加强产品质量事中事后监管的基本遵循和实现途径

■文/黄培东

加强产品质量事中事后监管的基本遵循和实现途径

■文/黄培东

产品质量安全监管是现代市场经济条件下政府市场监管的基本职能之一，加强事中事后监管是政府职能转变的必然要求。本文介绍了事中事后监管的概念和特点，分析了加强事中事后监管的基本遵循，提出了新形势下产品质量安全事中事后监管体系建设的方向和路径。

推行简政放权，减少政府对市场的干预，有效激发市场活力，是当前我国深化改革、加快政府职能转变的重要举措。随着改革进程的深入，市场准入进一步放宽，行政审批事项大幅减少，政府管理由重视事前行政审批更多地转为加强事中事后监管。新常态下，分类监管、“双随机”抽查、信用监管等一批创新监管手段和方式的出现，对强化事中事后监管体系的重构提出了新要求。如何正确理解事中事后监管，把握其发展规律，促进事中事后监管的转型和升级，已成为当前监管体制改革的重大课题和现实之需。

事前、事中事后监管

传统政府监管模式形成于高度集中的计划经济体制，全能型政府占据市场主导地位，以事前行政审批、事中事后监管为基本特征的行政监管模式主导经济运行。通常认为，事前行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）依据自然人、法人或其他组织的申请，经过依法审查，赋予其市场主体地位、准予其参与市场活动的行为。事中事后监管是指行政机关（包括法律法规授权的组织）依法对市场主体的资格、活动等，实施监督管理活动的总和。要正确认识事中事后监管，需要把握好以下两个关系。

一、前与后的关系。

事前行政审批和事中事后监管都是传统市场监管体系的重要组成部分，两者既相对独立又紧密相连。一方面，事前与事中事后监管具有各自独立、完整的运行体系。事前主要通过严格行政审批，发挥进门把关作用，保证市场主体的资格、条件等符合法定要求。事中事后则通过严格监督管理，保持市场主体持续满足法定条件，解决市场失灵问题，维护正常有序市场秩序。比如，工业产品生产许可制度作为行政审批事项的一种，规定了从申请受理、实地核查到产品检验、审批发证一整套完整的审批流程和操作程序，构成了自身相对独立的运行体系。另一方面，事前与事中事后监管又密不可分。事前行政审批的各项限制性要求需要事中事后监管来维护，而事中事后监管的实际效果也需要事前行政审批的质量来保证。

二、宽进与严管的关系。

宽进是指行政监管措施后置，放宽、降低市场准入门槛，从体制机制层面为市场主体松绑，释放市场活力。严管是指改革市场监管体制，完善长效监管机制，提高依法监管的效能。宽进与严管是一个事物的两个方面，具有逻辑辩证关系。一方面，简政放权和“放管服”相结合政策的提出，客观上要求政府部门必须采取有力措施加强和完善监管。另一方面，宽进政策的落实，使严管面临巨大压力。在“数量”方面，“法无禁止市场主体即可为、法无授权政府部门不能为”规则的确立和“大众创业、万众创新”格局的形成，极大激发了市场活力，市场主体和产品数量不断扩增。在“质量”方面，行政审批的缩减、市场准入门槛的降低，前置把关功能逐步削弱，市场主体“带病”入市的几率增加，产品质量参差不齐。

基本遵循

当前，各级政府部门在探索加强事中事后监管的过程中，主要存在几方面的问题：一是对事中事后监管的基本构成、主要特点等存在认知差异，对加强事中事后监管的重要性和紧迫性认识还不充分；二是改革转型滞后，监管方式推陈出新和监管体制转型升级还跟不上改革的步伐；三是事中事后监管方法传统保守，手段分散孤立，监管中不同程度存在“空档期”和“空白点”。要解决上述问题，应探索将问题导向作为加强事中事后监管的基本遵循。

一、问题导向是事物发展的普遍规律。

问题导向是指以发现问题、分析问题、解决问题为主旨的思想方法和工作方式。问题是事物的矛盾，是时代的声音。问题无处不在、无时不有。伴随着人类实践和社会发展，矛盾运动永无止境，人类认识世界、改造世界的过程，本质上就是一个不断发现问题、分析问题、解决问题的过程。

