海岸线私属化应对措施研究

王江涛

（国家海洋信息中心，天津 300171）

海岸线私属化应对措施研究

王江涛

（国家海洋信息中心，天津 300171）

海岸线承载着城市公共服务功能，关系到民生保障。海岸线私属化主要原因包括保障海岸线公共功能的法律制度缺失，政府、社会公众、开发者对海岸线公共服务功能的认识不足，以及开发者谋求经济利益最大化。借鉴国外海岸线管理经验，结合我国海岸线管理现状，根据 “十三五”时期经济社会发展对海岸线的战略需求，提出维护海岸线公共服务功能的措施，主要包括：①加快海岸线法制建设，明确海岸线管理职责；②在城市和土地规划体系中建立海岸退缩线制度；③调整海岸线供给方向和结构，挖掘海岸线在公共服务功能的供给潜力；④通过政府购买服务的模式，加大公众亲海设施建设力度。

土地资源；海岸线私属化；公共服务；海岸退缩线

引言

海岸线是经济社会发展的重要资源，不仅支撑建立了通向全球的贸易纽带和临港产业基地，而且提升了滨海城市景观功能，满足了社会公众亲海需求，带动了沿海地区旅游产业发展。《中华人民共和国宪法》规定自然资源属于国家所有，海岸线作为自然资源也应属于国家所有，并具有公共属性，承担优先满足公共利益需求的服务功能。但是开发者在获得毗邻海岸线的土地使用权或海域使用权后，对海岸线采取各种形式的占有，以达到海岸线为其个人所用目的，限制了他人正常活动，这称为海岸线的私属化。由于海岸线管理制度、公众参与制度还不够完善，公众需求容易被忽视，公众利益容易受到侵害，进一步加剧了海岸线的私属化程度。

“十三五”是我国经济社会发展的转型时期，人民生活水平不断提高，休闲旅游度假需求和层次不断升高，特别是随着城市私家车普及，驾车到海岸开展亲海度假的需求大幅度增加。而现有规划体系对海岸线公共需求重视程度不够，海岸公共设施建设也缺乏政策引导和资金支持，海岸公共服务供给严重不足，公众近海难以亲海，也严重影响了滨海城市品牌提升和海洋文化塑造[1，2]，阻碍城市公共服务和滨海旅游业发展。适应经济社会发展新常态和新要求，必须遏制海岸线私属化趋势，促进海岸线公共属性回归，提高海岸线公共服务功能，加快海岸线供给与开发结构转向满足城市公共需求。

1 海岸线管理现状

1.1 国外海岸线管理经验

1.1.1 美国海岸线管理

美国海岸线产权比较复杂，既有国有海岸线、州属海岸线，也有私有海岸线，还有不明确归属的海岸线，复杂的产权要求美国开展海岸线管理时要平衡好各方利益。美国海岸线管理最早可追溯到1968年，为了解决海岸线侵蚀问题，开展了国家海岸线侵蚀和保护需求的评估。根据《河流和港口法》，1971年第一个国家层面和范围的国家海岸线研究启动，之后不断发展并逐渐成熟，形成了基于海岸带综合管理（ICZM）框架下的海岸线管理政策和措施，并通过立法确定岸线管理区域，实行岸线分类管治，形成了集中式和半集中式的海岸线管理模式，更加重视海岸线的公共性，改善公众到达滨海地区可达性，保证海岸线公共属性。夏威夷在规划中贯穿了公众优先的原则，较完美地处理了公众旅游和私人物业的关系，让公众和私人物业有序合理分配海岸线，防止了许多经常空置的私人物业贴近海岸，而公众活动区域极其狭小的问题，有效控制了近海建筑物，4千米长的海岸线完成属于公众，别墅区远离公众区，且严格控制高度[3-6]。

