网上信访制度的发展、困境与完善

2016-02-10滕亚为崔梦

知与行 2016年10期

关键词：法治化案件制度

滕亚为，崔梦豪

(中共重庆市委党校法学教研部，重庆 400041)

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网上信访制度的发展、困境与完善

滕亚为，崔梦豪

(中共重庆市委党校法学教研部，重庆 400041)

网上信访制度是“互联网+信访”的具体应用，创新了信访工作模式。网上信访制度经过几年的建设和发展，基本形成了纵向到底，横向到边的多级别、多层次的统一平台，展示了信访工作由“单项式向互动式”“封闭式向透明式”转变的新特点。网上信访可以畅通信访渠道，实现整个信访处理过程的公开透明。同时把信访机构的转交和监督职能落到实处，使信访的职能回归到以政治参与和意见表达为主，以权利救济为辅。但是，网上信访制度在建设过程中依旧存在不可忽视的问题，例如缺少相关的法律法规作为建设的依据、目前还不能覆盖所有的地区以及其处理程序的规范性和处理结果的公开性不够等问题比较突出。要想充分发挥网上信访制度的优势，需要两方面的努力。一方面要弱化信访的权利救济功能，增强其政治参与和权力监督功能，实现信访功能的理性回归；另一方面要解决网上信访制度自身存在的问题，实现其改革的于法有据和真正的公平、公开透明的程序。网上信访制度的完善有利于整个信访的阳光化和法治化。

网上信访；发展进程；必要性；困境；完善路径

信访是一项具有中国特色的制度。当前的信访制度存在一些问题，但是信访改革的目标和依法治国的目标是一致的。他们都要使公民能够在重大决策中表达意见，同时监督政府权力的行使，并且使受到侵害的公民权利能够得到救济。

在网络时代，网络成了政府与群众沟通的重要渠道。信访的改革目标就是要畅通信访渠道，使群众的民主权利得到落实。因此，网上信访制度就应运而生。参考国务院的《信访条例》第二条的内容，网上信访是指信访人利用信访机构建立的统一网上平台，向信访机构或者信访处理机关提出信访诉求，有关行政机关依法处理之后通过系统反馈给信访人。网上信访制度的建立展示了信访工作由“单项式向互动式”“封闭式向透明式”转变的新特点。网上信访制度具有公开透明、方便快捷、费用低等特点，不仅畅通了信访人的信访渠道，并且提高了政府处理信访事项的效率。

一、网上信访的发展进程

网上信访制度的发展是“由点到面”的一种建设路径。先有一些地方政府部门创新信访模式建立网上信访，然后其他一些地方效仿，最后由国家信访局建立全国性的网上信访统一平台。网上信访制度建设的过程可以以党的十八届三中全会为分界点分为两个阶段：初步建设阶段和全面建设阶段。

(一)网上信访制度的初步建设阶段

最先开始建立网上信访平台的是深圳市国土资源局。2000年9月，深圳市国土资源局为了应对关于土地方面与日俱增的信访案件，同时也为了方便信访人和信访处理机关。深圳市国土资源局创新信访处理模式，首先建立了网上信访机制，并且取得良好的效果。2005年5月1日，新修改的《信访条例》开始实施，在列举信访途径方面新增加“电子邮件”和“传真”等方式，这就为网上信访的建设提供了法律依据。上海市为了落实新时期信访的要求，在2005年7月建成了网上信访系统，实现了信访案件可以在网上信访平台受理、查询、转交、处理和督办。2008 年 2 月，上海市整合“市长信箱”“人民建议信箱” 和“投诉受理信箱”为“上海市网上信访投诉中心” ，并且开发了“网上答复”的实时互动功能。上海市网上信访系统的建设为其他地方建设网上信访制度提供了一个很好的模板，首次实现了各种类型信访案件的网上统一办理平台。2007年12月，云南省信访局和政务网络管理中心合作建立的网上信访系统开始投入使用[1]。还有很多地方，例如江苏淮安、湖北黄石、广东珠海等地方，都在2010年前后建立了各具特色的网上信访制度。从中央层面来说，2009年，国家信访局为了应对“三农”、社保等民生信访案件突增的情况，开通了针对这些类型的信访案件的网上信访平台。随着这几年“进京上访”人数的增多，2013年7月1日，国家信访局网上信访平台开始受理各种类型的信访案件，初步建成了网上信访制度。网上信访建设的初步阶段，没有具体的指导原则，各个地方都是相互效仿并且考虑本地的实际情况，形成了各式各样的网上信访系统。

