开发边疆民族地区矿产资源问题探究

■ 冯 聪

（2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

开发边疆民族地区矿产资源问题探究

■ 冯 聪

（2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

边疆民族地区在矿产资源开发利用方面具有共同点：①成矿条件有利，矿产资源丰富；②经济社会发展水平较低，迫切需要形成支柱产业；③生态环境脆弱；④处于边境地区，面临的外部环境较为复杂。其特殊性表现在：①对于矿产资源开发享有自治权和收益优先权；②易因生态环境问题引发民族问题。推动边疆民族地区矿产资源开发工作的着力点及措施：严守生态保护红线，坚持采取比较内地更为严格的生态保护政策，推动实施矿产地储备；矿业产业坚持精品化路线，提高矿产资源单位开发经济效益；建立更加完善的矿产资源有偿使用制度，实施特殊的资源开发利益分配机制；推动“和谐矿区”建设，通过矿产资源开发直接带动民生改善。

边疆民族地区；资源开发；生态环境；利益共享；新疆；内蒙；西藏

边疆民族地区在国家政治、经济、国防，以及对外关系上都具有非常重要的地位。相比于我国内地省份，特别是东南沿海地区，由于经济建设起点低、基础差，不具备区位地理优势等原因，边疆民族地区经济发展较为滞后，贫困人口较多，迫切需要提高当地经济社会发展水平，改善群众生产生活条件。边疆民族地区矿产资源丰富，且多为国家经济社会发展亟需的大宗紧缺矿产，如新疆的石油、天然气、煤炭等；内蒙古的稀土、铅锌等；西藏的铜、铬铁、硼等。优势矿产资源的开发利用，一方面可以为国家经济社会发展提供必要的能源资源保障，另一方面也为这些地区的经济发展注入活力，带动基础设施建设提速，促进少数民族群众增收致富。

1 主要边疆民族地区矿产资源概况

本文设定的研究对象为新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、西藏自治区，均为实行民族区域自治的边疆民族地区，在国内大宗紧缺矿产方面占有比较优势（参见图1）。新、蒙、藏三个自治区在矿产资源开发利用方面有以下共同点：一是成矿条件有利，矿产资源丰富；二是经济社会发展水平较低，迫切需要形成支柱产业；三是生态环境脆弱，矿产资源开发面临生态环境制约；四是处于边境地区，矿产资源开发工作面临的外部环境较为复杂。

1.1 新疆维吾尔自治区

新疆矿产资源主要沿“三山两盆”分布。目前，全区已发现矿产139种，探明资源储量的矿产有97种，其中能源矿产6种，金属矿产32种，非金属矿产59种。在探明资源储量的矿产中，有41种保有资源储量居全国前十位。新疆优势矿产除石油、天然气和煤外，主要还有铜、镍、铅、锌、稀有金属等。石油预测资源量209亿t，占全国陆上石油预测总量的30%，累计探明资源储量占全国累计探明资源储量的14.7%，居全国第三位。天然气预测资源量11×1012m3，占全国陆上预测总量的34%，累计探明地质储量占全国累计探明资源储量的19%，居全国第二位。煤炭资源预测资源总量占全国煤炭资源总量的40.6%，居全国之首[1]。（参见表1）

1.2 内蒙古自治区

图1 新疆、内蒙古、西藏优势资源查明资源（储）量全国占比情况

表1 2012年新疆矿产资源产业指数

目前，内蒙古自治区共发现矿产143种，具有查明资源储量的矿种为91种。内蒙古自治区能源矿产资源丰富，遍布全区12个盟、市，主要集中在鄂尔多斯、二连浩特、海拉尔三大盆地[2]。内蒙古煤炭资源保有资源储量居全国第1位，大部分煤田地质构造简单、煤层稳定、厚度大，埋藏浅，便于开采。稀土资源为内蒙古自治区优势资源，保有资源储量位居全国第1位，包头地区的白云鄂博为世界知名的铁、铌、稀土等多种金属共生矿。内蒙古铅锌保有资源储量位居全国第1位，主要分布在巴彦淖尔市、赤峰市、呼伦贝尔市、锡林郭勒盟。梧桐花铅锌矿、白音诺尔铅锌矿、翁牛特旗硐子铅锌矿等为国内知名铅锌矿山。（参见表2）

1.3 西藏自治区

西藏自治区铜矿资源极为丰富，且伴有相当数量的金、银、钼等贵金属。区内先后发现了玉龙铜矿、甲玛铜矿、驱龙铜矿，以及多龙铜矿等世界级的大型铜矿，已控制的资源储量近5000万吨；山南地区罗布莎铬铁矿矿石平均品位在47%左右，属于国内少有的优质铬铁矿资源。西藏盐湖矿产以固体和液体两种形式存在，呈固体产出的矿物质有硼酸盐、芒硝、钾盐等；液体部分则表现为湖表卤水、淤泥卤水或晶间卤水，所含元素达到57种之多。西藏自治区地热资源丰富，羊八井地热、羊易地热、朗久地热已进入开发利用阶段，作为清洁能源用于发电、居民采暖等领域。矿产资源采选业在西藏自治区经济发展中的作用较为突出（参见图2）。

