论我国土壤生态保护制度的完善

■ 戈华清/赵绘宇

（1.南京信息工程大学公共管理学院，江苏 南京210044；2.上海交通大学凯原法学院，上海 200230）

论我国土壤生态保护制度的完善

■ 戈华清1/赵绘宇2

（1.南京信息工程大学公共管理学院，江苏 南京210044；2.上海交通大学凯原法学院，上海 200230）

以实用主义为中心的土地法伦理观及其相关保护制度，既不能充分体现土壤的生态价值，也不利于土壤生态的有效保护，在土壤资源日益稀缺、土壤污染与土壤退化严重的今日，土壤生态保护制度的完善在相关法律法规的制订或修订中应居于核心地位。土地伦理观的改变、科技的发展、现有制度及其他国家或区域的土壤生态保护的启示都证明完善我国土壤生态保护制度具有可行性。在《土地管理法》修订与《土壤污染防治法》的制定中，应注重土壤的保护性开发利用，并以土壤生态保护为核心，从土壤风险管理、土壤生态预警、土壤保护责任及土壤修复与治理制度等来完善我国土壤生态安全制度。

土壤生态保护；生态安全；制度；风险管理；生态预警；损害赔偿

以农耕文明为基础的中国，历来十分重视土地资源的利用与保护。虽然没有专门的土壤法或土壤污染防治法，但经过30多年发展，我国土壤防治保护制度体系正日趋完善。《环境保护法》《水土保持法》《土地管理法》《防沙治沙法》《固体废物污染环境防治法》《矿产资源法》《草原法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《刑法》《进出境动植物检疫法》《危险化学品安全管理条例》等在其中发挥了重要作用。上述法律法规中所包涵的专项土壤保护类制度主要有土地专项治理、土地复垦、土地整理、土地恢复或土地生态修复，这些在我国土地资源开发利用、农用地安全与水土资源保持方面发挥了重要作用。这些制度涵盖了耕地与基本农田土壤保护、生产建设活动损毁土地复垦、历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦、生态脆弱或敏感区域水土保护或保持、非法改变土地用途的土地恢复、特种用途土地（如农用地、草地等）的专项治理以及防止土壤退化的一般性义务要求等。上述土壤保护制度看似庞大，对耕地保护也足够重视，但大多是基于耕地的肥力及产出力，而疏于耕地土壤的生态安全与持久产出。特别不容忽视的是，在巨大的人口压力与社会经济发展背景下，以实用主义为中心的土地法伦理观及其相关保护制度，既不能充分体现土壤的生态价值，也不利于土壤生态的有效保护。在土壤资源日益稀缺、土壤污染与土壤退化严重的今日，土壤生态保护制度的完善在相关法律法规的制订或修订中应居于核心地位。

1 完善土壤生态保护制度的必要性

1.1 以末端治理或损毁修复为核心的制度内容不利于土壤生态保护

我国的土壤生态保护仍以损害治理为主，有明显的末端监管性、被动防御性与应急性。这种保护主要针对明显的物理性损毁，对于土壤污染的致灾性、致损性产生的生态问题未予以重视。主要体现在以下两方面：

一是侧重于显见的土地退化与土壤污染的规制，对潜伏期较长不易察觉的过度使用农药化肥所造成的土壤退化或毒化、过度使用耕地导致的土地退化等没有制度规范。即使有，也由于法律实践要求的重证据、重应用，使一些保护性制度仅落实于纸上。如《农业法》虽规定了农业生产经营者保养耕地、防止污染和退化的责任，但对违法者却没有制裁手段。

二是被动监管与末端管控不能解决真正意义上的面源污染以及由渐进式的土壤污染或退化产生的环境问题。“限塑令”及深化“限塑令”以来，“白色污染”得到一定遏制，但未改变土壤质量整体下降的趋势。虽然《刑法》规定污染环境要承担刑事责任，但因污染土壤而承担刑事责任并要求责任者改良土壤的责任既未明晰也难落实，因为承担刑责的前提是在一定时间可能产生大面积的土壤污染。

1.2 现有土壤环境责任制度不利于保障土壤生态恢复

首先，土壤生态修复或生态损害赔偿责任机制不健全，不利于达成土壤生态保护的目的。“谁损毁，谁复垦”的土地复垦原则虽在一定程度上有利于耕地保护，但此原则只要求造成土地损毁或破坏的当事人承担复垦责任，对于复垦的生态标准并未明确。《土地复垦条例》及实施细则中仅规定了损毁严重的土地的复垦，对不同类型的被污染土壤、毒化土壤、肥力下降土壤、经济效用正在丧失的土壤等均不适用。实践中因具体责任人不明晰、担责方式不具体、追责机制不得力而复垦造假、复垦落空，出现虚构的“占补平衡”以套取资金的现象并不鲜见。

