院独立审判的重要技术性措施。

六、结语

独立审判是推进司法公开，弘扬司法民主，落实司法责任制，确保司法公正，提升司法公信的关键举措。只有不断探寻制约基层法院独立审判原则落实的障碍性因素，对其进行科学研究、理性分析、审慎建构，进而探索出确保人民法院独立审判的价值理念、制度机制、技术措施。法治中国的中国梦才能在基层司法实践中得以实现。

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〔责任编辑：张毫〕

[收稿日期]2016-05-12

[作者简介]公丕潜(1984-)，男，黑龙江宁安人，哈尔滨市南岗区人民法院行政庭助理审判员，吉林大学理论法学研究中心博士研究生，从事法理学、司法哲学研究。

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)07-0043-06