美国海岸线管理主要特点包括：①相关法律是管理的基础。美国开展海岸线管理有着坚实的法律基础。依据1968年的《河流和港口法》，国会赋予总工程部（Chief of Engineers）评估、调查和研究国家海岸线环境的职责。1999年《水资源发展法》 （Water Resources Development Act）要求，开展过去30年来国家海岸线现状评估，为联邦政府制定未来海岸线管理行动计划提供基础。华盛顿州1999年颁布实施了《海岸线管理法》。有了国家和地方法律对海岸线管理的支持，美国海岸线管理得以顺利开展。②海岸线侵蚀是管理的核心。海岸线侵蚀是美国开展海岸线管理的出发点，也是美国海岸线管理的核心内容。美国把海岸线分为侵蚀重点区域、非重点区域和稳定海岸线地区，对侵蚀重点地区的海岸线提出了保护和修复行动计划。③维护公共利益是管理的重点。海岸线是公共旅游和娱乐的重要资源，具有公共服务功能，随着人口密度提高和稀缺海岸线资源开发需求增大，海岸线公共服务功能和旅游受到影响。美国法律对于海岸线公共利用给予很高的优先权限，依据公共信托原则，开展了海岸线公共通道规划、海岸线使用许可申请管理、海岸线利用活动选址指南、海岸线公共服务功能设计指南等方法，有效维护公共利益。④先进技术支持是管理的保障。依托遥感、全球定位系统和地理信息系统等新技术，建立海岸线变化数据库，分析海岸线历史变化，实施海岸线动态监测。

1.1.2 英国海岸线管理

为了解英国海岸线的变化，管理洪水和海岸侵蚀带来的风险，英国在20世纪90年代中期开展了第一轮海岸线管理计划（SMP），目前英国正着手开展第二轮海岸线管理计划（SMPS）制定工作，计划覆盖英格兰和威尔士整个6 000千米的海岸线。SMPS的地方当局和其他决策者制定了海岸线管理计划“路线图”以满足未来需求，确定可持续的方法管理海岸的风险，在短期（0～20年）、中期（20～50年）和长期（50～100年）时间范围内，沿海进程需要优先重点考虑海岸线管理[7-9]。

1.1.3 荷兰海岸线管理

荷兰海岸线管理有着自身独有特点，有着悠久的围海造地历史，填海形成的土地低于海平面，被称为低田，更容易遭受海岸线侵蚀、海平面上升的影响，因此防洪安全成为海岸线管理的重要任务。自从1953年发生风暴潮灾害，海岸政策的目标是把海岸防御设定在安全水平；从70年代开始，海岸线防护政策逐步拓宽，生态视角被考虑到决策制定过程中；1986年，决定建立开放式防风暴护栏；1990年，国会采纳荷兰政府的关于停止任何进一步结构性海岸线侵蚀政策，此后海岸线将由该政策予以保护和管理，该政策选择了海岸线动态保护，战略目标是保护海岸线安全水平、价值和功能可持续，并把海岸线维护在1990年的水平[10-12]。荷兰海岸线管理呈现出三个特点：①防洪法是海岸线管理基石；②维护低田安全是海岸线管理的核心；③成本效益分析是海岸线管理政策制定的关键。

1.2 我国海岸线管理现状

1.2.1 海洋行政主管部门对海岸线的管理

海洋行政主管部门对海岸线管理主要体现在了自然岸线保护、规划要求、项目审查和海洋执法等方面。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“加强海岸带保护欲修复，自然岸线保有率不低于35%”。《全国海洋功能区划》 （2011—2020）提出“严格控制占用海岸线的开发利用活动，到2020年大陆自然岸线保有率不低于35%”。《国家海洋事业发展“十二五”规划》提出，优化海岸线资源配置，加强海岸线保护与利用的统筹规划，调控海岸线利用布局和强度，严格控制占用海岸线的开发利用活动，突出海岸线的社会服务功能，整治和修复海岸线长度不少于1 000千米。另外还开展了海岸保护与利用规划试点，确定海岸基本功能、开发利用方向和保护要求，建立以海岸基本功能管制为核心的管理机制；将占用海岸线长度作为项目审查的重点内容；把海岸线巡查作为海监执法的重要内容。