二、问题导向是管理活动的客观实质。

监管活动的目标在于高效解决问题。任何一种监管方式都应为解决实践中遇到的问题提供出口，并在提高解决问题的科学性、有效性等方面适度调整和完善。比如：行政执法处罚，其外在表现为执法机关依法对行政相对人开展的检查、调查和惩处，但实质和终极目标在于解决市场公平正义问题，维护社会经济秩序。任何不能解决问题的监管方式和方法，最终会被时间所淹没和淘汰。

三、问题导向是提升效能的重要动力。

突出问题导向，强化对问题的跟踪和整治，是指引监管方向、明确监管重点、实现监管效能提升的重要途径。以产品质量监管为例，传统监管模式主要以产品或企业作为重点对象，以监督检查、抽查等作为发现问题的重要手段。随着宽进政策的执行，事中事后监管面临“质量和数量”的双重压力。在庞大的市场主体和浩瀚的产品洪流中，如果依然固守传统思维，不调整监管重点，不转型监管方式，将无法破除监管难题，监管效率也只会在低端徘徊。只有坚持问题导向，转变监管思维，聚焦现实问题，提高问题发现、研判、处置水平，才能发挥有限行政资源的作用，提高依法监管的效率。

体系构成

体系是相互关联或相互作用的一组要素构成的有机整体，是决定事物发展的重要保证。从产品质量监管来看，以问题导向建立的事中事后监管体系，包含“发现问题、验证问题、处置问题”三大环节。

一、发现问题环节。

该环节的核心在于有效整合社会资源，发挥政府依法监管和社会多元共治作用，广泛并快速发现各类质量问题。其主要包括正向和反向两个机制。正向机制是指，产品质量监管部门依法履行职责，积极响应社会关切，通过实施必要的监督检查、抽查等，查找和发现市场主体在经营活动中存在问题的主动应对机制。反向机制是指，包括企业、消费者、行业组织、新闻媒体等在内的全社会共同参与，通过申诉举报、信息监测等多种渠道，向监管部门提供质量问题信息、反映质量违法行为的社会治理机制。

二、验证问题环节。

该环节的核心在于承接发现问题环节传递的质量信息，有针对性地开展质量问题的调查、核实、评估与确认。其主要包括企业行为验证和产品质量验证两个机制。企业行为验证是指，产品质量监管部门依法实施企业监督检查，以行政手段“点对点”核实企业质量行为，查找问题形成原因，获取事实证据材料。产品质量验证是指，产品质量监管部门依法委托第三方检验检测机构，以技术手段开展产品质量的检验验证，实现对产品质量问题的专业认定。

三、处置问题环节。

该环节的核心在于承接验证问题环节传递的质量验证信息，依法对已确认的质量问题进行分类处理。其主要包括质量教育、警示、指导、惩处等多项内容。比如，缺陷产品召回管理作为典型的事中事后监管方法，政府监管部门对确认存在危及人身、财产安全的缺陷产品，通过采取发布召回公告、督促生产者实施召回等方式，消除产品质量安全隐患。对拒不召回缺陷产品的企业，则通过依法实施处罚，纠正企业违法违规行为，保护消费者合法权益。

实现途径

“十三五”时期，建设统一开放、竞争有序的市场体系是我国全面深化改革的既定目标。面对新形势，加强产品质量安全事中事后监管需要从顶层设计、监管体系、监管方式等方面入手，深化理论研究，探索实践应用，力求取得实效。

一、注重顶层设计。

紧贴政府职能转变，落实简政放权、宽进严管、放管结合等政策要求，通观全局，加强统筹、规划和协调，推动事中事后监管体制转型和升级。

一要转变监管理念。充分认识事中事后监管的极端重要性和现实紧迫性，把加强事中事后监管放在工作的突出位置。在供给侧改革的大背景下，对质量监管要从全质量监管向质量安全监管转变，政府做好政府该做的事，守住安全底线。要克服路径依赖，消除以事前行政审批为主的全质量监管思维定式，用创新发展的理念聚焦事中事后监管，深化理论研究和整体规划。

二要突出问题导向。顺应形势发展需要，遵循问题导向，重点围绕质量安全的风险和隐患，紧扣“发现—验证—解决”三大环节，加快推进事中事后监管方式的改革。要转变监管重点，着力聚焦各类质量安全问题，最大限度地发挥有限行政资源的作用，破解监管瓶颈，走出监管力量与监管对象“不平衡、不匹配”的困境。

