新常态下土地督察和土地监察协作对策研究

■ 张海东/胡守庚/龚 瑶

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074；3.湖北省国土资源执法监察总队，武汉 430074）

新常态下土地督察和土地监察协作对策研究

■ 张海东1,2/胡守庚1,2/龚 瑶3

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074；3.湖北省国土资源执法监察总队，武汉 430074）

在我国经济增速放缓、结构调整的新常态背景下，国土资源管理工作也面临土地需求结构调整、土地配给方式转变等挑战。结合新常态下土地管理工作新要求及土地执法监管现状，梳理并分析土地督察和土地监察协作必要性及可能性，对当前土地督察和土地监察协作的法律法规、信息沟通、组织机构、运行机制进行分析，指出加强二者协作须完善法律法规，强化协作依据；健全监管信息共享平台，夯实协作基础；建立专职协调机构，统筹协作格局；构建协作共同责任机制，明确协作分工；创新协作运行机制，提高协作操作性。

新常态；土地督察；土地监察；协作；对策

当前，我国经济逐渐进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的发展新常态[1-2]。受宏观经济增速放缓及其结构调整影响，土地需求及利用结构出现变化[3]，与此同时，城市发展进程中建设用地需求和耕地保护矛盾的存在[4-5]，使土地管理工作更加注重土地资源保护及其合理利用[6]。土地督察和土地监察作为土地管理的重要手段，对于推动土地资源保护和合理利用有着重要作用[7-8]。而当前土地督察和土地监察受制于监管体制和运行机制缺陷[9-10]，难以完成党的十八大和十八届三中全会赋予的“建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度”[11]“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”[12]的目标。因此，针对土地督察和土地监察实践，结合新常态下土地资源管理新特点，探索土地执法监管协作，对于完善土地资源管理体制，提升土地管理水平，珍惜与保护土地资源，实现土地资源合理利用有着十分重要的意义。现有关于土地督察和土地监察的研究，主要围绕完善优化土地督察或土地监察制度进行[13-17]，而较少结合土地督察和土地监察现状及其共性和个性开展两者协作方面的研究。本文在综合前人研究成果的基础上，通过分析土地督察和土地监察协作的必要性和可能性，结合新常态下土地资源管理工作特点和当前二者协作存在的问题，提出新常态下土地执法监管协作对策。

1 土地督察与土地监察协作的必要性与可能性

根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号），土地督察是指国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；在《土地监察暂行规定》（国家土地管理局令〔1995〕1号）中，土地监察是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。土地督察和土地监察作为国家土地管理制度中的重要组成部分，分别是土地行政监督权和土地行政执法权的体现[18]。两者肩负的土地管理工作的使命和任务以及现实工作需要，推动两者走向协作联动。当前二者协作主要表现为地方政府和所派驻土地督察机关签订土地执法监管共同责任机制框架协议、举行土地执法联席会议等。但是从实际效果看，这种协作不是全局的，并没有在全国范围内统一开展；不同地区所签署的协议在内容上也有所差别，更重要的是这种协议并不具备法律法规的强制效力；土地执法联席会议并没有形成一种固定的制度安排。因此，以上措施难以保证二者之间协作的长期性和常态化，可见当前土地督察和土地监察协作并不充分。而在土地管理制度不断完善创新的大背景下，二者协作既存在其必要性又有其可能性。

1.1 协作必要性

首先，二者协作中土地督察可以弥补土地监察在实际工作中的局限。土地监察针对一切与土地发生法律关系的单位和个人。而由于我国城镇国有土地使用权市场是垄断竞争型市场[19]，政府是一级土地市场中土地资源唯一供应者，此时政府的身份不仅是管理者，也是土地市场的交易行为主体，参与土地资源的配置、成为土地监察对象。但是土地资源执法部门财权、人事权掌握在同级政府手里，受到掣肘，其对于政府及政府内其他部门的土地违法行为则倾向弱监管和不监管[20]。而土地督察是针对地方政府的土地管理利用状况而实施的特殊行政监督，土地督察机构倾向于积极监管应对地方各级政府违法利用管理土地的行为。因此，土地督察有效地弥补了土地监察部门对同级政府监管的缺陷，确保地方贯彻落实最严格的土地管理制度。