1.2.2 交通运输管理部门对港口岸线管理

《港口法》对港口深水岸线的使用和管理做出要求。交通运输管理部门根据《港口法》，制定《港口岸线使用审批管理办法》，建立了港口岸线使用证管理制度，对国家核准其它建设项目使用港口岸线的审批做出了规定，明确了港口岸线使用申请人提出申请、提交材料的要求和港口岸线使用审批的基本程序要求，以及港口岸线使用审查、评审的具体内容。但由于港口岸线只是海岸线利用中的一种方式或者一种潜在开发利用方向，而交通运输管理部门是海岸线利用者之一，由其做出的海岸线管理难免受到自身利益的影响，同时也缺乏对其他海岸线利用者管理的公正性，不能从国家宏观管理的角度统筹管理海岸线保护和利用。

1.2.3 城市规划管理部门把海岸线纳入城市总体规划体系

海岸线在城市发展中具有重要地位，部分沿海城市把海岸线视为陆地的延伸，并作为城市总体规划或专项规划的重要内容，从城市未来建设的角度出发，划分了生产和生活岸线的功能。但海岸线在城市总体规划中的地位并没有在法律中得到确立，同时，在城市总体规划中开展海岸线利用规划也没有在沿海城市中形成统一共识。

2 海岸线私属化驱动因素

海岸线私属化主要原因在于保障海岸线公共服务功能的法律体系缺失，政府、社会公众和开发者对海岸线公共服务功能认识不足，以及开发活动者对经济利益最大化冲动。

2.1 海岸线私属化法律因素

海岸线保护与利用活动涉及范围广，关系错综复杂，既包括了所有者与使用者之间的关系，也包括了管理者与被管理者之间的关系、各个相关部门之间的关系，都需要用法律来规范行为和调整所形成的关系。目前，我国尚未建立海岸线保护与利用的法律法规，但有关法律法规有所涉及，主要有《海域使用管理法》把海岸线作为海陆分界线予以管理，《港口法》针对港口岸线做出了使用申请等方面的要求。在海岸线利用活动过程中，由于缺乏把海岸线作为战略资源予以管理的法律法规，对海岸线公共服务功能的界定不清晰，针对海岸线公众亲海功能规划、管理制度、海岸线使用的标准和规范缺失，相关管理部门在审核涉及海岸线的开发利用活动时，没有法律依据可提出有利于预留亲海通道和公共设施建设等维护海岸线公共服务功能的要求和建议，致使海岸线公共服务功能丧失[13-15]。

2.2 海岸线私属化社会因素

海岸线的公共服务功能还没有得到管理者、社会公众、开发者的广泛共识。社会公众对海岸线公共服务功能认识不足，在海岸线公共服务功能受到损害时，运用合法途径维权意识还比较淡薄。公共利益损害主体的缺失，使得公共利益无人维护。一方面是，管理者对作为海岸线公共服务功能的公共权力机构的认识不足，没有从海岸线公共属性出发，制定海岸线公共属性维护的相关措施，在涉及海岸线的土地、海域使用审批时，没有提出维护公共服务功能的相关开发设计标准和要求，也缺少海岸线利用的公众参与制度。另一方面，被管理者、开发者还没有认识到海岸线承载着重要的公共服务功能，仅从自身利益最大化的角度出发，把海岸线作为土地或海域的附属品，对海岸线随意占有和使用，忽视了公众亲海需求。

2.3 海岸线私属化经济因素

海岸线是重要的战略资源，是开发利用活动的重要空间载体，由于海岸线在经济发展中的重要作用，毗邻海岸线土地和海域的价值得到大幅提高，但是由于海岸线资源价值管理的缺位，毗邻海岸线的土地和海域价格中没有充分体现海岸线的价值，因此，土地和海域开发者出于经济利益驱动，把海岸线作为毗邻土地和海域的附属品，以各种形式无偿占有。

