非政府组织与全球健康：国际经验与借鉴

侯志远 严 非

复旦大学公共卫生学院 卫生部卫生技术评估重点实验室 国民健康社会风险预警协同创新中心 上海 200032

·专题研究·

非政府组织与全球健康：国际经验与借鉴

侯志远*严 非

复旦大学公共卫生学院 卫生部卫生技术评估重点实验室 国民健康社会风险预警协同创新中心 上海 200032

非政府组织(Non-governmental organization,NGO)在全球健康领域发挥着重要作用。本专题集中研究NGO在全球健康领域的作用、治理工具、在政府全球健康战略中的地位、项目管理经验、中国NGO的发展状况等五个方面。研究认为，全球健康已初步形成大国、国际政府间组织和大型NGO主导的治理格局，中国仅靠政府力量并不能满足日益增长的全球健康需求。建议中国应将NGO纳入全球健康战略，建立NGO管理和合作机制，使其成为实施全球健康项目的重要补充力量；对中国非政府组织采取“重点扶持、整体改善”策略。

全球健康； 非政府组织； 全球健康治理

全球化使得跨越国界的健康风险剧增，这些不仅需要国家层面的健康治理，更需要全球性的共同认知和行动。全球健康不断得到重视，其治理体系也在经历变革，带来全球健康参与者的重大转变。全球健康治理体系已经从联合国系统和捐助国主导发生转变，非政府、非联合国系统的组织发挥着越来越重要的作用。[1]目前，非政府组织(Non-governmental organization, NGO)已经成为全球健康援助的重要渠道和项目实施机构，在全球健康领域积累了丰富经验。

中国作为新兴的经济体，正在全方位地融入全球健康体系。传统上，中国的全球健康战略根植于政府主导的相应项目和倡议之中，主要方式是援外医疗，已向69个国家派出卫生技术专家提供卫生服务。[2]这种援外医疗以政治号召和行政任务的性质在行政体系内进行项目运作，主要是一种政府行为。目前，仅靠政府力量并不能满足日益增长的全球健康需求，亟需扩展全球健康项目的参与主体。然而，中国对全球健康相关NGO尚无清晰定位和合作机制，在中国全球健康事业中鲜见NGO的身影，与世卫组织有正式合作关系的206家NGO中也没有来自中国的组织，这些与中国的国际地位和对全球健康的需求并不相称。当前，中国“一带一路”等新的外交形势积极铺开，支持本土和国际NGO参与全球健康治理正成为增强中国全球软实力的重要渠道。

本专题研究集中在全球健康领域的NGO组织，由五篇文章构成，分别关注NGO的作用、治理工具、在政府全球健康战略中的地位、项目管理经验、中国NGO的发展状况和前景等五个方面。这一系列研究主要回答以下五个问题：NGO在全球健康领域中发挥了什么作用？如何发挥作用？发达国家政府如何对其进行定位与合作？有哪些全球健康项目管理经验可借鉴？中国NGO应该采取怎样的发展策略？这五个问题相铺相成，分别由五篇文章进行详述，希望为制定中国全球健康战略提供一些依据。

1 NGO参与全球健康的国际经验

1.1 NGO的作用和分类

NGO在全球健康领域可以发挥倡导、实施、支持和社区动员四大作用。[3]NGO可以进行全球健康倡议、参与全球健康政策和标准的制定，为当地提供医疗卫生服务，通过各种形式的活动和项目支持和参与当地卫生体系建设，代表公众和社会利益动员群众参加。在发挥作用的同时也会带来潜在风险，它们背景复杂、也可能削弱当地卫生体系和政府的影响力[2]，需要加强监管来规避这些风险。

各个NGO所重点发挥的作用并不相同，据此可将其分为四类：倡导型、实施型、支持型、综合型。倡导型组织针对政策制定者或社会意识进行倡导，实施型组织针对需方提供卫生服务，支持型组织针对供方支持卫生体系建设，综合型组织兼具上述功能特征。