其次，二者协作中土地监察可以强化土地督察的效用。土地督察的职能是对地方政府土地管理行为及结果进行调查、审核、纠正并给予改进建议。根据中央与地方土地管理事权的划分，派驻地方的土地督察机构，负责监督检查地方政府土地利用和管理情况，而不改变地方政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等土地管理职权。而土地监察的职能是对土地管理法律法规的执行情况进行监督检查，并对违法行为给予法律制裁。二者权能最重要的区别是：土地督察没有对监督检查客体违法违规行为的处罚权。由于土地督察缺乏处罚权，这就严重削弱了土地督察的权威性和有效性，不能使相关土地违法违规行为得到及时有效地遏制。而土地监察则依法享有对土地违法者进行制裁的权力，二者协作可以有效提高土地督察的效用。

第三，二者协作的必要性也体现在当前严峻的土地执法监管形势上。自2006年土地督察制度施行以来，国家每年通过组织例行督察、专项督察、审核督察，来对地方各级人民政府的土地管理行为进行监督检查，同时各级土地管理部门在土地执法监管中也对辖区内土地使用者遵守和执行国家土地管理法律法规的行为进行检查，两者有效地遏制了经济转型过程中的土地违法多发势头[21]。虽然，这一时期内实现了土地管理形势总体平稳，土地违法案件发生量有所降低，但是2008—2014年土地违法案件数量仍有所反弹（表1），这表明受总体宏观经济形势影响，我国依然处于土地资源违法案件的高发期，土地执法监管形势依然严峻。面对严峻的土地监管形势，由于信息、权能配置等的不对等性，土地督察和土地监察单方面监管决策时，则会出现执行上的困难，降低土地监管效用[22-23]。通过比较2008—2010年《国土资源公报》发现，2010年相对于2008年和2009年首次实现土地督察和土地监察的执法协调联动，对立案查处的3.09万件违法违规用地，依法履行职责到位3.08万件，结案率达到99.6%，而2008年、2009年结案率则分别为91%、96.4%。因此推动两者协作，提高土地执法监管的效用，对于遏制土地违法案件高发、频发是十分必要的。

表1 2008—2014年违法用地案件情况

1.2 协作可能性

土地督察和土地监察协作可能性主要表现在以下四个方面：

首先，二者施行目的和意义的一致性为协作提供了可能性。两者的施行目的都是国家为了贯彻最严格的土地管理制度，保证为社会经济的可持续发展提供充足的、高质量的土地资源；二者实施的意义也趋同：有利于土地管理各项法律法规实施，保护土地权利当事人合法权益，巩固土地管理成果，维护土地市场秩序，促进土地资源可持续利用。

其次，土地督察和土地监察存在类似的权能配置。土地督察和土地监察在土地执法监管过程中都配置有检查权、调查权、建议权等权能。这些权能对于规范土地管理者、利用者的行为有着共同的作用，在日常工作中这些相似的职能使二者存在协调联动的工作关系，也是二者协作的重要条件。

再次，土地督察和土地监察协作存在部门规章和相关协议的保障，在制度上存在协作的空间。从2008年开始国土资源部先后印发了《违法土地管理规定行为处分办法》《关于建立健全土地执法监察长效机制的通知》等文件，同时国家土地督察局与部分地方省政府签订了构建土地执法监管共同责任机制框架协议[24-25]，这些工作为二者协作提供一定的制度安排。

最后，土地督察和土地监察在日常工作实践过程中存在协调联动。从2010年开始土地督察和执法监察协调联动，共同推进土地卫片执法检查工作。在这一执法联动过程中，基层和国家层面的国土资源执法监察职能是相互关联、相互补充的，土地督察与卫片执法为土地监察提供政策支持，而各级土地监察部门为土地督察提供业务支撑和数据基础[23]，这一工作为二者协作打下了坚实的实践基础。