其次，承担生态监管及保护责任的主体规定不明晰，不利于责任的落实。《土地管理法》《土地复垦条例》及实施细则虽然规定了“土地复垦义务人为相关生产建设活动的主体、历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦义务人是县级以上人民政府”。但哪些人是具体生产建设活动的责任主体、各种混合原因导致的土地损毁如何配置责任等均未明晰。

最后，土壤保护制度覆盖面有限，具体制度的可执行性弱，直接影响了实际生态保护效果。一方面，我国土地损毁或破坏类责任承担的范围未能完全涵盖土壤生态保护。目前的土壤修复与土地治理多针对生态损毁严重的情形，非明显损害或存在潜在污染损害的土壤未能得到有效保护。另一方面，我国土壤保护的个体责任多为宣示性责任，没有明确的细则或办法来保障责任的落实。

1.3 以单项治理为中心的土地制度不利于土壤生态修复

现有的土地治理与修复制度有明显的重事后监督、轻预防，重单一保护、缺综合防治的特征。作为土壤保护重要法源的《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》中均没有土壤保护的内容；综合治理、总量控制制度中也未将大气循环与水循环最终可能导致的土壤污染纳入其中。

2 完善我国土壤生态保护制度的可行性

2.1 土地伦理观的改变为土壤保护提供了思想动力与基本理念

决策主体转变观念，开始出台规定以维护土壤生态功能、改善土壤环境质量；利用主体转变观念，以保护土壤的可持续利用；转变土地管理行为与方式，严格监管污染或损毁土壤的修复与再利用。

2.2 科技发展为土壤生态安全制度的确立与实施提供了科学依据

土壤生态学、土壤质量监测与评估技术的发展等为土壤生态安全及土壤质量保护提供了科学基础。国内外围绕特定区域或特定土壤类型的某些土壤性状在空间上的变化或退化的评价研究，土壤退化评价方法论及评价指标体系定量化、动态化、综合性和实用性以及尺度转换等方面的研究，为土壤生态的风险评估与动态评价提供了基础。土壤污染和退化成因及防治对策的动态研究，为法律制度的设计提供了技术保障与对策支持。

2.3 现有制度为土壤生态安全制度的构建提供了路径选择

我国防治土壤污染或退化的源头性制度奠定了一定的制度基础。此类制度在我国已具雏形，主要包括农业生产资料的使用与许可、土壤填埋废弃物的处置与管控（特别是对有毒有害物质的土壤处置的严格管制）、相关工程作业的污染管控与评价、对污水灌溉的管控等。特别是《水土保持法》对水土流失比较严重的地区规定了较严格的农耕种植手段与种养方式等。

土壤生态的修复、救济、保障或监管制度提供了初步的制度保障。《土地管理法》《土地复垦规定》对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地采取整治措施，使其恢复到可供利用状态，一些省份也制定了相应的土地复垦规定。《防沙治沙法》规定给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。《土地管理法》对耕地保护提出了比较严格的适用范围以及措施。《森林法》对我国林地保护进行了明确规定。我国已经加入《湿地公约》，一些重要湿地的保护已经取得一定成效。

2.4 其他国家或区域土壤生态保护的启示

棕地（即污染土地）的再利用是扩充土地资源的方式，也是保护土壤的重要途径。英、德等国运用环境税减免、污染控制标准的提升、棕地开发的权益保障等手段，恢复棕地的生态功能，并在此基础上加大棕地的再利用力度。如英国除了通过绿地建设将棕地再开发率从50%提高到60%外，还通过其他途径提高棕地利用度，如今泰晤士通道中的部分棕地已成为政府解决伦敦及其东南部地区房屋短缺及提供“可持续发展社区”的重要地域[1]。德国莱比锡通过变更一些临时使用策略，使棕地利用的可达性、社会认可度及观赏性的价值更高[2]。而我国因产业转移、产业转型、产业结构调整、区域规划等留下大量的棕地，我们应充分结合本国实际，有效借鉴部分发达国家关于棕地的再开发利用与保护的措施来修复部分区域的土壤生态，提高土地资源的利用率。

土壤生态损害责任制度是保障土壤得以修复和保护的根本。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》对土壤污染采取一整套严格、连带和溯及既往的法律责任，明确规定了承担法律责任的主体范围、具体费用，责任人的抗辩事由及限制等。法国规定了工业厂址污染土壤者责任，便于土壤污染责任的追溯。日本《土壤污染对策法》在棕地治理基金的来源中，强制规定了土地所有者应负责清除棕地的污染[3]。我们应结合现有的国家土地所有权制度，明确土地的所有者与使用者所应承担的土壤保护、修复与损害赔偿责任。

