大数据背景下地方政府决策转型探析

檀　阳

(首都师范大学 管理学院， 北京 100089)



国情国策研究

大数据背景下地方政府决策转型探析

檀阳

(首都师范大学 管理学院， 北京 100089)

随着大数据时代的到来以及科学技术的不断发展，大数据已成为一种可被运用于管理科学的社会资源，在公共管理领域中，日益渗透到社会治理、政府决策等活动中。当前，我国地方政府决策中存在缺乏规划性、缺乏参与性、决策成本过高、决策理性无标准以及滥用决策程序等问题，导致决策工作效率低下、忽视公众诉求、影响决策效果。大数据资源的客观性、全面性、易获取性、科学性以及分析技术的高效性可以弥补以上不足，如何运用大数据实现地方政府决策方式转型成为政府管理领域中的方向性问题，它涉及政府管理观念、方式、制度、流程等一系列运行机制的转型，并需保证最终与大数据时代下的社会环境相融合，从而实现地方政府由传统决策向新型决策转变。

大数据；地方政府；决策；方式

近年来，我国地方政府在提高社会民主化程度方面成绩显著，随着外部条件的不断改善和公民民主意识的不断提升，决策民主化的要求也越来越高；政府向社会提供的公共物品、公共服务愈加完善，随着服务化水平的不断提高，要解决的问题难度也越来越大；政府社会治理能力的提高要求政府进一步实现民主、高效、科学、创新的新发展。政府决策作为社会治理活动的起点，应把握当前大数据管理新变革的契机，通过调整自身决策运行机制，实现判断准确、及时迅速、有效且低成本、能够实现预防和创新的当代地方政府“新型”决策。

一、大数据对地方政府决策的挑战

大数据时代的到来，不仅为商业领域创造了更多的机会和财富，同样也渗透到了社会管理的各个层面。近年来，更是被多个国家上升到了战略层面，大数据对于现代社会的重大意义不言而喻。除了商业领域，大数据在医疗卫生、交通、公共安全、社会文化等领域都发挥着巨大作用，这不仅体现了大数据的科学与价值，更体现出当代政府部门对大数据应用的重视与传统管理方式的转变。其中，作为社会管理基础的决策环节，不仅受到了大数据思维的冲击，更面临着大数据环境带来的许多挑战，决策目标的实现方式与网络背景下复杂的决策环境，都是各地方政府因地制宜进行决策的重要影响因素。

(一)大数据思维的冲击

自从2012年大数据这一概念被频繁提起，引发国内社会对大数据的热切关注，大数据思维正在日益渗透到工作生活的各个领域中，社会对大数据价值的使用也逐渐由被动转为主动。在大数据时代到来之前，政府对于数据的运用主要是在电子政务、电子治理等方面，应用于信息查询、事务处理和部分决策工作当中*黄璜，黄竹修，《大数据与公共政策研究：概念、关系与视角》，载《中国行政管理》，2015年第10期。。但随着数据储存容量的扩大与计算技术的发展，海量数据成了一种可被不断挖掘价值的资源[1]。例如利用实时监测与物联网传感系统收集的关于公民社会活动的数据、在互联网上产生的各类数据、企业在电子商务领域所积累的数据以及政府在电子政务建设过程中所积累的数据，涉及人类活动和行为、商业和政治等方面，都可运用到地方政府决策过程中。大数据促进了政府、公民与企业间的合作，创建实时解决方案，迎来了决策的新时代*John Carlo Bertot，Heeyoon Choi． Big Data and E-Government: Issues，Policies，and Recommendations.The Proceedings of the 14th Annual International Conference on Digital Government Research．Quebec City，QC，Canada: ACM.2013。。再次，大数据所带来的隐私问题、合法性、真实性、合理性与伦理性要求我们改变的不仅仅是决策思维的总方向*Joseph Janes. Data, Data Everywhere[J]. American Libraries.2012,(5/6)。，还包括决策思维中的决策依据选择、决策思维选择、决策方式选择、决策结果选择等方方面面的思维方式。

