健全经办管理体制，“多险合一”咋整？



健全经办管理体制，“多险合一”咋整？

党的十八大报告提出，要健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。在陆续实施全民参保登记计划、改革机关事业单位养老保险制度、大力推进城乡养老保险制度整合之后，2016 年1月，国务院又出台整合城乡居民基本医疗保险制度的意见。统筹城乡社会保险制度一体化建设的步伐加快，这也倒逼社会保险经办管理体制建设要快马加鞭。

经过多年的努力，社会保险经办管理服务体系建设取得了重要进展，据统计，截至2014年底，全国县及县以上经办机构8031个；基本公共服务网络初步形成；全国城镇的街道、社区，农村的部分乡镇及行政村建立了总数超过19万个的基层服务站所，覆盖全国的社会保障信息网络架构也初具规模。但由于历史原因，全国各级社保经办机构仍不同程度地存在体制分治、城乡分割、征缴分离、资源分散等问题，不利于优化行政管理和公共服务资源配置，也不方便企业和群众办事。

为了解决经办管理体制存在的问题，多年来各地社保经办机构根据本地实际进行了不同程度的改革探索，尤其对“多险合一”经办模式进行了大量的实践。据了解，目前各地“多险合一”模式，有的“与生俱来”就是一个机构经办，有的是经办机构和险种均整合在一起，有的是“统征分支”业务流程的整合，有的则是对信息系统的统一整合，还有在委托经办服务的道路上，进行整合利用社会资源的探索。

无论哪种经办模式，在实践中都会不同程度地遇到诸如机构名称、管理层级、机构设置、人员配备、服务标准不明确，管理体系不顺畅，业务流程再造，信息系统改造等多方面问题，这些问题怎样解决，决定着“多险合一”经办模式的未来。

“十三五”期间是十八大提出的“2020年基本公共服务均等化总体实现”的关键时期和决胜阶段，社会保险经办机构承担着为社会公众提供社会保险管理服务的基本职能，在社会保险经办活动中处于主导地位，是公共服务的重要提供者。如何为参保人员提供“一站式”服务，让参保人员能够方便快捷地办结业务是当务之急，而“多险合一”经办则是必经之路。

健全经办管理体制，“多险合一”咋整？本刊特邀在“多险合一”经办道路上实践多年的部分省市相关负责人，就此话题展开讨论。

特邀嘉宾：

贺德孝：山西省社会保险局局长

蔡海清 江西省社会保险管理中心副主任

陈秀豪：海南省社会保险事业局稽核处副处长

谭国明：江苏省苏州市社会保险基金管理中心主任

主持人： 本刊记者尚芳

分久必合

主持人：目前，全国有部分省份整合经办管理资源，实现了“多险合一”管理，在整合经办管理资源改革之前，在经办管理服务中有哪些问题？请您简述贵省（市）“多险合一”开展的情况？

蔡海清： 以前，江西多数地方都是分险种开展业务，随着服务范围扩大和经办业务量增长，分险种经办所带来的问题逐渐显现：一是由于经办资源没有有效整合，工作人员不足的问题得不到有效解决；二是多险分征难以形成工作合力，为参保单位选择性参保缴费提供了可能，造成社保基金流失；三是由于同质业务在不同机构重复进行，增加了参保单位的办事成本；四是增加了不同险种之间关联业务联动的有效性和协调的难度；五是信息系统各自分建、互不兼容，操作标准不统一，限制了均等化、同质化、高质量的服务提供，制约了经办事业的发展。自2012年开始，江西省结合“多险合一”信息系统建设，推进“社保费统一征缴、待遇分险种支付”（简称：“统征分付”）的经办模式。目前，“统征分付”工作已在省本级、南昌市、新余市、鹰潭市、萍乡市、景德镇市、九江市等地全面实施。

贺德孝： 2011年12月山西省编委会正式发文，将原省企业养老、机关事业养老、农保中心3个单位和医保、失业保险中心两个单位的基金征缴职能进行整合，组建山西省社会保险局。2012年4月1日，“五险”统征工作率先在省本级启动，采取“一个窗口对外、一张票据征收、一个平台共享”的模式，实现了登记、申报、基数、征缴、分账、稽核“六统一”，参保登记、基数申报、信息变更、核定缴费等业务由以往的五个社保经办机构分别办理，变为一个机构集中办理；划账缴费由以往参保单位多名工作人员分别到不同银行，变为一名工作人员到一个银行集中办理；社保稽核由以往各个经办机构、劳动监察等部门多头稽核变为原则上每个参保单位一年只稽核一次。从社保经办机构方面讲，各项社会保险费统一征缴，坚持“按比例分账，优先考虑失业保险费”的做法，促进了各项社会保险费的征缴，堵住了参保单位选择性参保的漏洞。