2 当前制约协作的主要因素

2.1 缺乏支持二者协作的土地法律法规

《土地管理法》作为土地管理工作基本法律依据，虽专设了“监督检查”一章，但主要是针对土地监察内容及执法监察部门的职能权限进行的规定，缺少对土地监督管理中土地督察和土地监察协作相关明确具体的规定，使二者在实际工作中的协作缺乏必要的法律依据，削弱了其协作的权威性和有效性。虽然为健全完善土地监督管理工作，国家及国土资源管理部门也先后制定了关于土地监察和土地督察的一系列法律规范，例如《土地监察暂行规定》（国家土地管理局令〔1995〕1号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）、《土地例行督察工作规范（试行）》（国土督办发〔2009〕22号）等，但是这些法律规范只是强调对于土地监察和土地督察工作的规范完善，并未对土地督察和土地监察之间相互协作进行规定。国土资源部为了推动国土资源管理工作的发展，也出台了一些促进土地督察和土地监察协调联动的规范及文件如：《关于建立健全土地执法监察长效机制的通知》《违法土地管理规定行为处分办法》等。这些文件确立的“土地执法联席会议制度”“联合查处机制”“土地行政问责制”都是实践所需要的，但是由于缺乏必要的法律依据，其法律效力无法同土地督察和土地监察协作的重要性相匹配，相关措施实践过程中权威性不够，导致执法部门间的合作、协作等不畅[26]。

2.2 监督管理信息共享机制不健全

土地督察和土地监察作为土地管理工作的两个重要组成部分，二者之间充分协作必须依靠完善的信息沟通交流共享机制。而由于地域空间跨度和信息传递速度等原因，对土地违法违规线索的发现及其现象的处理易出现滞后，影响土地督察和土地监察的协作效率和效果。虽然，信息系统技术在土地资源管理中已经得到广泛应用，为土地管理实现跨越式发展提供了技术保障，但由于受限于不同部门之间沟通协调渠道不畅，土地执法监管领域没有实现时时信息的共享。虽然根据2008年9月公布的《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》，各地结合本地区土地审批、供应、使用和监管业务系统和数据库，形成统一的信息监管平台，但这一平台只是实现土地管理业务机构与执法监察机构的信息共享，并没有与土地督察机构的信息平台联网，实现信息共享，也没有实现跨区域监管信息的共享，所以这一信息监管平台存在其固有的缺陷。这样一来造成部分土地监管信息不能互通有无，影响部分土地违法违规行为的查处速度，影响土地执法监管效率。

2.3 缺乏完善协作组织机制

为履行土地监察的职能，国土资源部下设执法监察局，省一级国土资源部门则设立土地执法监察总队（土地执法监察处），市县一级国土资源部门设土地监察大队，乡（镇）国土资源管理所也设有专人进行土地执法监察。由此可见，土地监察是一个完整网络，覆盖我国各级行政区域。而土地督察则是在中央层面设立国家土地总督察，然后划分大区，在各大区设立土地督察局负责本大区的土地督察事宜[18]。虽然在日常土地督察工作如例行督察、专项督察和土地巡查工作中，土地督察部门和土地监察部门通过相互沟通，进行工作协调，进行土地监管活动的临时配合，以达到土地监管合力。但是，由于二者机构设置在行政区上并不是一一对应，同时协作上也缺乏全国统一的协作组织机制：如协作组织章程、协作组织领导机构设立、协作组织办案流程、协作组织中二者权力与义务分配等。故而造成协调机构的不稳定性、办公场所的不固定性，使协调机构成为临时性、权宜性的组织，对双方进一步深入协作产生不利影响。

2.4 缺乏有效权责对等联合办案机制

目前，各个大区的国家土地督察局与其所督察的各省人民政府召开了关于构建共同责任机制的联席会议并签署了相关构建土地执法监管共同责任机制框架协议。协议规定：地方省人民政府将加大对中央土地政策宣传贯彻实施力度，明确地方各级政府和有关部门在土地管理中的职责分工，建立完善的土地管理新机制，切实保障经济社会可持续发展。加强与大区督察局的信息沟通，建立经常性的沟通联络机制等。同时各大区的国家土地督察局将及时把框架协议落实情况上报国家土地总督察，同时参与研究所在大区各省（市、区）的土地利用和管理中遇到的新情况、新问题的解决对策，积极探索改革发展路径，发挥桥梁纽带作用，及时向上级部门反映，争取政策支持，促进土地利用方式向节约集约型转变[25]。尽管在现有的土地督察和土地监察现实协作中，对两者的监管对象、监管内容、监管职能权限有了明确地划分，但对于在土地监管协作过程中出现一系列违法违规现象如渎职不作为、违规操作、徇私舞弊、地方保护行为等没有明确具体的责任划分及相关问责规定，缺乏相应具体的制度安排，且共同责任机制框架协议权威性不够，缺乏有效的约束力，从而不能建立行之有效的权责对等体制来对二者联合办案进行有效地规制。