(二)多种目标实现方式

改变决策方式只是对决策过程中实现决策目的方式的改变，并非改变决策目的及其本质。如同样的民主决策，过去是通过听证会、问卷调查等方式实现的，而在大数据时代，实现了了解民意途径的多样化，通过互联网可以收集网民发布言论，通过技术手段对关键词进行收集，并进一步判断其背后的价值取向、观点倾向与社会情绪，通过数据不但可以得到语句背后的诉求与情感倾向，还可以通过网民的行为预测其特质并对其进行定性*Michal Kosinski, David Stillwella, ThoreGraepelb.Private Traits and Attributes are Predictable from Digital Records of Human Behavior[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America,2013,(4)。。而对于被此民意收集渠道排除在外的群体，也可使其诉求通过物联网在社会生活中的实时监测中被发现,通过多种感知终端实时采集城市管理的数据，搭建城市管理的巨量数据的组织、存储和管理平台*徐宗本、冯芷艳,等，《大数据驱动的管理与决策前沿课题》，载《管理世界》，2014年第1期。。例如，政府对城市交通建设的民意咨询，可以放弃过去成本高而效益低的问卷调查法，通过从路口监控设备收集车流量、汽车信息等数据，发现它们与路况的内在联系，判断此路段的使用率、使用区间和主要使用者，进而缩小决策中利益相关者的范围，并进一步明确问题。又如通过手机、网络和空气质量监测设备可以收集和解释空气质量数据，使城市建设更多依赖于科技所建立的范式*Greg Newman, Andrea Wiggins, Alycia Crall1, Eric Graham, Sarah Newman, and Kevin Crowston. The Future of Citizen Science: Emergingtechnologies and Shifting Paradigms[J]. Frontiers in Ecology and the Environment.2012,(8)。。

(三)日益复杂的决策环境

当前，伴随着大数据、云计算、物联网等信息技术的发展，以及“互联网+”和“自媒体”时代的到来，社会的信息传播方式与手段都发生了重要变化，数据与信息对社会治理和政府决策产生着重要的影响。首先，自媒体时代的来临使网络用户更加趋向社群化，具有共同价值观的个体通过网络的信息传播与接收，发现其在教育背景、文化认知、价值观念等方面的趋同性，形成了不同的网络群体，聚集在一起对社会热点问题进行讨论并迅速达成一致，还可能发展成为利益共同体。在发声渠道上，发表言论的渠道不断拓宽，新兴网络社群的话语权变得强大，政府必须重视这一现象，将这种沟通格局的变化纳入政策议程的转变之中。*曹光煜,傅昌波，《新互联网对公共决策的影响及对策建议》，载《中国行政管理》，2015年第12期。其次，整个社会环境与总体价值观的改变迫使政府必须做出调整。信息的飞速传播使其不再是滞后的稀缺性资源，公众对于信息的反应也会随着对信息的接受迅速发生，因此政府必须加强回应性；同时，信息滥造和信息污染的现象也会更加严重，加大网络民主中既有的信息鸿沟，对信息垃圾进行监督与矫正是维护网络民主的必要措施*孙光宁，《大数据时代对网络民主的价值、冲击及其应对策略》，载《行政论坛》，2014年第6期。。最后，数据共享使社会各个领域的界限越来越模糊，这就要求政府把控全局，提高各领域工作的协同性，避免恶性分歧与冲突，创造和谐稳定的社会数据环境。

二、地方政府决策过程中存在的问题

在地方政府传统决策过程中存在着诸多问题。由于信息不充分、不能合理预测风险、决策存在寻租行为、决策部门内部工作安排混乱以及传统决策观念缺乏参与意识等原因，不仅导致目前地方政府决策存在缺乏战略性、公众参与不足、决策程序混乱以及决策成本过高等缺陷，也造成了政府工作的低效率以及社会管理工作的困境，更有甚者会导致社会资源的极大浪费，引发社会秩序的混乱。