2 边疆民族地区矿产资源开发利用工作的特殊性

2.1 民族地区对于矿产资源开发享有自治权

《中华人民共和国民族区域自治法》28条规定，“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用”。对自然资源的优先合理开发权的确定，调动了民族地区参与自然资源开发利用积极性，保证民族地区根据经济发展的需要科学合理、可持续地开发自然资源。

表2 2012年内蒙古部分优势矿产资源储量

图2 西藏自治区矿产资源采选业工业产值1矿产资源采选业工业产值数据包括煤炭开采和洗选业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业、其他矿采选业。占比情况

2.2 资源开发带来的生态环境问题容易引发民族问题

资源地居民是资源开发的负外部性承担者，在矿产资源开发利益分配中处于弱势地位。资源利用与利益分配方面的相对失衡往往是产生民族猜忌、民族纠纷、民族隔阂、民族摩擦乃至民族矛盾的温床，成为影响民族间关系的主要诱因。如果矛盾进一步发展并被分裂势力所利用，就会把一般社会矛盾上升为民族矛盾，经济问题政治化、经济问题宗教化，就会导致恶性群体事件的发生，从而严重影响资源开发地安定团结的政治局面，制约和谐社会的建设。

2.3 边疆民族地区对于矿产资源开发享有收益优先权

《中华人民共和国民族区域自治法》 第65条中指出，“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。”第66条中指出“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”由此可见，民族地区资源开发利益分配和补偿权利是法律赋予的神圣权利，该权利保障了这些地区人民生存发展的根本利益和经济社会发展的长远利益。

3 推动边疆民族地区矿产资源开发工作的着力点

我国经济发展进入“新常态”后，矿业产业进入深入调整期，面临新局面，如何更好地发挥边疆民族地区优势资源作用，实现产业可持续发展，需进一步做好以下几方面工作。

3.1 严守生态保护红线

矿产资源开发活动不可避免对生态环境产生影响，带来地质灾害、三废排放、水资源污染等方面的问题。边疆民族地区生态环境脆弱，也是我国以及周边邻国重要的生态安全屏障。加强生态环境保护工作，关系到能否与周边国家实现和睦共存，为地区发展提供和谐稳定的外部环境；作为民族地区，良好的生态环境体现了社会主义制度的优越性，保证少数民族群众安居乐业、传承民族文化。

3.2 提高矿产资源单位开发经济效益

建立科学的矿产资源开发经济效益与环境效益评价体系，将生态环境恢复治理费用计入矿产资源开发利用成本。边疆民族地区矿产资源开发要实现规模化、产业化，提高矿产资源开发经济效益。通过综合利用资源、节约资源，提高单位矿产资源的GDP贡献率，降低单位产出生态环境负效应。建立矿业循环经济发展模式，减少“三废”排放，推动绿色矿山建设，降低环境效益的负外部性。

3.3 建立更加完善的矿产资源有偿使用制度

矿产资源有偿使用制度体现的是国家作为资源所有人的财产权益，通过征收矿产资源补偿费、矿业权使用费等形式体现。系统生态环境补偿机制尚未完全建立，矿产资源开发对于生态环境破坏的补偿，主要通过征收矿山地质环境恢复治理保证金体现。在推进矿产资源有偿使用制度改革过程中考虑生态环境补偿因素，加大少数民族地区在生态环境补偿领域的转移支付力度和项目支持力度。

3.4 推动“和谐矿区”建设

边疆民族地区的矿产资源勘查开发，给当地群众带来就业机会，增加当地政府的财政收入，促进城镇化发展。同时，矿产资源勘查开发活动需要良好的社会环境，离不开当地政府和群众的支持。加强和谐矿区建设，使当地群众从矿业开发的旁观者转化为参与者和受益者，有利于企业与群众建立良好的关系，维护企业正常的生产秩序。

4 思考与建议

4.1 通过矿产资源开发直接带动民生改善

边疆民族地区群众安居乐业是实现民族团结、促进各民族共同进步的基础。边疆民族地区经济发展滞后，群众较为贫困，在地质勘查和矿业开发过程中，要把改善和发展民生放在最重要位置。保障地方政府，特别是基层政府的利益，鼓励矿山企业依法缴纳税费，增加地方财政收入。建立就业为主的群众增收模式，为当地群众提供就业培训，在同等条件下优先吸纳到企业工作，最大限度地落实“用工本地化”，让群众从矿产资源开发过程中学到技能，得到实惠。

4.2 坚持采取比较内地更为严格的生态保护政策

边疆民族地区是我国和周边国家生态与环境安全的屏障。矿产资源的开发利用要以保护生态环境为基本前提，要严守生态环境保护红线，处理好资源、环境、发展的关系，坚持更为严格的生态保护标准。要把优化矿产资源勘查开发空间格局作为保证生态文明建设、实现矿业产业可持续健康发展的根本途径，做好各级矿产资源规划工作，合理划定资源开发利用空间与生态安全空间；做好产业规划，根据经济社会发展需要，合理布局生产空间，坚持统筹资源开发与生态保护，推进区域协调发展。

