藏区治理体系现代化若干问题研究

文/陈井安 刘福敏

藏区治理体系现代化若干问题研究

文/陈井安 刘福敏

习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上的讲话中强调，“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”是党的十八大以后党中央提出的西藏工作重要原则，并指出，实现西藏和四省藏区长治久安，必须常抓不懈、久久为功，谋长久之策，行固本之举。新中国成立以来特别是改革开放以来，西藏和四省藏区经历了快速的现代化进程，藏区各族人民从相对封闭的部族宗教社会走向现代化的开放社会，从粗放的农牧生活走向市场化的现代经济，从以宗教信仰为核心的文化走向多元文化。

由于特殊的地理区域、自然条件以及经济社会、民族宗教等多种因素的影响，分裂势力破坏活动和境外宗教势力的渗透十分猖獗，对藏区人民的生产生活、社会稳定造成一定的影响，甚至对民族团结、边疆安全和国家统一大局构成威胁。随着西藏和四省藏区进入全面建成小康社会的决定性阶段，当代藏区发展既面临着一些传统问题，又遇到了新的发展阶段所带来的新矛盾。根据西藏和四省藏区的特殊性因地制宜地推动构建藏区治理新的制度体系，非常重要且具有现实紧迫性。

藏区治理体系现代化的提出

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。藏区治理一直是国家治理的重点和难点。西藏和四省藏区辖区面积约占我国国土面积的五分之一，既是我国的边疆重地，又是我国主要大江大河上游的生态屏障区和战略资源储备区。藏区治理不仅包括了政府治理、社会治理、市场治理等内容，还基于藏区的特殊性，融合了边疆治理、宗教治理、民族治理等难点。习近平总书记2013年3月在十二届全国人大一次会议中提出“治国必治边，治边先稳藏”的战略思想，是在深刻洞察了藏区治理的重要性和特殊性的基础上提出的真知灼见。

随着西藏和四省藏区经济社会的现代化转型，藏区发展不仅受到许多传统问题的制约，还面临各种新问题、新矛盾、新挑战，新旧问题交织，治理千头万绪。究其主要原因，还在于西藏和四省藏区现有的治理体系与其经济社会发展不适应，治理体系不完善、治理水平不高，不能有效解决发展所面临的问题，不能顺利完成社会局势的持续稳定、长期稳定、全面稳定的硬任务，不能强力支撑依法治藏、富民兴藏、长期建藏的国家战略目标的实现。

从治理理念来看，长期以“输血式援藏”为主，维稳成为各级政府各项工作的重中之重。在新的历史阶段，还需激发藏区人民自身积极性“共同建藏”，增强藏区的“造血功能”，促进藏区的全面发展，实现长治久安。

从治理主体来看，西藏和四省藏区各类治理主体发育相对滞后。藏区基层政权和干部队伍的治理意识较弱，要么停留在政府大包大揽、高压管控的执政方式，要么将基层政府的职责移交给宗教人士，依法执政、协商共治等能力明显不足；各类社会组织发育严重滞后，总量少、规模小、类型单一，且短期内加快发展的难度非常大，市场活力不足、发育缓慢；受西藏和四省藏区经济社会发展水平制约，民众的受教育水平普遍较低，难以适应建设民主法治国家的要求。

从治理手段来看，宗教过度介入政治和社会事务。近年来，西藏和四省藏区许多地方的宗教势力在不同程度上介入政治生活和社会事务，个别地方甚至出现宗教势力控制社会管理、干扰民众日常生活等现象。由于当前藏区法律体系不完善，特别是执法难度较大，往往导致西藏和四省藏区的经济、社会、政治问题不能够严格依法治理，甚至经常被泛化为民族问题、宗教问题。

从治理绩效来看，各级政府的治理绩效与最终目标差距明显。突出表现在制定的政策在落实上还有不衔接、不到位的现象，有的地方对中央政策选择性执行、象征性执行甚至不执行。

在落实“四个全面”的历史新阶段，藏区治理迎来了新的契机。中央第六次西藏工作座谈会，总结中国共产党60多年的实践，形成了“六个必须”治藏方略，在治理理念、治理手段、治理目标等方面都体现了新思路，必将有力推进藏区治理体系的现代化，提高西藏和四省藏区各级政府的治理能力。