(一)决策的短效与风险

地方政府决策缺乏规划性主要表现为三个方面：阻碍未来其他项目建设，影响决策项目长远发展，没有预估社会稳定风险。以铁路建设为例，如果没有进行周密计划，考察周边环境并结合城市未来发展规划，可能会破坏城市规划建设布局，对拟建设项目产生不良影响；如果决策缺乏眼光，没有对铁路的路线设计、工程质量给予恰当考虑，导致工程使用率过低而收益不足；而如果没有制定好铁路周围居民、商贩和其他利益相关者的妥善安置办法，引发群众不满，就会形成社会稳定风险。监狱、垃圾处理厂等邻避项目的决策，则对政府进行社会稳定风险评估提出更高的要求。政府在决策过程中对项目的风险触发点把握不当，极易形成新的社会稳定风险。此外，地方政府对决策的风险评估范围也比较模糊，有些地方制定了重大行政决策风险评估的范围，但是缺乏具体的量化指标*陈占峰，《加强和完善行政决策风险评估机制建设》，载《行政管理改革》，2012年第9期。，导致政府在对降低成本和制约决策的权衡中陷入两难。

(二)决策的理性牢笼

过去的决策主要依赖于人的理性，在决策形式上，一方面，我们强调不能“拍脑袋”决策，这是在规避人的不理智行为；另一方面，我们将“有限理性”融入决策行为，反而产生弥补“有限理性”的动机，强调面面俱到而忽视重点，成为“过度理性”。“过度理性”追求最优，甚至在未弄清政策问题本质前，就将注意力和资源放到了细枝末节处，这不仅会降低决策效率，还会造成整个决策方向的本末倒置。而为实现“理性”决策而问政于智库与精英的决策模式，也会因封闭运行、缺少合作或以政府外延为组织形式而产生有碍于决策理性和科学性的因素*魏礼群，《公共决策与智库建设》，载《中国行政管理》，2015年第10期。。无论上述哪种决策，都是决策者以发挥主观能动性为基础的传统决策方式所不能避免的。即使进行投票表决，也未必达到最有效的检验效果。同时，在决策过程中，也不乏非理性现象的存在，例如在进行决策论辩过程中，会产生非理性化论辩，属于论辩异化的现象，反映出决策论辩中的无规则、无制约等消极因素，有碍决策民主化的实现。*赵洪泽,权薇，朱亚兰，《中国公共决策论辩的异化现象及其理性回归》，载《中国行政管理》，2015年第6期。正是由于决策对人的“理性”的依赖，才会产生过度或异化的现象，“理性”的度难以把握，“满意解”虽然替代“最优解”，可是对于满意的判断仍然要依赖于主观意识。

(三)公众参与困境

我国地方政府公共决策参与困境主要体现在两个方面：参与程度不高和参与的科学性不高。首先，从参与程度来看，主要由三方面因素决定：决策者对公众参与的信心，公众参与的积极性以及实现公众参与的方式。有研究表明，如果公务员预期公民以某种方式参与政治生活和公共决策会带来消极影响，则他们会对公民参与持负面态度*王浦劬,李锋，《公务员对公民政治参与方式的评价问题研究》，载《中国行政管理》，2016年第3期。。当前我国公务员与公众之间缺乏信任，组织与参与积极性都亟待提高，不仅公众参与地方政府决策程度不高，其作用也没有得到有效发挥。在过去的决策过程中，政府往往采取调查问卷、听证会、访谈等形式实现公众参与，这种形式是在我国人口众多的国情下所产生的适应性参与办法，但是，上述参与方式也极大降低了民主性。比如，发放的调查问卷内容是以调查人员的思维模式与视角设计出来的，接受调查的公众只是在他们的思维框架下做出选择；听证会也是由代表参加，而这些代表的选举、会议信息的提供与议程设置都有可能被暗箱操作，以控制政策议程。因此，我国政府对公众参与决策的设计能力、引导能力、沟通能力和法治能力尚待提高*王雅琴，《公众参与背景下的政府决策能力建设》，载《中国行政管理》，2014年第9期。。其次，从参与的科学性方面来看，公众参与的必要性与风险性被学者们视为公民参与决策问题的议点*钟裕民,陈宝胜，《地方公共决策的有效参与:基于温州民间智库的经验研究》，载《中国行政管理》，2015年第8期。。一方面，了解公众的利益诉求，是服务型政府满足公众需求的必要前提，公众的需要也会帮助决策者更加准确地认识政策问题、把握政策方向；另一方面，对一些专业技术要求高的决策，相比公众参与，要更侧重于专业人士的参与与专业技术分析，才能获得决策效益的最大化。现实中大量的决策既具有明显的专业性和技术性特征，需要确保决策的科学质量，同时又关乎多元主体的利益，要考虑公众的认同和接受度*黄小勇，《决策科学化民主化的冲突、困境及操作策略》，载《政治学研究》，2013年第4期。。目前，一些实际案例表明，我国公众对科学知识的掌握尚处于比较落后的水平，加上对政府缺乏信任，致使部分决策项目未能如期展开。