对污染土壤而言，实行分类监管、治理、修复是有效的土壤生态保护手段之一。如法国除运用工业法控制排放污染的活动和建设项目，通过工业法对潜在的污染从源头上进行控制外，还建立了土壤污染防治的日常监测制度、土壤污染防治的农作物种植管理制度、土壤风险评估与修复制度等，且明确规定无主土地的修复由国家承担[4]。并以工业用地污染为基础，建立了两个污染土地的公共信息管理数据库：现存的污染土地的国家数据库、以前工业污染地的国家目录，在分类明晰的基础上进行有效监管、修复与开发利用。相较于土壤生态保护制度完备的国家，我国的土壤分类利用制度较完善，但保护性制度与修复性开发利用制度欠缺，特别是对于土壤污染严重的八类典型地块1这八大类典型地块是指：重污染企业用地、工业废弃地、工业园区、固体废物集中处理处置场地、采油区、采矿区、污水灌溉区和干线公路两侧。如何实现有效的监管、治理、修复，是我们现阶段必须解决的重大难题，也是未来《土壤污染防治》与《土壤污染防治行动》中要解决的重大问题。法国的做法无疑为我们解决工业用地所产生的土壤污染治理与保护提供了借鉴。

3 我国土壤生态安全制度的完善

综上所述，在《土地管理法》修订与《土壤污染防治法》的制定中，应注重土壤的保护性开发利用，并以土壤生态保护为核心，从土壤风险管理、土壤生态预警、土壤保护责任及土壤修复与治理制度等来全面保护土壤生态。

3.1 完善土壤风险管理制度

土壤生态风险管理总体上可分两类：一是预防土地开发利用中土壤生态损害或退化的风险；二是治理、修复或重新开发利用被污染（损害）或已退化土壤的风险。第一类侧重预防风险产生，通过完善土地利用规划、审核、监管制度达成；第二类侧重于土壤的修复及其再开发过程中必须解决的环境、健康与经济风险，要解决好土地产权流转、收益保障、地上附着物的风险管理等。

在微观层面，土壤风险评估至少应包括三个环节：一是土地开发利用前与环境影响评价制度相结合，对土壤的生态状况及利用风险进行评估；二是土地开发利用过程中，土壤风险等级及风险指数评估，并不断调整与改善利用方式；三是被污染或已退化土壤的风险评估与修复。

从宏观层面看，我国土壤风险评估应与战略发展、规划环评相结合，调查分析不同区域、不同类型的土壤资源，做出全面的风险评估。土壤中度污染、重度污染或者极重污染区域，在需要进行土壤污染治理和控制土壤污染严重恶化趋势的背景下，土壤出产物方面的贸易利益损失，需要国家在宏观层面提供区际利益转移的平衡与补偿机制[5]。

3.2 逐步构建我国的土壤生态预警制度

土壤生态在长期的农牧业与工矿业发展中，承受了巨大的内外部影响。应以信息化、资源化、生态化为核心，通过土壤生态质量监测评价，构建土壤资源风险监测与动态监管相结合的生态预警制度。

土壤生态信息数据库是土壤生态信息的共享平台，此平台可以使不同的监管主体与不同的土地使用权主体充分了解土壤生态状况及使用状况。可依土地使用权或土壤生态状况来确定，先由土地使用权人上报土壤生态信息，再由土地监管与环境监管部门对土壤状况进行综合或单项监测评估，最后将信息汇总并及时录入相关数据库。

土壤普查的常态化是了解土壤生态的基础，但我国的土壤普查有待制度化与进一步完善。首先，将土壤普查制度化，通过《土地管理法》《土壤污染防治法》规定普查的对象、主体、形式与具体范围；其次，实现土壤普查的常态化，将土地使用权、土地监管者等作为土壤保护的具体执行者与责任主体来确定；最后，应定期深入调查、监测、评估不同使用条件下的土壤生态状况，特别要重点调查八大类典型区域的土壤生态状况。

3.3 完善土壤生态损害赔偿责任制度

3.3.1 土壤生态损害责任主体的构想

土壤生态责任包括土壤污染与土壤生态损害两类。根据土壤污染现状，承担防治污染责任的主体应包括农业用地、工业用地以及城市生活垃圾等污染土壤的使用权人、所有权人或管理者；根据土地退化现状，承担防治退化责任的主体应包含导致土壤退化的农牧业用地者、导致土地损毁的工矿业用地主体以及其他导致土地破坏或损毁的主体。土壤生态保护主体应包含：土地使用权人、土地所有权人、管理者及土壤污染或损害行为关系人。