3 “十三五”时期海岸线面临的战略需求

“十三五”时期，我国进入经济社会发展转型的新阶段，社会需求向更高层次的娱乐休闲方向转换；经济发展模式向资源环境节约型、以消费和公共服务带动经济发展方式转变；政府职责回归到提高公共服务能力。因此，海岸线管理思路和供给方向必须加快转变以适应新阶段发展要求。城市化和工业化进程加快，城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段，到2020年城镇化水平达到60%，1亿人口转移到城镇；工业化伴随城镇化持续推进，外部对工业产品需求减弱，但我国能源和矿石等原材料仍有巨大需求，到2020年能源需求比2012年增加34%[16]。总体来看，“十三五”时期城镇化和工业化对海岸线影响主要体现在对海岸线利用需求、公共需求的有增无减和污染排放总量的增加。从海岸线使用需求角度，考虑到“21世纪海上丝绸之路”战略实施和我国能源对外依赖程度加大，海洋交通运输还有很大发展潜力，同时沿海城市城镇化和工业化也带来填海造地规模的增加，预计填海造地规模需求达1 000平方千米，对海岸线的需求仍会持续，为海岸线公共利益维护和防灾减灾带来更大压力。从公共需求角度，随着我国居民可支配收入增长，公众对高品质海洋旅游产品的需求旺盛，而我国优质滨海和海岛旅游资源供给质严重不足，不能有效满足公众消费升级需求。从污染总量角度，预计我国主要污染物和水污染物叠加总量预判大致在2016—2020年之间可以达到峰值[17]，海岸线生态环境保护任务更加繁重。

4 海岸线私属化应对措施

“十三五”时期，维护海岸线公共服务功能，政府责无旁贷，应结合我国经济体制改革，加快转变政府职能，创新治理模式，构建服务型政府。

4.1 加快海岸线法制建设，明确海岸线管理职责加快海岸线立法研究，建立海岸线法律基础，明确海岸线管理职责分工，确定海岸线管理范围。依托国家海洋委员会，协调海岸线统筹规划、制度建设等重大管理事项。加强海岸线统筹规划，建立海岸线供给制度和年度供给计划，坚持公众优先的原则，合理划分生产和生活岸线，合理配置海岸线资源。修改《土地使用法》 《海域使用法》中关于毗邻海岸线利用活动的申请许可规定，对于已经完成或者正在开展建设的海岸线项目，加强海岸线公共设施建设，增加公众亲海功能，对于未来开发建设的占用海岸线项目，预留亲海通道满足亲海需求。

4.2 在城市规划和土地规划体系中建立海岸退缩线制度

通过建立海岸退缩线制度，保证海岸空间的延续性和完整性，加强海岸公共基础设施建设，提供高品质的海岸公共产品和公共服务，满足公众亲海需求，带动滨海旅游产业发展，促进海洋资源供给由生产要素向消费要素转变。海岸退缩线划定要统筹陆海功能定位和规划，综合考虑土地利用规划、城市发展规划、海洋主体功能区划、海洋功能区划、海洋灾害风险区划、生态红线制度等，根据海岸不同地段的稳定性、生态功能重要性和海洋灾害风险等级划定海岸退缩线控制区域。海岸退缩线控制区域内，禁止新建永久性建筑物和改变海域属性的用海活动，禁止新的地方性服务道路沿岸修建，只有在海事安全、国家防御、公民安全以及港口相关的公共服务运营等需要服务性道路时才能修建。允许开展市政公用设施、旅游设施、海岸防护设施、海洋公园等公益性活动，允许小型支路道路基础设施建设达到接近海岸的目的，但应在环境敏感性最低区域布局。加强海岸生态环境综合治理，修复受损海岸，恢复生态功能，保护自然海岸，改善生态环境。开展退缩线控制区域内已有建筑物和用海项目的海洋灾害风险评估，根据海洋灾害风险等级，提出搬迁、建筑物防灾减灾标准提升等措施。