(四)决策程序混乱

目前我国依法决策有五大程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查以及集体讨论决定。这五大法定程序保证了决策的科学性、民主性和合法性。但是，不同的地方政府以及不同的政府部门对这五大程序的理解均不相同，甚至有所偏差，导致在具体设置决策流程的过程中，出现了敷衍、歪曲或过度的现象。在一些地方，决策项目的提出、专家咨询、公众听证、集体讨论决定等程序仍然不改过去“一把手”“一言堂”的本质，使依法决策程序沦为一纸空谈*许耀桐，《依法决策：理念、构成与机制》，载《民主与法治》，2014年第12期。。许多地方政府对如何设置有效的程序，使程序发挥有效的作用缺乏统一标准。如对于公众参与这一程序的设置，地方政府部门习惯于封闭式决策就会忽视利益相关者和公众的知情权、参与权、监督权，它们对这一程序不是按照政策的需要进行安排，而是根据官员对公众意见的信任程度来进行的。再如，集体讨论决定是对决策方案的最终敲定，那么在决策过程中出现的关键节点是否需要集体讨论决定？这就造成不同地区政府部门对程序的设置存在很大主观性，会导致决策效率低下、决策成本过高乃至决策失误等后果。

(五)决策成本过高

由于政府决策行为不以营利为目的，缺乏成本效益观念，同时所提供的公共物品和服务缺乏竞争性，使政府并没有将决策成本作为考虑的因素之一。有研究分析了决策成本的构成与影响因素，认为决策成本主要包括论证过程所费和决策实施费用，以及问题所导致的经济损失，其中，论证过程所费是决策成本的关键*佘硕，詹必胜，许晓东，《有限状态机理论下的政府决策信息成本测度模型构建研究》，载《中国行政管理》，2013年第9期。。以往的公众参与形式，造成了行政成本的增加和效率的降低*刘淑妍,朱德米，《当前中国公共决策中公民参与的制度建设与评价研究》，载《中国行政管理》，2015年第6期。，原因在于公众参与形式多种多样，但却缺乏统一的限值标准。例如，决策前要收集利益相关者的意见和诉求，决策中要听取他们对决策方案的意见，决策后要从他们的反馈中收集有效信息，这就产生了较高的决策成本；频繁地与会和访谈、调查并不一定能够得到完全的有效信息，这就造成决策资金利用效率低下。此外，决策部门对于公众参与的范围、限度和组织方式的设置尚未明晰，不能完全按照决策的利益分类来明确相对应利益群体参与决策，因此，公众参与的有效性也并不高，这也造成了一种资源浪费。政府在受理公民提出的建议的过程中，后者往往要消耗更多的时间和花费，即政府与公民之间沟通的信息成本过大，此种情况会导致公民由于高成本而降低参与积极性，而在政府需要了解公众诉求的状态下又会转嫁给政府。

三、大数据背景下地方政府决策转型的路径选择

大数据在地方政府决策中能够得到科学运用的前提是政府的决策体系能够做出合理转变。第一，要转变的是传统的决策观念，利用大数据的广泛性和科学性解决公共事务；第二，要转变的是传统的决策方式，使决策工作的重心由方案选择转移到问题的界定中；第三，则要简化和重组流程，以精简工作内容，减少决策成本，合理利用大数据科学技术；第四，要建立相关的制度安排作为决策转型的依据和保障；第五，要创造良好的决策环境，保证大数据的作用得以科学、平稳地发挥。