藏区治理体系现代化的丰富内涵

十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，目前已经成为学术界重要的研究命题。当前关于国家治理体系现代化的研究，既有共识，也有分歧。其共识在于，均认同治理体系现代化，主要是指制度现代化，特别是政治制度现代化。而对于“国家治理体系现代化”这一概念的内涵及理论框架，还没有达成一致的意见，只是基本赞同国家治理体系包括价值、制度、组织、机制等几个方面，国家治理体系现代化就是在现代治理理念的影响下推动国家治理体系价值与技术的统一，构建科学化、民主化、法治化的政治制度体系。

藏区治理体系现代化研究是一个崭新的研究命题。当前我国藏区因特殊的经济社会发展阶段、特殊的宗教历史文化传统、特殊的地理位置和生态环境，又导致藏区治理体系现代化具有一定的特殊性。因此，这就决定了藏区治理体系现代化与我国其他地区治理体系的现代化是不同水平的现代化。尽管如此，以现代治理理念构建实现治理范式转型、推进治理能力提升，是处于不同经济社会发展阶段的政治共同体所追求的一般性目标。作为人类政治文明的产物，现代化的治理体系理应成为我国藏区治理的发展目标；治理理念的现代化、治理主体的多元化、治理结构的民主化、治理手段的综合化，理应是藏区治理体系现代化所追求的一般性目标。只有把一般性和特殊性有机结合起来，才能构建一个科学化、民主化、法治化的藏区治理体系，推动实现藏区治理体系现代化。

——有别于内地，西藏和四省藏区最大的特殊之处就是宗教文化对政治生活和世俗生活的渗透。宗教从来都是西藏和四省藏区发展所面临的最突出的问题，在后达赖时期，其重要性更为凸显。

——有别于内地将行政权延伸到基层自治组织的创新做法，藏区行政事务“托底”是与藏区群众最为接近、处于行政权末端的基层政权。因此，必须进一步加强藏区基层政权建设，使其有足够的事权和财权来履行职责，提高治理能力。

——有别于内地以推进政府职能转变为抓手推进改革，藏区治理体系现代化首先要求优化治理手段、提高公共服务效能，且藏区各级政府在维稳、边疆安全等方面的职能不能被弱化。

——有别于内地以政府引导社会组织健康有序发展的思路，藏区社会力量的培育必须由政府主导，由政府稳妥有序地推进社会组织健康发展。

——有别于内地的依法治理，依法治藏的特殊性还体现在对藏区习惯法的合理利用，将习惯法中适应藏区治理体系现代化的部分纳入藏区法律框架，形成完整的、符合藏区实际的法律体系。

推进藏区治理体系现代化亟须重点突破的五个方面

推进藏区治理体系现代化是一个长期的过程。当前，不求抓住藏区治理体系的方方面面，而是抓其重点击其要害，其思路为：以剥离宗教在政治生活中的权威为切入点，推进藏区治理体系现代化建设；以加强基层政权的建设、提升干部能力和稳步培育社会组织健康有序成长为主要内容，填补剥离宗教影响之后形成的权力真空；强化法治手段的运用，完善藏区法律体系，使多元治理主体的权力边界和行为准则都在法律规范之下。在这一思路之下，藏区治理中的宗教作用，藏区基层政权建设研究，藏区干部能力建设，藏区社会组织的孵化、增能和有效管理，藏区依法治理面临的突出难题与解决路径等五个方面，就成为当前推进藏区治理体系现代化亟须重点突破的问题。

藏区治理体系现代化中的宗教作用。在藏区治理体系现代化建设中，宗教是最为独特、最为重要的因素。在现代社会，随着社会的转型，藏传佛教的传播表现出了功能的双重性。如何有效发挥宗教促进西藏和四省藏区经济社会健康发展的正向作用，是推进藏区治理体系现代化的切入点。当今世界，宗教是一种相当普遍、影响深远的意识形态，对国家治理产生着重大影响。从世界范围来看，欧洲文艺复兴以来推行政教分离，就是引导宗教发挥积极作用的有效经验。将宗教与政治彻底分开，宗教回归于关注人的内心世界，不干预国家政治，这样既能保障宗教信仰自由，又可以引导宗教发挥恰当的作用。推进藏区治理体系现代化，首先就要从历史和现实的角度来研究西藏和四省藏区的宗教，系统梳理藏区宗教（主要是藏传佛教）在藏区治理方面取得的经验和教训，根据藏区治理体系现代化的新要求，探讨宗教推进藏区治理体系现代化的有效路径和方式，寻找宗教教义与藏区治理体系的契合点，推动藏区治理的现代化进程。