1.2 NGO的治理工具

NGO往往通过“组织建设”、“制定政策或战略方向”、“责任”和“规制”等内部治理措施加强自身建设[4]；并通过“产生知识和证据”、“合作”、“参与”、“协商一致”、“透明性”等外部治理工具，建立和强化与政府或其它组织的交流合作，扩大自身影响力。

所有NGO均重视“合作”和“透明性”，合理利用各种合作工具来维系与利益相关方之间的关系，通过可视化良好的官方网站和明晰的问责制实现阳光运作。另外，不同类型NGO在参与全球健康治理的工具选择上也各有侧重：实施型组织侧重于“合作”、“协商一致”和“参与”维度，酌情建立长期和短期合作关系，注重满意度调查，并重视动员志愿者；针对供方能力发展的支持型组织，侧重“产生知识和证据”、“组织建设”维度，研究、记录和传播最佳的实践和模式，以支持受援国当地的卫生体系建设；倡导型组织在“产生知识和证据”、“参与”、“协商一致”和“透明性”维度具有较好的表现，尤其是“产生知识和证据”维度，构建组织自身的信息资源库，并建立健全全球或区域内的倡导网络。

1.3 世卫组织和发达国家对NGO的定位与合作

NGO在全球健康治理中发挥了重要作用，已成为欧美发达国家和联合国系统全球健康战略的重要组成部分。世卫组织、美国和英国在其全球健康战略中均给予NGO明确定位，加强相互合作，来扩大其在全球健康领域的影响力。世卫组织制定了《与非国家行为者交往的框架》[5]，并通过参与会议、资源支持、提供证据、倡导和技术合作等形式开展合作。目前，世卫组织与206家NGO建立了正式关系，并通过尽职调查、风险评估和风险管理等措施对这些合作进行风险管控。[5]美英两国将NGO视为关键合作者，对其进行资金支持促其发展，在国家层面设有专门机构分别负责对NGO的资助和管理，并且非常重视本国NGO的国际化发展，将之作为发挥国家全球影响力的重要渠道。

1.4 国际基金会对全球健康项目的管理

除NGO外，基金会在全球健康领域投入巨额资金，拥有丰富的全球健康项目管理经验。基金会的主要职责是提供资金来支持全球健康项目，其性质决定其治理结构和合作伙伴关系，进而决定其项目管理的方式。需要从基金会的性质和治理结构为切入点，比较不同类型基金会在需求确定、项目选择、项目计划、项目执行、项目控制、项目评价和项目收尾七个阶段的管理方式，总结其全球健康项目管理特色。深入了解基金会的全球健康项目管理经验，有助于提高中国全球健康投入资源的效率和作用。

2 中国全球健康相关NGO的发展现状和前景

中国的全球健康战略根植于政府主导的相应项目和倡议之中，对全球健康相关NGO尚无清晰定位和合作机制。虽与英美全球健康战略在执行层面的机制不同，但仅靠政府力量并不能满足日益增长的全球健康需求。从全球趋势来看，NGO在全球健康领域发挥着越来越重要的作用，我国也应使全球健康项目的参与主体多样化，借鉴英美等国积极支持NGO参与全球健康战略执行的经验，积极与NGO进行合作，使其成为除政府力量外全球健康领域的重要补充力量，扩大我国全球健康的影响。

从社会环境来看，中国NGO往往依附于行政体系、缺乏竞争，参与全球健康的更少。但是目前国内NGO发展环境趋势向好，政府将NGO作为补充性的公共服务提供者，乐于向NGO购买教育、卫生等公共服务。因为专业性、公共服务属性以及与公共治理相关性小，NGO参与全球健康可以得到政府的全力支持。从NGO自身来看，可以分为政府附属的NGO、社会精英创办的NGO、民间草根组织以及中外合作的NGO[6]，前两者资源较为丰富、发展潜力大，容易得到支持。