(一)转变固有决策观念

大数据的价值，我们不难从商业领域的成功营销案例和公共管理领域的社会治理案例中发现，一方面，我们接受了大数据对社会的改变，大数据思维在观念意识上对我们形成冲击，这是一种被动地接受；另一方面，我们需要主动做出改变，使大数据成为实现地方政府决策转型的工具，而非被动受其支配。在政府管理领域，政府具有天然信息优势，其通过日常行政事务积累以及社会行为记录下来的数据，丰富程度远胜商业领域和互联网。因此，要实现大数据时代中的决策转型，在资源与技术上并非难事，重要的是转变观念，对已有数据价值和内部规律有准确的认知和把握，并培养数据意识，抛弃过去传统低效的决策观念。在思维层面，对于问题的本质也需要有更精准地把握，来适应庞大的数据、精准的程序与无意识的机械运作。大数据不同于人，虽然客观全面，但是没有分析与主观能动性，因此在运用数据进行决策的过程中，我们必须发出最精准的指令，才能避开数字在分析层面的盲区，进而达到高效与准确的决策目的。

(二)改变传统决策方式

首先，为使大数据为地方政府决策服务，我们需要重新审视过去的决策方式，对其进行分析和重建。应用大数据的决策方式，应以解剖问题本质为核心，强调层层拆解，直至抓住问题的本质。“绝大多数人都可能习惯了在现象层面思考问题，因为这时不需要花太多的力气思考，事实上，我们的逻辑思考是一个慵懒的系统，如何找到本质才是解决问题的关键。”*车品觉，《决战大数据》，杭州：浙江人民出版社,2014年。因此，决策工作的重心也应由传统的“想办法”转移到“找重点”。将决策者的主观能动性由选择办法转移到讨论问题上，只有找出想要解决的问题，才能给海量的数据库明确的指令，数据的后续分析与操作才能建立在正确的方向上，大数据才能“对症下药”，发挥其价值。其次，政府为了适应已被大数据改变的社会环境，也要使其决策方式符合时代价值观。互联网上，关于单个个人的数据信息受激于“自媒体”时代而迅速膨胀，作为公民的个体，表达自我的心理需求更加强烈，公民不但发声，更加渴望声音被听到。在这种社会形势的推动下，公共价值观已经发生改变，民众强烈的诉求意愿与对政府反馈的关注已不同昨日，实现民主的道路已经变宽，政府必须调整决策方式，来适应这种改变。

(三)简化重组决策流程

从适应传统决策方式的决策程序，到政府要求依法决策的五大程序，再到今天利用大数据进行决策，改变决策程序是适应决策方式的必然要求。这一新型决策方式体现了人在“发现问题”中的智慧和大数据在“解决问题”中的智慧。相应的，决策流程也要更倾向于对问题关键症结的剖析，而在选择最终方案的过程中，可依照大数据的分析结果，在较小的选择范围内进行表决，因此可以适当精简决策程序。针对这两个方面，决策流程需要进行重组，将过去程序中的提出问题、核实问题、进入政策议程、发表民意、专家论证、集体讨论等程序，融入第一类流程，要考虑到公众在提出问题的同时，可能已经对问题进行了思考，因此这两个程序可以同步进行。而诸如风险性评估、合法性审查等本属于决策方案提出后的工作，在大数据的科学性和客观性的保障下，可以以数据化的方式实现，即在大数据对问题进行分析解决的过程中，根据以往积累信息的数字化描述同步完成。大数据决策的特点之一就是具有预测性，因此，在风险评估方面它可以在很大程度上规避风险，并且，对于法律条文、决策问题的相关信息，都可以以技术手段对其进行量化和数字化，使其发挥出技术上可分析的价值。