(二)网上信访的全面建设阶段

2013年年底，党的十八届三中全会召开。在总结前几年网上信访制度建设的经验之上提出了“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制”。这就为全面建设网上信访制度提供了一个指导思想。为了落实网上信访制度，2014年年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，该《意见》第五条明确了网上信访制度建设的基本原则。紧接着，国家信访局也出台了《关于推进信访工作信息化建设的意见》，其中提出网上信访建设的时间表：2014年，完成全国网上信访信息系统建设，达到运行条件，实现信访业务网上流转。2015年，全面实现信访工作信息化的总体目标。还对网上信访制度建设过程中的基本原则、总体要求等做了说明。2014年7月1日，广东省新修改的《广东信访条例》正式实施，其中第三章第二节的六个条文具体规定了网络信访。这是第一个通过地方性法规来规定网上信访的，这也为广东省网上信访制度的建设提供了法律依据。2015年1月1日，全国网上信访系统开始运行，已经有北京、重庆、上海、广东等30个省市的信访局和新疆建设兵团信访局与国家信访局的网上信访系统连接[2]。各省市在这个系统的基础之上，基本实现了省内上下级以及各个部门的网上信访系统的建设。2015年10月26日，国家信访局印发了《信访事项网上办理工作规程(试行)》，通过八章三十五条的内容具体来规范我国网上信访制度的建设，使得阳光信访、责任信访、法治信访越来越近。从2013年开始，网上信访制度进入了全面建设的阶段。目前，网上信访系统形成了纵向到底，横向到边的多级别、多层次的统一平台。基本实现了网上信访全方位覆盖、全区域联通和全过程管理的信访格局。

二、网上信访的必要性

网上信访制度的建设使得信访向着阳光化和法治化的方向发展，符合了现在依法治国的主题，同时使得信访制度和“互联网+”相互融合，符合时代发展的潮流。

(一)促进信访法治化

在传统的信访模式之下，信访存在的问题可以概括为三句话：“信访人着急到处窜、信访机关催促千百遍、有权机关就是拖着不办。”[3]“信访人着急到处窜”说明了信访渠道的不畅通，而网上信访制度的首要作用就是畅通信访人的信访渠道。信访人通过网上信访系统可以将信访事项直接反映给信访部门或者有权处理机关。信访人在网络中不存在看办事人脸色的问题，能够很好地解决“门难进、脸难看、事难办”的信访困境。网上信访制度实现了信访案件“一站式”办公、“一条龙”服务、“全天候”运行和无障碍沟通[4]。这就使信访人的各种信访诉求能够快速进入信访机关，减少信访受理过程中人为因素的干扰。同时，通过网上信访系统可以快速发现重复信访案件，避免不同部门重复受理同一信访案件，减轻有权处理机关的任务量。

信访法治化进程中另一方面的困境是信访缺少程序性，使得有权处理机关对部分信访案件就是拖着不办。程序正义是对恣意的控制，以保证结果的正确性和不可逆转性。网上信访制度的建立使得信访的整个过程都在网络上对信访人、信访机构和有权处理机关公开，防止信访处理机关的随意性和拖延性。网上信访系统基本实现了信访办理过程和信访处理结果的公开透明化，使得信访机构随时监督有权处理机关的办理情况，并且督促有权处理机关按照法律规定的时间处理信访案件。对于信访处理结果的公开保证了信访案件的终结性，使得有权处理机关不能因为信访人的“闹访”行为而做出迁就信访诉求的处理结果，处理结果必须合法合理地做出。网上信访制度的建立可以发挥信访的优势，并且可以改变信访不讲程序和充满恣意的现象，使得信访更加阳光化。

(二)充分发挥信访机构的职能

依据国务院《信访条例》第六条的内容，县级以上政府部门都设置有信访机构，其职能主要是转交和监督。在传统的信访过程中，大部分信访人都是直接去有权处理机关上访，使得信访机构的监督职能处于“休眠”状态。因此，很多学者都认为信访机构是一个多余的部门，没有实体处理权力并且监督职能不能充分发挥。信访机构的工作被总结为“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。网上信访制度的建立能够很好地激活信访机构职能的“休眠”状态。网上信访制度是以信访机构为中心建立的统一平台，这一平台使得信访机构处在信访处理的中间环节。信访机构能够通过统一平台快速地受理、交办、转送信访人提出的诉求，并且信访机构通过统一平台实时监督有权处理机关的处理进程。网上信访制度使得信访机构的转交和监督职能充分落到实处。信访机构通过网上统一平台还能很好地总结信访的整体概况，发现突出的问题及时向有关部门提出完善政策和改进工作的建议。