3.3.2 土壤生态损害责任形式的确立

我国土壤保护责任系有限的行政责任，此类责任由于土壤生态损害的隐蔽性与潜伏性，弊端显而易见。土壤保护并非仅系政府之责任，应是所有可能破坏或损害土壤生态者的责任，我们须不断完善土壤保护的民事与刑事责任。对土壤生态损害的司法保护方式在我国特别有限，我们可借鉴美、日等国的做法，在土壤生态损害责任确立不同主体的连带、无限、溯及既往的法律责任，使某一区域土壤生态的保护者存在着可以找到的“潜在责任人”来承担相应的治理费用。

3.3.3 土壤生态保护基金库的设立

除排污费征收、特殊的财政资金外，应建立完备的土壤生态保护资金或基金库。如对可能污染环境的生产资料，可以从农牧业生产资料的企业或相关经济实体中收取土壤生态保护费，也可以通过相关企业的技术改进来减免其税费最终达到保护土壤的目的。土壤生态保护基金库须解决两个问题:一是解决历史遗留下来的土壤污染与退化的治理和恢复的资金；二是建立稳定可靠的资金筹措机制。对于历史遗留问题，除了单方面由政府筹资外，应充分发挥市场机制与土地使用权流转的效用。

3.4 完善土壤生态修复与治理机制

3.4.1 完善土壤环境质量标准

《土壤环境质量标准》在土壤生态保护中发挥了重要作用，但土壤中重金属指标宽严不适、未列出重金属的生物有效态指标、有机污染物项目不足、缺乏土壤环境污染修复标准[6]等制约着土壤修复的实践。需从土壤生物、物理及化学等自然特性，以及土壤的社会效用与经济影响等入手，对标准进行完善，为土壤生态修复与治理提供具体的参数与标准。

3.4.2 土壤治理修复与土地上的权益关联起来

结合我国的土地权属制度，应将使用权、所有权与土壤治理修复直接关联起来，以土地使用权人、土地所有权人作为第一责任人，承担起土壤修复与治理的直接责任；以土壤生态保护基金为基础，设立多方参与的治理、修复机制，由第三者实施土壤的修复与治理。

3.4.3 设立灵活的土壤修复目标与修复土壤的使用途径

基于未来土地利用类型(如娱乐、居住、公园、服务中心等)多样化的趋势，在修复目标的选择或修复土地的再开发利用时，应选择不同污染物的清洁标准，以及多样化的土地用途与之相匹配，尽可能合理充分地利用土地资源来发展城市绿地、各类林地、生态用地。

[1]QLUO，PCATNEY，D LERNER.Risk-based management of contaminated land in the UK: Lessons for China[J].Journal of Environmental Management,2009,90(2):1123-1134.

[2]EL RALL，D HAASE.Creative intervention in a dynamic city: A sustainability assessment of an interim use strategy for brownfields in Leipzig, Germany[J].Landscape and Urban Planning，2011,100(3):189-201.

[3]高恩胜.我国城市棕地再利用的法律途径研究[J].青海社会科学，2014(5):123-127.

[4]曾晖,吴贤静.法国土壤污染防治法律及其对我国的启示[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2013,106(4):107-112.

[5]王建平.土壤污染致灾性控制的逻辑理路[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2013,189(6):126-139.

[6]陈英旭.加快土壤环境标准修复 制定保障土壤生态安全[J].中国产业,2011,90(8):19.

Research on Improvement ofSoil Ecological Protection System in China

GE Huaqing, ZHAO Huiyu
(1.School of Public Administration, Nanjing University of Information Science &Technology, Jiangsu Nanjing 210044, China; 2.KoGuan Law School of Shanghai Jiao Tong University,Shanghai 200230, China)

The ethicsof pragmatism centered Land Law and its associated protection system cannot fully refect the ecological value of soil, and also are not conducive to the effective protection of soil ecology. Nowadays, soil resources are increasingly scarce while soil pollution and soil degradation are becoming serious, and thereforethe improvement of soil conservation system should be core of therelevant laws and regulationsrevision. Change of landethics, Changes in land ethic, technological development, existing system, andthe implicationsof other countries or regionsabout soil conservation have proved that it is feasibleto improve the soil ecological protection system in China. In the development of "Land Management Law" and "Soil Pollution Prevention Law", we should focus on the protection-orienteddevelopment and utilization of soil, and improve the soil ecological security system in China taking soilrisk management, soil ecology warning, soilprotectionresponsibility and soil remediation and governance system into consideration.

soil ecologicalconservation; ecological security; system; risk management; ecological warning; damages

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）02-0044-04

2015-12-22；

2016-01-18

国家社科基金项目（14BFX109）

戈华清（1975-），女，湖北省公安县人，南京信息工程大学公共管理学院副教授、硕士生导师，法学博士，主要从事环境管理与环境立法研究。