谭国明：1998年，苏州市社会保险基金管理中心成立，负责市区参保单位社会保险各险种的业务经办工作，结束了之前社保局政事合并、市社保处单管合同制工人、市医保中心单管医保业务这样的多头管理局面，“多险合一”的社保经办模式初步形成。社保业务“多险合一”的经办模式，有效杜绝了以往多头管理造成的层次过多、职责不清、缺乏效率的状况，使整个运行体系结构合理、功能齐全、运转协调、灵活高效，为社会保险经办管理的规范化、标准化、精细化奠定了基础。

主持人：从机构的聚合，到流程的整合，再到信息系统的统一，以及委托经办服务，经办资源整合如何将零散的要素有机组合，形成有效率的整体？在整合经办管理资源改革中，贵省（市）采取哪种经办整合模式？在实际整合中有何利弊？

贺德孝：山西“多险合一”的探索采取的是“统征分付”的模式，弊端是“多险合一”资源整合不到位，除省本级将社保经办机构由5个减少为2个外，由于机构整合、人员安排、领导职数、编制审批等方面的实际困难，绝大多数市、县存在等待观望等消极情绪，五险统征工作采取的是成立临时机构——“社会保险费统一征缴办公室”，抽调各险种征缴业务部门人员组成，由企业养老保险经办机构牵头、代管。管理体制不顺，管理难度增加，经办效能不高。此外，由于各险种政策设计和统筹层次的不同，有的被划分到省级登记参保，有的在属地登记参保，因此，在实际工作中，“五险统征”变成了“四险统征”“三险统征” 或“两险统征”。从长远看，“统征分付”只能算一种过渡阶段的模式，真正实现“多险合一”必须健全管理体制，整合经办资源，提高统筹层次，再造业务流程，从经办机构到信息管理“多险合一”。

蔡海清： 资源整合不是经办要素的简单堆积，而是通过要素重组促使经办能力跃升，除了多机构整合、多险合一经办之外，经办资源整合至少还包括以下三个方面：一是经办大厅临柜经办实行“综合柜员制”，让前台“一岗多能”，简单业务当场办结，复杂业务由前台受理后自动流转到后台处理；二是打造立体式社保服务体系，着力构建包括临柜经办服务、网上服务、自助终端服务（特别是手机APP的应用）、基层平台服务等在内的一体化公共服务体系，打破经办服务的时空限制，提高业务经办效率和服务质量。三是有效利用社会资源。社会保险服务应由政府提供，但不一定完全由政府来生产。在目前经办压力与日俱增的情况下，经办机构可考虑在认真履行管理职责和核心业务的前提下，运用社会资源，通过有偿或无偿的方式，采取服务外包、服务托管、服务租用、服务协同和服务许可等手段，为群众提供更加多元化、更为贴心周到的社保服务。

陈秀豪：海南省社保启动伊始就实行的是“多险合一”经办，但是由于海南省社保由人社、地税、卫生“三部门”管理，由社保局、就业局、农保局、地税社保费征稽局、农合办“五机构”经办。隶属人社部门的社保系统负责职工社保“五险”的登记、申报核定、保险关系和个账管理，以及失业保险之外“四险”的待遇审核支付，还有城镇居民医疗保险等经办管理业务，而职工社保费征缴及新农保、新农合等由其他机构经办。这种多部门管理，多机构经办的体制，分属不同系统，相互间互不隶属，不仅违背“精简”和“效能”原则，造成人员、服务场所、设施设备和经费重复投入的极大浪费，而且导致政出多头，无法实施全面有效的监督管理，极大地削弱了管理效能和经办效率，影响基金安全和有效运行。

对社保经办管理体制机制问题进行深入调研后，海南省社保局向省政府上报《五险合一省级统筹》的调研报告，提出“整合资源，统一经办；五险合一，省级统筹”，实现社保经办“机构统一管理、五险统一征缴、基金统一结算、稽核统一实施、网络统一建设”的改革建议。但由于体制上的原因，这些建议只能一步步来。2008年后，海南省职工五项社会保险先后实行省级统筹，虽然目前还属于过渡性调剂金制度，未能实现“统征统付”真正意义的统筹，但统一了全省的筹资水平和待遇标准。同时，海南省加强社保经办系统内部的流程再造和系统建设，挖掘内部潜力，整合资源，不断提升经办效率和风险管理能力。