(三)促使信访功能回归

我国的法律体系已经基本建成，对于公民的权利救济制度也有很多，包括仲裁、行政复议、行政诉讼等。信访应该是作为正常的司法救济和行政救济以外的补充性救济机制，然而信访却变成了以救济公民权利为主的一项制度[5]。信访案件受理范围没有统一的标准，信访事项的登记处理受到受理人主观影响比较大。再加之信访考核的压力存在，使得很多“非信访”案件进入信访部门。在传统信访模式下，涉诉涉法的案件从信访中剥离出去是一件比较困难的事情。网上信访制度的建立使得网上受理信访案件和直接受理的信访案件都进入统一平台，这样就可以由专门的人员来鉴别信访事项的类型，剥离出去涉诉涉法案件，逐步弱化信访的权利救济功能。

每一种制度的功能都必须与其所处的社会环境相适应[6]，这样才能充分发挥其优势。目前，我国公民的政治参与机制的建设远远落后于利益分配机制，法律和政策的制定是对相关利益的分配和调整。因此，在重大的立法和政策制定的过程中必须要保障公民的参与权，在现有的制度下，信访的政治参与和意见表达功能应该加强[7]。信访的功能本来就有公民政治参与和表达意见的功能，由于传统信访模式的原因，导致这个功能没有发挥出来。网上信访制度的建立使得信访人的政治参与和意见表达功能方便快捷，省时省力。当政府部门需要公民参与某些立法和决策活动时，可以充分利用网上信访制度的这个优势。同时也发挥了信访的功能，使得信访功能慢慢回归到以政治参与和意见表达为主。

三、网上信访的困境

网上信访制度经过这两年的全面发展基本框架已经建成，方便了信访人和处理机关，提高了信访的工作效率。但是，网上信访制度还存在着相关法律法规的缺乏、相关人员技能不高、发展不平衡、公开性不够等问题。

目前，规范信访制度的最高位阶的法律文件是国务院出台的《信访条例》，它是行政法规。在上文分析网上信访制度发展的时候，可以发现规范网上信访制度的基本都是中央的一些规范性文件，只有《广东信访条例》是以地方性法规的形式具体规定了网上信访制度。这在一定程度上给各个省市更大的创新空间来完善网上信访制度。但是，缺乏统一的具体标准，使得网上信访系统显得比较混乱和无序。特别没有对信访人权利方面的保障，同时也缺乏对处理人员责任和职权的规制，使得网上信访制度不能很好地落实，在一定程度上阻碍了网上信访制度的法治化发展。

(二)不能全方位覆盖

信访事项涉及生活的方方面面，有些地方由于缺乏硬件设施不能很好地利用网上信访制度。在我国中西部一些偏远的山区，由于经费有限和网络覆盖的原因，很多地方没有连接上级的网上信访系统。目前我国拥有网民的数量是6.7亿，但是还有差不多一半的人不能利用网络。对于不能利用网络的人，如何来保证他们也可以利用网上信访呢？这些问题都是网上信访制度在实际运行过程中碰到的问题，要想使网上信访制度充分发挥其优势，这些问题是不能回避的，需要更好的辅助制度来加以完善。

(三)处理程序不完善

网上信访制度建立之初的目的是要畅通信访人信访的渠道，对于具体的处理过程还需要与信访的实体处理相互衔接。由于网上信访制度法律法规的缺乏，在网上信访制度实际运用的过程中，各个地方出现了很多做法。特别是缺少简易程序，按照传统的信访处理时间来处理有些信访案件，使得网上信访方便快捷的优势发挥不出来。有些简单的信访案件，如果信访人直接去上访，很多问题都可以当面解决。但是，网上信访制度缺少相关的分类处理模式，各种案件按照统一的规则来办理，不能发挥其真正的优势所在。

(四)处理结果公开不够

网上信访制度的优势在于公开透明化，使得处理结果向信访人和社会公开，以此来促进处理机关依法处理信访案件。同时，也可以避免建议类的信访人重复提交关于某一方面相同的意见。现在网上信访制度的公开主要是针对信访人本人的公开，对于社会的公开很少。例如重庆市的网上信访系统，通过对重庆市信访办和各个区县信访机构的网上信访系统的访问，2015年1月到11月期间一共对外公开了101件。这公开力度对于网上信访制度促进信访阳光化和信访法治化是远远不够的，应该建立以公开为原则以不公开为例外的公开制度。