3 新常态下强化土地督察与土地监察协作的建议

土地资源是经济发展不可或缺的资源要素，同时土地开发利用管理也遵循社会经济规律[19，27]，经济发展新常态不可避免地带来土地资源领域的一些重大趋势性变化。新常态下土地资源管理工作主要呈现以下特点[28]：①土地需求结构趋于生活化和生态化；②土地资源供给由增量扩张为主转向盘活存量与做优增量并举；③土地资源配置方式更加公开化和市场化；④注重土地资源保护和节约集约利用。这表明新常态下土地资源管理工作以提高资源配置的质量和效益为中心，对于土地执法监管部门而言，需要尽职尽责保护土地资源、监督土地资源节约集约利用、依法依规维护土地市场秩序，这就要求土地执法监管工作要完善自身建设，提高防范和化解土地资源违法能力，创新执法监管治理模式。结合新常态下土地资源管理利用的新要求和当前制约土地督察和土地监察协作的各种因素，土地监管工作必须完善以下工作，以更好地实现土地督察和土地监察协作。

3.1 完善法律法规，强化协作依据

为保证我国土地督察和土地监察协作顺利，应积极打造从法律法规到规章制度再到协作具体实施办法的一整套法律体系。为此，当前完善土地执法监管法律法规的工作重点包括：①在《土地管理法》中增加关于土地督察和土地监察协作有关内容，如：双方信息交流共享原则、协作组织原则、双方权责体制等，使土地督察和土地监察协作的开展有法可依。②在起草《土地督察条例》中应列入两者协作的相关条款。以行政法规形式清晰定位土地督察和土地监察协作，明确协作过程中土地督察与土地监察的关系及各自职权和责任，并建立切实可行的协作组织原则和组织规定等。③在《土地监察暂行规定》加入土地督察和土地监察协作具体操作的相关规定。以部门规章形式基于相关法规条例，对土地督察和土地监察的具体操作进行规范。④建立完善的土地督察和土地监察协作规范管理体系。重点是加强二者协作运行方式创新、完善协作处理违规用地办法等，健全各项土地督察和土地监察协作工作规范，特别要在协作办公程序、协作过程中双方具体职责及问责规定的制定方面下足功夫。

3.2 健全监管信息共享平台，夯实协作基础

在土地监管过程中，信息的及时通畅对提升国土资源执法监察的能力起到至关重要的作用，因此，需要健全完善土地督察与土地监察信息共享平台，加强双方的交流。健全监管信息共享平台主要是依托既有信息共享平台，健全土地监管信息共享机构，进行统一、协调、有效地信息传播。国土资源部不动产登记中心（国土资源部法律事务中心）作为国土资源部的行政辅助单位，其一个重要职能就是参与部国土资源违法线索处理平台建设和日常维护工作，承办对全国国土资源违法线索处理分析；同时，不动产登记中心作为土地等不动产的登记机关，拥有庞大的信息数据库和信息处理能力；此外，根据《不动产登记暂行条例》，同时按照国土资源部的统一部署，县级以上人民政府都建有本级的不动产登记中心，覆盖面广。依托不动产登记中心的土地违法线索处理平台、海量的数据信息库、强大的信息处理能力以及其广阔的覆盖率，整合优化土地督察和土地监察现有信息平台及数据资源，实现搜集、整理、分析土地违法违规事件和信息的专业化，并实施土地监管信息的统一发布，确保监管目标的一致性，推动土地督察和土地监察协作发展。