从长远看，“统征分付”只能算一种过渡阶段的模式，真正实现“多险合一”必须健全管理体制，整合经办资源，提高统筹层次，再造业务流程，从经办机构到信息管理“多险合一”。

流程再造

主持人：针对“多险合一”经办管理体制，贵省（市）对业务流程和信息系统进行了哪些改造？在实际操作过程中遇到了哪些问题，业务流程和信息系统还有哪些地方需要完善？

贺德孝：完善的信息系统是“多险合一”工作能否顺利推进的关键和前提，山西在推进统一征缴的进程中，首先对社会保险申报、缴费、分账、转账、结算、对账等各个环节进行了改革，开发了“山西省社会保险费统一征缴系统核心平台三版”，该系统整合了各险种的单位信息、人员基本信息、参保信息及缴费信息，实现了各险种的集中核定和统一征缴，并能够及时将“社会保险基金收入户”征缴的社会保险费分配、划转至各经办机构，并将相关信息通过社会保险费统一征缴信息平台传送至各经办机构，经办机构进行实收、记账处理。对未足额缴费的参保单位，设置分账规则，优先记足其失业保险费的当期应缴部分，其他险种再按比例分配、划转。存在的主要问题和需要完善的环节：一是如何科学、合理地划分统征机构与各险种经办机构的数据管理权限，避免机构之间衔接不畅。比如：统征机构与医保经办机构就参保人员信息修改等业务由于职责不清，容易造成相互扯皮；二是协调各经办机构，通过统征系统与各经办系统之间的业务联动，实现业务的“一站式”办理，解决参保单位在办理新参保、转移、退休等业务中的不便。

蔡海清： 过去，江西省社会保险信息化建设一直处于低层次、高分散的状态。职工养老和居民养老两个系统分建，职工养老尽管政策全省统一，但系统却有三套，分别由三个不同信息开发公司建设，职工医保、居民医保和新农合各地也各有自己的信息系统，失业保险内嵌在独立的就业信息系统之中，信息系统建设呈现“诸侯割据、多小散乱”的局面，形成了一个个彼此独立的信息孤岛，相互之间数据难共享、业务难联动。2012年开始，江西省按照数据集中、系统集成、版本统一的理念启动“多险合一”信息系统建设。由于信息系统开发依托于业务流程，业务流程的优化程度直接影响着信息系统建设的水平，因此必须按照“多险合一”经办要求进行流程再造。在流程再造过程中特别强调要站在参保对象的角度，以流程（而不是以某一个专业职能部门）为中心，保证相同或相近的业务统一办理，合并多余的层级和环节，归并零碎业务，尽量减少人工干预，保证流程的流畅和完整。较好地解决了业务需求的全省统一与地区差异和数据的整理和整合两个问题。

陈秀豪：由于社会保险多部门管理、多机构经办，海南省社保信息系统曾一度存在“八个信息系统”并列运行的局面，全省没有建立统一的社保数据中心，业务数据分散管理，信息难以共享，系统对接和信息交流不顺，业务衔接不畅，经办效率低下，存在较大的安全隐患。“核三”系统上线运行后，上述问题在社保经办机构系统基本得以解决。但“核三”系统仍然是依据原有的经办业务需求进行研发的，基本能够满足现行业务需求，距离“连接上下、贯通左右、兼容内外”，支持前端服务、中端管理、后台监控，业务办理、咨询服务、监测预警和风险管理于一体的“网络社保”的要求还有一定差距。而且由于掌握核心技术人员的匮乏，经办管理有时较为被动，这也是信息系统建设中需要考虑的问题。