4.3 矿业产业坚持精品化路线

把资源和其他生产要素引导调整到具有比较优势的产品和企业上来。鼓励对市场需求旺盛的优势矿产资源进行规模开发，限制供过于求的矿产品生产，逐步淘汰严重浪费资源、污染环境的企业和产品。改变边疆民族地区矿产品以原矿等初级产品为主的现状，高起点、高标准地引进先进技术和设备，发展精、特、优、尖和环保产品，延长产业链，提高矿产品的附加值，进一步构筑有竞争力的特色产业。

4.4 推动实施矿产地储备

边疆民族地区优越的成矿条件和目前较低的开发程度，使其有望成为我国新的矿产资源储备基地。设立矿产地储备专项资金，纳入中央及地方财政预算，主要用于矿产地储备规划及监管体系建设，储备矿产地收储（主要包括矿业权回购、经济补偿等形式），储备矿产地后续勘查、管理维护等。根据国家制定的全国矿产地储备规划纲要，紧密结合资源环境特点，统筹安排矿产地储备的矿种、规模、布局、结构等，编制和落实矿产地储备专项规划。

4.5 实施特殊的资源开发利益分配机制

坚持运用市场化手段，通过税费调节建立激励约束机制，保障矿产资源的国家所有者权益的同时，保证各类投资人的合理利润空间。完善矿产资源开发利益的初次分配机制，进一步加大边疆民族地区矿产资源开发的收益分成比例，收益明确向基层政府倾斜。明确矿区居民在矿产资源开发中的相邻权、收益权和发展权，通过直接补贴、转移支付、带动就业等方式给予补偿。

5 结语

开发利用好边疆民族地区的矿产资源，可以从根本上推进区域经济发展，促进劳动就业，帮助当地少数民族群众增收致富，进而促进社会和谐、增强民族团结。从资源利用观的角度看，要充分考虑国内需求、国外供给，结合国家经济发展总体战略布局，确定优势矿种，实现规模开发，尽可能实现边疆民族地区矿产资源的效益最大化。推进边疆民族地区的矿产资源开发工作，要正确处理矿产资源开发与生态环境保护之间的关系，“开发一点、保护一面”，坚持做好生态环境保护工作；通过推进税费制度改革，理顺矿产资源有偿使用与生态环境补偿之间的关系，提高矿产资源开发的经济效益和环境正效应；做好矿产资源规划，依据资源环境承载力水平，充分利用现有的基础设施，合理划定矿产资源开发范围，协调好开发与储备之间的关系；坚持服务民生第一原则，以和谐矿区作为重要载体，使当地的少数民族群众获得实惠，通过矿产资源开发实现富民、惠民的目标。

[1]王洪亮,吴然,张冀,等.新疆矿产资源勘查开发对策分析[J].资源与产业,2014,16(3):66-72.

[2]王姝琼,王婉琼.对内蒙古矿产资源开发利用的探讨[J].西部资源,2014(4):102-104.

[3]王淑玲,张新安,曹新元,等．加快西部地区矿产资源勘查开发促进全国经济社会协调发展[J]．中国地质,2000(1):24-26.

[4]陈建平,兰石,田犀.浅谈生态矿山建设[J]．环境科学与管理,2008,33(1):149-151.

[5]张雷,傅晓峰.21世纪中国西部矿产资源开发的战略思考[J]．中国人口·资源与环境,2001,11(3):36-41.

[6]张福良.中国矿产资源开发整合[M]．武汉:中国地质大学出版社,2012.

[7]贺冰清,李瑞军.我国矿产资源勘查开发形势分析与对策[J].资源与产业,2011,13(2):112-115.

The Problems that We Face in Developing Mineral Resources in the Frontier Minority Area

FENG Cong
(2.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

In the frontier minority area, there is something in common in the development and utilization of mineral resources. That is, there is favorable mineralizing condition and rich mineral resource in this area, but, at the same time, some problems, such as low economic and social development level, lack of pillar industry, fragile ecological environment, and comparatively complicated external environment condition that mining enterprises have to be faced with. On the other side, there is the specifcity in this area, it presents that the enterprise can enjoy the right of self-government and income priority with the development of mineral resources. In addition, the ethnic minority issue is likely to occur because of ecological environmental infuences caused by mineral resource exploitation. On account of this, this paper introduces some measures for improving mineral development in the frontier minority areas. These include: holding frmly to the red line of ecological protection, adopting more rigorous policy of ecological protection, encouraging mineral lands reserve, making mining product best quality, raising the capacity of the enterprises to obtain more economic beneft, establishing a complete system to underpin mineral resources paid use, implementing the special distribution mechanism of interests in resource development, promoting the construction of harmonious mining area so as to directly drive the improvement of people's livelihoods.

the frontier minority area; resource development; ecological environment; beneft sharing; Xinjiang; Inner Mongolia; Tibet

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0033-04

2015-12-11；

2016-02-28

冯聪（1979-），男，辽宁省铁岭市，中国国土资源经济研究院副研究员，工学博士，主要从事资源产业经济研究。