(五)基层信访工作人员缺少相关技能

网上信访制度与传统信访相比，使得信访人不仅需要处理信访的能力，还需要有运用网上信访系统的能力。根据现有的法律规定，在街道办和乡镇的基层部门没有专门的信访处理机构，大部分信访处理人员都是身兼数职。根据《信访条例》的相关要求，大部分的信访案件都需要基层来处理。特别是网上信访制度实施以来，通过内部系统转交的信访案件以及自身受理的信访案件都要录入网上系统。乡镇和街道办的一些信访处理人员，一方面由于自身能力的欠缺导致不能很好利用网上信访系统；另一方面由于人员的短缺，使得很多信访案件不能及时录入网上信访系统。

依法治国的时代，政策法规是推进高校后勤保障服务改革与发展的根本保证。国家相关部门要完善相应的政策法规，营造有利于高校后勤保障服务改革与发展的法律、政策环境。

由于网上信访制度还处于摸索建设过程中，因此还有其他方面的很多问题。例如，对网上信访的定位不清，网上信访的风险防范能力弱，网上信访的回复缺乏实质性的内容，等等。这为完善网上信访制度提供了方向，是进一步促进其发展的动力。

四、网上信访的完善路径

网上信访制度本来就是一种创新信访模式的做法，信访本身存在的问题在网上信访中也会凸显出来。要想发挥网上信访的优势应该从两方面来完善：信访制度的完善和网上信访制度的完善。

(一)信访制度的完善

1.弱化信访的现有功能

信访制度对于信访人来说有三方面的功能：第一，公民的政治参与表达意见的功能；第二，监督政府的权力行使的功能；第三，对受到侵害的权利的救济功能。而在实践中，信访制度基本异化为以权利救济为主，这破坏了司法的独立性和权威性[8]。网上信访畅通了信访人的信访渠道，如果不弱化信访的权利救济功能，信访案件的数量会进一步突增，其后果就是有从体制上消解现代法治社会基础的危险。

弱化信访的权利救济功能需要从两方面来完善：树立司法权威和规范信访的受理范围。人们信访不信法，多半不是放弃法律相关规定，而是不信任执行法律的机构。因此，司法机构必须树立起公正公平的司法形象，才能更好地挽回人们信法的信念，这样才能弱化信访的权利救济功能。其次，对于涉法涉诉的信访案件不能因为信访人的闹访行为而迁就信访人，同时信访机构也不能因为维稳考核的压力而受理一些不属于信访的案件，这样只会产生一个恶性循环的局面。信访必须明确其案件受理范围，而不是“信访是个筐什么都能装”的兜底制度，然后再慢慢剥离其中一些类型的案件。对于公民政治参与的信访案件应该多加鼓励，以促进重大决策的正确性。弱化信访的现有功能是弱化信访的权利救济功能，增强其政治参与和权力监督功能，这是建设依法治国的需要。

2.完善信访的分级处理模式

现实中，信访的处理机关都被压在基层部门。无论是公民的政治参与和利益表达诉求，还是对权利救济的诉求，很多基层部门都无权处理。很多信访人也认为基层处理机关没有权限依法处理问题，所以就不停地越级上访。网上信访制度实施以后，越级上访的问题就会更加突出。信访人不用再跑去北京，而是通过网上信访系统可以向任何级别的信访机构提交信访请求。受到传统信访找上级的思想的影响，会有很多信访人直接向国家信访局或者省级信访机构提交信访请求，这样就大大增加了上级信访机构的工作量。现在中央出台了越级上访不再受理的规定，但是对于不同级别的信访机构受理何种信访请求没有明确的规定。网上信访系统方便了信访机构对信访案件的转交，于是有很多的信访案件又被转交给基层部门处理，导致信访人不满处理信访结果，进而走上上访的老路子。因此，必须要明确不同级别的部门处理信访案件的范围，充分落实坚持属地管理、分级负责的信访处理原则，使信访人的诉求真正得到解决。

(二)网上信访制度本身的完善

1.完善网上信访的相关法律

党的十八届四中全会提出了依法治国的主题，并且要求改革必须与法有据。对于信访工作提出了“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。网上信访是促进信访阳光化和法治化的关键所在，必须要有明确的法律规定来规范这个制度。目前关于信访的立法已经提上日程，将来的《信访法》应该要把网上信访通过专章或者专节的形式纳入其中。至少要包括以下四方面的内容：第一，对建立网上信访平台的主体要有相关规定。第二，对网上信访的程序要有统一的程序性规定，对于受理、登记、转交、处理等要有明确的规定。第三，对于如何保护信访人的隐私也要有相关规定，确保举报类信访案件的信访人不被打击报复。第四，要明确相关主体的责任，确保网上信访落到实处。公平公正不仅应当实现，而且应当让人明明白白、不容置疑地看到其实现。通过网上信访制度的建立，促进信访程序的公开透明化，使得信访人能够感受到信访处理结果的公平公正。