藏区基层政权建设。加强基层政权建设，是优化藏区治理结构的重要突破口。在藏区治理体系现代化进程中，基层政权建设起着至关重要的作用，是整个治理体系的“牛鼻子”。相对于非民族自治地方的基层政府健全宏观调控体系、加强市场监管、加强社会管理、强化公共服务的主要职能，藏区基层政权的主要职能则侧重于维护边疆稳定、促进民族融合、引导宗教发展、加强生态建设等等，面临的矛盾繁杂、困难较多。藏区基层政权的执政能力面临着极大的考验，一些基层政府甚至把属于政府职能范围内的工作移交给寺庙，导致一些地方的宗教势力过度介入政治生活和社会事务。推进藏区治理体系现代化，必须深刻分析藏区基层政权建设的特殊性，聚焦当前藏区基层政权建设中存在的种种问题，以及其对藏区治理体系现代化建设的制约，积极探索藏区基层政权建设的模式和路径，努力提高藏区基层政权的治理能力。

藏区干部能力建设。强化干部队伍能力建设，是推进藏区治理体系现代化的主体基础。干部队伍是党和政府治理藏区的核心主体，是反分裂、促发展的直接组织者与关键力量，干部形象是增强藏区民众国家认同的基础。藏区干部能力建设在藏区发展与稳定中的基础地位与重要作用，是藏区治理体系现代化建设的核心问题。然而，在藏区干部队伍建设中，从录取、培训到交流、激励等多个环节中都存在一些特殊的问题和矛盾，如藏区干部录取条件低、交流渠道少、安心工作难等等。从长远来看，都不利于激发藏区干部的主动性。在推进藏区治理体系现代化的总体视域下，应把握藏区干部能力建设的现状与存在的突出问题，分析推进藏区治理体系现代化对藏区干部能力建设提出的新目标、新要求，探讨加强干部能力建设的可行途径，为促进藏区经济社会跨越式发展与长治久安提供有益的参考。

藏区社会组织的孵化、增能和有效管理。社会组织的培育和规范发展是培育西藏和四省藏区多元治理主体、增进藏区治理社会资本的重要途径。社会组织在现代治理体系中的重要作用已得到普遍认同。大量研究证实，发展成熟的社会组织体系，是治理体系现代化有机体中的重要主体，将成为政府治理的重要补充，发挥维护公民合法权益、调解社会矛盾的基本功能，成为社会经济发展不可或缺的助推力量。当前，藏区各类社会组织发育严重滞后，呈现出总量少、规模小、类型单一、发育缓慢的特点。藏区经济组织初具规模，带动了当地群众的就业，但市场活力还不足。要在全面梳理藏区社会组织现状的基础上，对当前藏区社会组织运作逻辑及发展困境作系统评估，揭示藏区社会组织在整个治理体系“失能”的结构性根源，探寻有利于藏区社会组织孵化、增能和管理的有效途径，进而充分发挥社会组织在藏区治理中的应有功能。

藏区依法治理面临的突出难题与解决路径。“法治”是现代社会基本的治理手段。藏区治理体系现代化过程是藏区治理结构优化和功能再造的过程。在这个过程中，依法治理是不可或缺的重要手段和重要保障。在推进藏区治理体系现代化进程中加快法治建设、全面落实依法治藏是实现中央治藏战略目标的制度保障。然而，当前推行依法治藏面临着许多难题，如藏区人民习惯于通过习惯法来调节民事纠纷，基层法院的主要职能是维稳；不论是干部队伍还是普通群众，法治意识都非常薄弱；普法教育面临着双语人才短缺的困难等等。要实现藏区治理体系现代化，必须把握住藏区依法治理这个保障。要在系统分析藏区治理体系现代化与藏区依法治理之间内在联系的基础上，准确把握藏区依法治理的基本内涵和重要意义，通过对西藏和四省藏区依法治理现实状况的实证分析，剖析影响藏区依法治理面临的突出难题，进而提出具有针对性的解决之策，通过“法治”来推动我国藏区治理体系现代化建设。

特别需要强调的是，由于藏区治理体系现代化建设是一个较长时期的过程，涉及多个利益主体、不同利益群体的利益，尤其需要把握好以下原则。第一，注重强化中央政府的推动作用，同时充分发挥地方政府的积极性；第二，注重强化各级政府的主导作用，同时充分发挥社会的积极性；第三，注重强化藏区治理体系的整体设计，同时要对西藏与其他四省藏区进行分类指导。

陈井安，四川省社会科学院党委副书记，四川省康藏研究中心主任、研究员。刘福敏，四川省社会科学院副研究员，四川大学公共管理学院博士研究生。（责任编辑/凌云 设计/毛艳梅）