三要突出质量共治。高度重视社会力量在质量安全治理体系中的重要作用，将社会资源有机融入事中事后监管的总体设计中。要加大向社会的放权力度，充分激发社会活力，调动社会组织、新闻媒体等社会力量参与质量监管的积极性和主动性，努力打造质量社会共治格局。

二、完善监管体系。

事中事后监管体系是一个复杂的系统工程，犹如一架庞大的“机器”，其平稳、高效运行，需要依靠各个“零部件”（监管措施）的有序运作和“传动件”（信息技术）的有效连接。

一是“零部件”必须精密有序。监管措施是事中事后监管体系的组成要素。监管措施的精密有序，有助于避免整个监管体系庞杂、混乱，保证体系运行高效、顺畅。一方面，每一项监管措施都应遵循问题导向设计、研发和改进。比如，缺陷产品召回管理即可按照“缺陷信息采集——调查取证认定——组织实施召回”设计管理架构，完善工作流程。另一方面，每一项监管措施又应各有侧重、有序归位。比如，产品伤害监测系统应归入发现问题环节，而产品质量监督抽查在“降低企业成本、提高工作效率”的大背景下，应适度调整转入验证问题环节。

二是“传动件”必须紧密顺畅。信息技术是联通各类监管措施的桥梁和纽带。信息数据的应用，在创新监管方式、降低行政成本、提高监管成效中具有重要作用。要大力推进“互联网+监管”、智能化监管等建设，加快建立基于网络的实时、在线、对接信息平台，为整合资源、形成合力，构筑“衔接有序、对接顺畅”的监管网络创造条件，为加强事中事后监管提供有力技术支撑。

三、创新监管方式。

适应改革发展的新需要，突出“发现问题、验证问题、处置问题”三大环节，锐意改革进取，有针对性地推进事中事后监管方式的创新发展。

一是“做精”发现问题环节。发现质量安全风险和隐患，是解决问题的基础，是后续监管措施有效实施的重要支撑。发现问题环节的创新重在合理区分两类机制，精准施策：正向机制应注重提高精度和准度，通过创新应用“双随机”抽查、分级分类监管等方式，着力解决政府部门履职监管与任性检查、重点监管与监管盲区、全覆盖整治与选择性执法等矛盾。要探索推进正向机制向验证问题环节的转化，着力提高监管效率，减少不必要的检查对企业微观管理活动的干扰。反向机制应注重提高宽度和广度，通过创新质量工作机制，推进质量社会共治，实现质量监管的社会共同参与。要创新推进产品（消费品）质量安全信息监测系统、追溯系统、质量天网工程等建设，充分利用现代网络技术提供的大数据手段，对质量安全风险进行监控。同时进一步健全消费者申诉举报机制，完善质量投诉举报热线功能，畅通质量问题反映渠道，提高全社会反映质量安全问题的效率，提升政府部门质量安全问题信息归集、分析和处置的能力。

二是“做强”验证问题环节。验证问题环节是桥梁，承担着承上启下、起承转合的重要作用。产品（消费品）质量安全风险的管控，特别是防止系统性风险，在验证问题环节的创新上，重在强化两个方面的建设：一是技术验证应注重加强检验检测机构能力建设，通过深化检验检测机构改革，扩大专业技术人员队伍，提高产品质量安全风险和隐患的技术验证水平。二是调查验证应注重加强质量监管执法能力建设。通过深化市场监管体制改革，扩大基层监管执法人员队伍。通过强化法律法规和业务技能培训，提升监管人员知法、懂法、用法水平，规范监督检查、调查、执法等行政行为，提高企业质量违法违规行为的调查验证水平。

三是“做实”处置问题环节。处置问题环节是目标，直接影响和决定了政府部门监管措施的实际效果。处置问题环节的创新重在突出监管的实用性和有效性，促进传统监管和创新监管方式的有机融合：对传统监管方式依然适用的，要传承应用、发扬光大；对部分适用的，要保留主干、修整枝叶，及时调整和完善；对不再适用的，要敢于决断、坚决摒弃；对手段缺失、监管空白的，要敢于创新，推陈出新。要通过加强对传统监管方式的梳理、分析和研究，做到扬弃传承、转化创新、有机融合，真正建立起适应市场经济发展需要的现代市场监管体制。

（作者单位：上海市质量技术监督局）