2.加强网上信访工作人员的能力

“观夫古来任何政策的举措,成于制度者半,成于人事者亦半。”网上信访制度优势的发挥终究还要依靠信访工作人员的能力，不仅包括信访事项处理的能力，还包括运用现代计算机技术的能力。首先，网上信访处理人员要转变观念，高度重视网上信访。不能因为信访人没有“闹访”行为，而对网上信访事项应付了事。如果对信访人网上信访的事项只是一般性的回复，很难说有很好的效果[9]。其次，增加对街道办和乡镇等基层信访处理部门的财政补贴，使其人员配备和硬件设置满足网上信访的需求。每个街道办和乡镇设置一个专门网上信访专职人员，使网上信访落到实处。最后，针对网上信访处理人员举行定期的培训，使其加强利用网上信访系统的能力。

3.强化网上信访的公开

依据网上信访处理过程的不同阶段，可以把网上信访制度公开分为三个阶段：事前信息公开、处理过程公开和处理结果公开[10]。网上信访制度事前的信息公开主要在于使信访人了解并会使用网上信访系统。主要是加强对网上信访制度的宣传，使这个建立不久的方便快捷的信访渠道为公民所熟知。具体来说应该包括相关的法律法规、网上信访系统的访问方式、网上信访的案件受理范围以及处理程序等一系列信息。网上信访处理过程的公开主要是公开的对象和内容，这是网上信访制度的关键所在。实现信访人、信访机构和有权处理机关对整个信访案件的可查询、可追踪、可监督等公开透明的程序。网上信访处理结果的公开侧重于对社会公开，这也是目前网上信访所欠缺的。处理结果的公开应该依据不同类型的信访案件设置不同的原则。对申诉求决类和建议类信访案件的处理结果，以信访机构的主动公开为原则，以信访人的申请不公开为例外。对于揭发控告类信访案件的处理结果，以信访办的不公开为原则，以信访人的申请公开为例外。

4.网上信访代理人制度的建立

网上信访制度不能全面覆盖所有地方和所有人群，因此，针对缺乏硬件设施的一些地方的信访人可以实施网上信访代理人制度。网上信访代理人制度是指代理人帮助不会使用网络的信访人进行网络信访。网上信访代理人制度是使网上信访全覆盖所必需的。首先，对于代理人的选用，以群众的推荐为原则，当地学校的老师、大学生村官以及其他有能力的人都可以被推荐，由所在地的区县信访办进行备案。其次，区县信访办要定期对网上信访代理人进行培训，一方面培训相关法律法规；另一方面培训对系统的应用能力，这样才能更好地发挥其作用。最后，对于网上信访代理人应该有一定的财政补贴，促进他们的积极性。网上信访代理人制度的建立可以使我国6.7亿网民的作用在网上信访中进一步发挥，使得网上信访制度能够扩大使用范围，充分发挥出其优势。

五、结语

网上信访制度是一种更加高效、更加透明的信访渠道，但信访制度的法治化改革是一个整体工程，不可能单兵突进、一蹴而就。在网上信访制度建立过程中还需要其他制度的相互配合，才能根本解决信访存在的困境。司法机关公平公正形象的确立以及公民的利益表达机制的完善能够从外边压缩信访的现有功能，再加上网上信访制度内部的积极作用，最终会使我国的信访制度阳光化和法治化。

[1]谢媛，任梦.中国网上信访推进中的问题与对策研究[J].中国发展，2015，(2)：79-82．

[2]梁世斌.网上信访逐步成为信访主渠道[N].法制日报，2015-06-27：(6).

[3]田文利.信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究[J].行政法学研究，2011，(1)：57-62．

[4]徐力.论网上信访工作的完善[J].信访与社会矛盾问题研究，2014，(4)：61-66．

[5]孙大雄.信访制度功能的扭曲与理性回归[J].法商研究，2011，(4)：52-55．

[6]杨小军.信访法治化改革与完善研究[J].中国法学，2013，(5)：22-33．

[7]吴华钦.从信访的三次高峰看信访制度的法治化改革[J].法学评论，2015，(2)：63-68．

[8]刘卫红.法治视野下信访制度的完善[J].河北法学，2010，(10)：166-170.

[9]姜胜洪.网上信访：动因、问题及其发展路径[J].电子政务，2014，(2)：80-86.

[10]石佑启，黄喆.论网上信访及其制度保障[J] .中南民族大学学报(人文社会科学版)，2014，(5)：96-100.

〔责任编辑：徐雪野〕

2016-09-08