4.3 调整海岸线供给方向和结构，挖掘公共服务功能供给潜力

建立海岸线利用和投资强度等控制标准，严格控制自然海岸线占用，加快海岸线供给由工业生产转向满足社会公共需求的结构调整，提升岸线社会服务功能，提高生活岸线比重，适当满足城市发展的海岸线需求，控制临港工业、港口等占用岸线规模。划定海岸线生态保护红线，选划出限制开发的海岸线，制定海岸线管理措施，禁止开发活动，加强生态功能维护和修复，保护好具有重要生态系统的海岸线。发挥市场化配置海岸线资源的基础作用，建立海岸线价值评估体系，运用价格等杠杆机制，引导海岸线资源合理利用。

4.4 通过政府购买服务的模式，加大海岸线公众亲海设施建设力度

根据海岸线的自然基础条件和海岸线公众亲海需求，制定海岸亲海公共服务功能建设规划，合理安排公共岸线空间布局和基础设施建设。编制海岸线公众亲海指南，标记亲海入口、亲海通道、亲海设施等公共产品的种类、容量和交通条件，为公众开展滨海旅游提供便利。设计海岸线公共服务功能评价指标体系，定期对海岸线的可达性、公众设施、交通便利、旅游适宜度等方面进行评价。

[1]于永海.海岸线利用存在诸多问题，寻求解决途径已迫在眉睫[N].中国海洋报，2013-04-01（A3）.

[2]刘大海，陈烨，徐伟.亟须加强对海岸线资源的综合管控[N].中国海洋报，2013-04-01（A3）.

[3]Canning Douglas J.Public Opinion on Shoreline Management in Washington State（Publication 04-06-028）[R].Washington Department of Ecology，Olympia，2003.

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[5]Linda Lingle.Proposed 1st Elements of a ComprehensiveCoastal Lands Policy-Integrated Shoreline Policy[R].State of Hawaii depaptment of Land and Natural Resources.

[6]钱征寒，向文阔，樊行.岸线管理与岸线规划——困惑、借鉴与出路[EB/OL].（2010-4-15）[2015-11-05].http：//www. lay-out.com.cn/chengjiuView.asp?id0=4020&id1=4174&id2= 0&id=4778.

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Study on the Measures for Preventing the Privatization of Public Coastline

Wang Jiangtao
（National Marine Data and Information Service,Tianjin 300171,China）

The coastline carries the functions of city public services,which is closely related to people's livelihood security.The main reasons for the privatization of coastline include the lack of legal system to safeguard the public functions of coastline,the inadequate understanding on the public service functions of coastline of the government, the public and the developers,and developers'seeking to maximize economic benefits.On the basis of learning from foreign experiences in coastline management,combined with the domestic current situation of coastline management,and according to the strategic demands of social and economic development on coastline in the 13th five-year planning period, four major measures for the maintenance of the public service functions of coastline were put forward in this study:Firstly,the construction of the legal system of coastline should be accelerated,and the responsibilities of coastline management should be defined clearly; Secondly,the coastal setback lines should be established in the system of urban and land planning;Thirdly,the direction and structure of the supplies by coastline should be adjusted,and the potentialities of the supplies of the public service functions by coastline should be exploited;Fourthly,through the mode of the government purchase of public services,the construction of public facilities for accessing to the ocean should be strengthened.

land resources;the privatization of coastline;public services;coastal setback line

F205

：A

：2095-1647（2016）03-0027-06

2016-05-16

国家软科学研究计划项目[2012GXS4B055]；国家海洋软科学项目[OSS-2014-18]

王江涛，男，副研究员，主要研究方向为海域使用管理与海洋规划研究，E-mail：Jiangtao-nmdis@hotmail.com。