3 中国全球健康战略对NGO的定位与合作建议

目前，全球健康已经初步形成大国、国际政府间组织和大型NGO主导的治理格局。中国仅靠政府力量并不能满足日益增长的全球健康需求，应支持中国NGO尽早加入以扩大中国影响力。国内社会和政策环境对全球健康相关NGO的发展利大于弊；尤其是，医疗卫生服务作为一种专业性较强的公共服务，并没有政治上的敏感性，容易得到政府支持。因此，借鉴英美两国积极支持NGO参与全球健康战略执行的经验，中国政府应在政府力量外对NGO进行管理合作与资金支持，使其成为实施全球健康项目的重要力量。形成政府主导，以政府附属与社会精英创办的大型NGO为重点扶持对象，专业协会、全球健康研究机构和更多NGO参与的中国全球健康战略。

3.1 政府应将NGO纳入中国全球健康战略，制定NGO管理和合作机制

(1)借鉴世卫组织的《与非国家行为者交往的框架》，制定中国全球健康战略中对NGO的管理和合作机制。在全球健康事业中，我国政府应将NGO纳入中国全球健康战略，给予NGO明确定位。在国家层面，可由相关部委中的部门分别负责对实施全球健康项目的NGO进行资助以及管理合作，比如商务部和国家卫生计生委。

(2)制定NGO合作清单，包括国际和本土NGO，同时设定动态调整的负面清单。根据NGO章程、资金来源和规模、透明度、功能、总部所在地及分支机构等，严格筛选合格的国际NGO进行合作，可以与世卫组织建立正式关系的206家NGO为范围来制定我国的NGO合作清单。同时，对影响我国主权、人权问题的NGO设定负面清单，定期调整。

(3)在与NGO进行合作过程中，可以借鉴世卫组织从非正式联系到正式关系建立这一逐步深化的合作进程，探索中国特色的NGO合作路径。首先，通过信息和证据共享进行非正式联系，然后在具体的全球健康项目中联合开展活动建立工作关系，最后通过尽职调查和风险评估来选取部分NGO建立持续和系统交往的正式关系。

(4)加强审核与监管，规避NGO可能带来的风险。鉴于NGO的复杂背景、对人权的过度追求、弱化当地卫生体系的潜在风险等原因，中国与NGO合作时需要加强监管，调查清楚NGO的背景，评估对当地卫生体系可能产生的冲击等，以克服潜在负面影响。设立全球健康国际项目负面清单以清晰地划定与国际NGO开展合作时应避免的某些组织行为，使国际合作有章可循。

3.2 政府应对本土NGO采取“重点扶持、整体改善”策略，支持本土NGO参与全球健康

在全球健康领域，美国和英国政府都特别重视发挥本国注册NGO的作用，采取大力扶持本国注册NGO的资助策略，这些策略可供中国借鉴。对于政府而言，具体建议如下：

(1)采取“重点扶持、整体改善”策略。国际经验提示，新兴NGO主要依靠政府力量扶持来参与全球健康。要在短期内深入参与全球健康，中国应借鉴国际经验，以体制内力量为依托，采取“重点扶持，整体改善”的策略，以政府附属与社会精英创办的大型NGO为重点扶持对象，引导和资助健康类NGO走向国际舞台。首先，对于大型的政府附属或社会精英创办的NGO，应该在公益界、健康界和商界之间积极进行资源和信息的沟通，提升卫生专业能力和运作效率，提高社会知名度。另外，目前的行业、专业协会、学会都在和原挂靠的政府机构脱钩，转为独立的NGO。可以鼓励这些专业协会向国际化发展：一些全球性健康问题(如慢性病、老龄化、环境污染与健康等)相关协会可以与其他国家的同类协会进行更深入合作，或者结成会员制的国际性联盟，从而发挥中国专业协会的国际影响力。