谭国明：2012年苏州将原本“分而治之”的信息系统进行整合，上线了苏州市人力资源和社会保障系统“金保工程”，以此为契机努力破除信息孤岛、资源封闭、政策碎片、各自为政等难题，大幅度推进“无缝衔接”。一是实现管理体制创新：改革“分散化”体制为“集中化”体制，实现“同人、同城、同卡、同号”。新系统实现企事业单位职工、灵活就业人员、少年儿童、无业居民、被征地人员等城乡各类参保人员“全覆盖”，实现了行政部门和业务部门之间及各业务部门之间整合联动、资源共享。二是实现管理规则创新：全面理顺各险种、各人群、各待遇之间的关系。新系统对全部参保人员统一管理，促使行政部门进一步理顺了养老、医保等待遇享受规则，创新了社会成员在不同险种之间身份转换、无缝衔接的办法，推动了管理精细化。三是实现管理手段创新：监管无“死角”，社保基金更安全。新系统重新整合规划了各项业务流程，合理分配各级部门管理权限，确保每一条业务操作及对应的财务记录都有据可查，社保、就业、监察“三合一”有效保证“应保尽保”。四是实现管理理念创新：“以人为本”是最终目标。新系统在经办流程上简化了操作步骤，在经办手段上拓展了“网上”业务，在公共服务上加强了信息发布建设，在经办准确性上突出了信息校验，使参保单位和个人享受到优质、放心的社保服务。

从多年的实践来看，实现 “多险合一”的顺畅经办，在实际操作中，有三个方面亟待加强，即信息研发能力要跟上社保发展需求，数据分析能力跟上决策服务需求，经办管理模式跟上社会经济发展步伐。

无缝衔接

主持人：基于前期经办管理体制改革的经验，当新的险种和业务需求出现时，如何实现险种和险种之间经办以及跨部门整合的无缝衔接？

贺德孝：实现不同制度之间的无缝衔接，应当以有利于鼓励参保人员长期参保、持续缴费、权益最大化为原则，畅通不同制度之间的衔接转换通道，实现平等对接。机关事业单位养老保险与企业养老保险制度的并轨过程中，对于企业与机关事业单位养老保险同时参保的单位，缴费基数如何核定的问题，国家应予以明确。目前，山西省正在研究将五险统征、企业养老保险和机关养老保险信息系统整合开发全省统一的城镇职工基本养老保险信息系统，实现企业和机关事业单位养老保险业务的一体化管理和多险种社保费统一征缴，一次性进行应收核定，参保单位可定期自行下载缴费通知单，回款后系统自动分账。通过统征系统与各险种系统的整合和数据的集中，实现各险种业务的联动与对接，能有效避免重复领取待遇和重复参保缴费情况的发生，也将有利于综合柜员制的推广。城乡居民医疗保险制度的并轨涉及跨部门整合，推进过程将更为复杂，需要加强顶层设计，建立部门之间的有效协调及合作机制。同时，可以考虑城乡居民养老、医疗保险费的统一征缴，应当制定全国统一的缴费标准，一种选择是确定不同档次的绝对额，第二种选择是借鉴城镇职工社会保险改革经验，以上年城镇居民收入的一定比例作为缴费基数，城乡居民养老、医疗保险按不同的比例缴费，可设不同的档次供参保人员自由选择。

蔡海清： 过去，业务扩大或险种增加，通常的做法就是增人增编增机构，主要依靠人力数量的扩张来保障业务的正常开展。随着时代发展和改革深入，社保业务经办由分散走向统一，走低耗高效集约化的发展之路是趋势更是方向，新增业务更多是通过内部挖潜、外部借力的办法来满足业务经办需要。

首先，业务经办应从以单位为管理单元向以人为管理单元转变。这不仅是为了满足个性化需求、精细化管理的需要，更是为了使社保经办具有更多的包容性。只有以人为管理单元，并通过每个人的基本信息进行业务关联，才能有效衔接所有社保业务，包括新增业务。

其次，实现业务上的多险合一以及前台临柜经办的综合柜员制是实现增量业务无缝衔接的体制机制保证。

第三，信息系统建设要充分体现“插线板式”的设计理念，在建立参保人员基础数据库的基础上，通过人员基础信息与所有社保业务进行关联，并实现业务的顺畅流转。

陈秀豪：海南省职工社保和机关事业单位社保都由人社部门主管，社保机构经办，且名义上已经实现全省统筹，因此，只要相关政策和操作规范制定好，可以实现无缝衔接。城乡基本医疗保险并轨后，新农合与城镇居民医保关系转移从制度上并无太大障碍，如果管理和经办机构统一，转移接续自然顺畅；如果管理经办机构不统一，取决于管理经办机构之间的协调。但是，由于制度模式不同，筹资渠道和水平、待遇标准不一、管理部门不明确，要实现职工与居民间社保关系转移接续，制度上绕不过去。尽管国务院出台了职工与居民养老保险转移的指导意见，但缴费年限、缴费基数以什么标准进行换算，操作上没法逾越，职工医保与居民医保也是同理。要真正建立全民共享的一体化的社保体系，需要对我国现行的社保制度体系进行“解构重建”。