(四)建立相关制度安排

“利用大数据进行决策的能力，是提升国家治理能力，实现治理能力现代化的必然要求，而建立与完善数据决策支持系统是推进国家治理体系建设的重要组成部分。*孙强,张雪峰，《大数据决策学论纲：大数据时代的决策变革》，载《华北电力大学学报》，2014年第8期。”地方政府决策方式的转变，必然会面临重建支持系统及环境制度的挑战，因此，政府需要在法律上赋予其权威性和固定性，以规章制度作为硬性保障，再配合观念上的转变，才能达成有效的目的。首先，在技术安排方面，要对与大数据应用相关的人工智能、云计算、数据发掘等技术手段做出合理规定和安排，同时，也要设计相应的技术人才培养方案，满足不断扩大的政策需求。其次，数据开放是公众了解政府工作、社会运行情况的必然要求，同时也可以使政府在数据开放过程中，利用民众的智慧解决问题、处理问题，是各国、各地方政府大数据决策建设工作中的题中之意[2]，而其中数据安全问题尤为重要。数据在云服务提供商与用户之间进行交换时，会产生安全和隐私方面的问题，保证数据安全，可以从技术、数据平台内部管理以及政府政策入手*NidhiRastogi, Marie Joan Kristine Gloria, James Hendler. SecurIity and Privacy of Performig Data Analytics in the Cloud[J].Journal of Information Policy.2015,(5).。大数据决策强调组织与部门之间的信息传递与沟通，以消除信息孤岛[3]，实现数据共享，而数据在流动过程中，容易出现个人隐私与重要数据泄露问题，对此，技术人员可以通过技术手段实现数据流通的保密，数据平台通过规范化管理可以降低数据安全风险，同时政府也应当给予制度和法律的保障，立法部门应在法律上完善相关处罚条例等。最后，由于决策分工的转变和决策流程的重组，为保证决策工作的规范性，关于决策主体、决策程序、决策内容、决策评估以及监督反馈等方面的制度必然要随之做出调整，以保证决策部门自发形成良性的内部循环。

(五)创造和谐决策环境

利用大数据进行决策是大数据应用与政府决策的结合，是两种行为的有机融合，所以它们之间的契合点至关重要。从主体方面来看，决策一端是技术人员，一端是决策者，由于工作性质不同，双方在各自领域的专业性越强，就越容易产生对对方工作性质的怀疑与误解，在决策过程中，两个主体都需要高水平的沟通与理解能力，如果沟通不畅，很容易造成技术队伍与决策队伍之间的断层，乃至整个决策流程的脱节。如技术人员建立了一种模型，来分析数据，但是他们却不知道这套模型的实际有效性以及能否实现预期的政策效果。同时，决策者手中拥有各种各样的数据，他对这些数据价值的衡量与判断不同，决定了这些数据的应用方向也不同，可能与数据分析师的意见产生分歧。

我们对于问题本质的分析，要求还原问题场景，充分发挥逻辑思维和辨别能力，决策者可能不是政策问题的直接相关者，对其场景的还原能力有限,因此必须要找到对此问题最敏感、接触最广的部门或群体，这就涉及部门之间以及组织外部的协调与沟通、分工与合作[4]。因此，决策作为一个统一一致的过程，必须保证和谐、有序、稳定的内外环境，使整个组织在决策过程中各司其职、各尽其用。

在大数据时代背景下，我国地方政府决策信息反馈路径将实现畅通便捷，同时决策参与主体的参与方式多样化也成为可能，交流渠道的畅通使资源得以共享；社会群体通过网络形成了新的价值共同体，网络赋予决策参与主体更多实现话语权的方式，政策问题通过辩论被建构出来，继而形成了依赖于大数据的新型资源依赖、价值共享与话语权交互作用的政策网络*范世炜，《试析西方政策网络理论的三种研究视角》，载《政治学研究》，2013年第8期。，地方政府的决策行为也将在政策网络的框架与运行中更为科学、民主、高效。

[1]车品觉.决战大数据[M].杭州：浙江人民出版社,2014,(4)：45-47.

[2][奥地利]维克托·迈尔-舍恩伯格.大数据时代[M].杭州：浙江人民出版社,2013,(1):149-151.

[3]徐继华,冯启娜.智慧政府：大数据治国时代的来临[M].北京：中信出版社,2014,(2):186-191.

[4][美]伊恩·艾瑞斯.大数据思维与决策[M].北京：人民邮电出版社,2014,(9):115-116.

〔责任编辑：徐雪野〕

2016-09-20

檀阳(1993-)，女，河北邢台人，硕士研究生，从事行政管理研究。

C93.934

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1000-8284(2016)10-0045-06