(2)改善国内NGO发展的政策环境，给予公平机会，为全球健康相关NGO的发展提供保障。政府应继续推进学术组织、专业协会、政府附属的慈善机构去行政化，以增强独立发展能力和组织活力，改善组织的透明度和管理效率。并给予健康类NGO公平的项目机会和更多资金来源，监管和引导健康类NGO的健康成长。

3.3 中国NGO应注重透明性、社会参与和合作，拓宽全球视野

从治理角度入手，中国NGO应该更加注重“透明性”、“参与”与“合作”这三个治理工具。(1)中国NGO要更加突出组织的透明性来增强社会对NGO的信任度。当前中国NGO的公信力不足，必须建立一系列的内部质量控制制度、财务公开和监督制度，提高财务透明度；也要注重从业人员的业务培训，提高业务素质和能力。(2)社会参与能够让NGO更好地利用社会力量并融入社会。这里的“参与”一方面指通过社区动员、志愿者招募等途径动员社会力量参与项目、活动；另一方面还应动员公众参与NGO的监督，随着公民意识的觉醒，民众参与社会共治的热情也不断高涨，公众监督体系可作为政府监督、NGO内部监督的有效补充。(3)中国NGO应注重与国际NGO及其他国际组织的合作。通过合作学习增强自身能力，加深对全球健康的参与程度，增强本土NGO的全球视野，提高管理水平和发展层次。

3.4 政府应加强全球健康项目的管理和评估

在改变传统对外卫生援助模式、纳入NGO实施全球健康项目的过程中，应注重对NGO的能力评估以及外部效果评估和证据传播。一是注重对NGO的能力评估。在进行资助前，应对项目实施组织的能力、技术和财务状况进行评估，严格审查其管理能力，并评估项目方案可行性，保证项目具有可操作性。二是注重全球健康项目的外部评估和证据传播。可以借助中国高校和科研院所等机构开展项目评估，也通过评估加强这些机构与全球研究机构和项目实施机构的合作关系，提升中国全球健康的研究实力。同时，通过证据推广和传播，加强卫生援助的宣传工作，增强中国软实力。

[1] Ravishankar N, Gubbins P, Cooley R J, et al. Financing of global health: tracking developmentassistance for health from 1990 to 2007 [J]. Lancet, 2009(373): 2113-2124.

[2] Lancet Editorial. Who runs global health? [J]. Lancet, 2009(373): 2083.

[3] Civil Society Initiative, WHO. Strategic alliances: The role of civil society in health [R]. World Health Organization, 2001.

[4]Barbazza E, Tello J E. A review of health governance: definitions, dimensions and tools to govern[J]. Health Policy, 2014, 116(1): 1-11.

[5] 世界卫生组织. 世卫大会决议：与非国家行为者交往的框架[R]. 日内瓦: 世界卫生组织, 2015.

[6]马力. 主导与共存 [D]. 长春： 吉林大学, 2009.

(编辑 刘博)

International experience and reference on NGOs and global health

HOUZhi-yuan,YANFei

SchoolofPublicHealth,FudanUniversity,NationalKeyLaboratoryofHealthTechnologyAssessment(MinistryofHealth),CollaborativeInnovationCenterofSocialRisksGovernanceinHealth,Shanghai200032,China

The international Non-governmental Organizations (NGOs) have been playing an important role in the field of global health, which also represents a channel for countries' international experience. This research focuses on the role of NGOs in global health, their governance tools, global health program management experience, and current status of development for Chinese NGOs. In light of international experiences, we suggest the Chinese government to support a few top NGOs to engage intensely in global health, build management and cooperation mechanism with NGO which will be considered as important complemertary role. The Chinese government shonld implement “major support and comprehensive improvement” strategy.

Global health; Non-Government Organizations; Global health governance

英国国际发展部资助的中英全球卫生支持项目(GHSP-CS-OP3)

侯志远，男(1983年—)，讲师，主要研究方向为卫生经济与政策。E-mail: zyhou@fudan.edu.cn

严非。E-mail：fyan@shmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.11.001

2016-06-18

2016-09-29