3.3 建立专职协调机构，统筹协作格局

建立一个专门机构来负责两部门之间的沟通协调工作。对于专职领导沟通协调机构的设立，应由人民政府主导，如设置协作办公室。为了保证办公室的良好运作及其权威性，办公室领导由分管国土管理工作的省级领导及大区土地督察局负责人和省级土地执法监察部门负责人兼任，采用民主集中制管理，同时抽调土地督察部门、国土资源执法部门等机关精干人员编入。协调办公室的主要工作内容包括以下几个方面：统筹土地监管目标，统一导向土地督察与土地执法监察工作；制定双方协作规章条例；加强双方信息沟通；统一调度双方监管力量；建立土地督察与执法监察长效协作机制等。

3.4 构建协作共同责任机制，明确协作分工

针对现有的土地督察和土地监察现实协作中权责对等的联合办案机制缺失，需要建立联合办案共同责任机制。共同责任机制在对两者的监管对象、监管内容、监管职能权限明确划分的基础上，强调的是在土地监管协作过程中出现一系列违法违规现象如渎职不作为、违规操作、徇私舞弊、地方保护行为等的责任划分，并给出共同责任制实施的奖惩机制，从而建立有效的权责对等体制来对二者联合办案进行有效地规制。

3.5 创新协作运行机制，提高协作操作性

针对现有土地监管形势要创造性地将土地督察和土地监察运行机制结合起来。首先应从以下几个方面入手：①土地例行督察和定期执法监察相结合。土地例行督察和土地执法定期监察可以结合年度土地利用规划对一个地区进行土地协作监管，这样既可以发现土地利用中的问题又可以通过土地监察及时解决在土地监管中遇到的问题。②土地专项督察和土地专门执法监察相结合。两者在监督方式上都是针对某一特定对象进行的，把土地专项督察和土地专门执法监察结合在一起，可以针对某一时期土地利用和管理重点任务和存在的突出问题，有计划地进行和安排监督检查、定期检查或跟踪督察，目标是实现对当前具有苗头性土地违法违规行为进行提前防范，对重大土地违法案件实现快速反应和快速应对。③土地警示督察和土地事前监察相结合。对可能发生或将要发生的土地违法违规问题进行预警及应对。具体运行方式可以通过守法宣讲、土地卫片督察、调查研究、实地踏勘与及时制止纠正违法违规土地行为，从而尽最大可能预防和杜绝土地违法行为的发生，把土地违法现象消灭在萌芽状态。④土地审核督察和土地守法监察相结合。从监管的内容上看，两者具有一定的相似性，可以把审核督察工作重点，即对有关农用地转用和土地征收事项的合法性、真实性的审核与土地守法监察中对遵守土地管理法律法规的情况和实施监督检查结合在一起，并通过土地执法监察对违法对象进行纠正、制裁、处理。

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Research on Collaboration Countermeasures of Land Supervision and Land Monitoring under the New Normal

ZHANG Haidong1,2, HU Shougeng1,2, GONG Yao3
(1. School of Public Administration of CUG, China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074; 2.Key Laboratory of Legal Assessment Project, Ministry of Land and Resources, Wuhan Hubei 430074, China; 3. Law Enforcement and Supervision Team of Land and Resources of Hubei Province, Wuhan Hubei 430074, China )

Under the new normal background of economic slowdown and structural adjustment, land and resources management in China faces many challenges, such as the structural adjustment of land requirements, the change of land allocation mode and so on. Combined with the new regulatory requirements and the status of land law enforcement, we analyzed the necessity and possibility of collaboration between land supervision and land monitoring, as well as the current laws and regulations, information communication, organization and operation mechanism. Finally, we put several suggestions. Firstly, improve laws and regulations to strengthen the basis for cooperation; secondly, sound the supervision platform for information sharing; thirdly, set up a special institute to coordinate the collaboration work; fourthly, establish the shared responsibility mechanism and clarify the collaboration division; ffthly, innovate the operating mechanism to improve the operability of collaboration.

new normal; land supervision; land monitoring; collaboration; countermeasure

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0027-06

2016-04-06；修改时间：2016-05-14

国土资源公益性行业科研专项项目（201511004）

张海东（1989-），男，河南省信阳市人，中国地质大学（武汉）公共管理学院硕士研究生，研究方向：土地政策。