矿山类项目生态防治方案联动机制探讨

牛光辉

(钦州市水利局，广西 钦州 535000)



矿山类项目生态防治方案联动机制探讨

牛光辉

(钦州市水利局，广西 钦州 535000)

地质环境保护与治理恢复；土地复垦；水土保持；联动；矿山类项目

为了解决矿山类项目生态防治方案存在的问题，建议从三个方面开展同一矿山生态防治方案的联动工作：一是加强方案编制人员的联动，二是开展工程的界定，三是开展方案的全面整合。指出了对矿山生态防治方案进行全面整合在管理上、技术上、资质上面临的困难，针对这些困难提出了解决的建议及对策：一是建立矿山生态防治方案的联动管理机制，二是制定矿山生态防治方案的技术规范和投资预算定额标准，三是探索适应矿山生态防治方案编制资质的新要求。通过对方案编制、技术审查、生态监测、工程验收等整个环节进行联动，实现管理部门之间由各自管理向开放管理转变，以更有效地防治矿山地质环境灾害。

1　问题的提出

在矿山类项目的开采过程中，可能会造成矿区的地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流、含水层破坏、地形地貌及景观破坏等地质环境问题。为了预防和治理恢复矿山地质环境问题，《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号)第十二条规定 “采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准”，《土地复垦条例》(国务院令第592号)第十三条规定 “土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案”，水土保持法第二十五条规定“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批”等。

综上可知，对于同一矿山在开采前需要编制矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案和水土保持方案(三方案可统称为生态防治方案)，由于这三个方案均有保护生态环境的目的，因此在防治措施上均包括以防治水土流失为目的的拦挡、坡面防护、防洪排导、表土剥离、土地整治等工程措施，也都包括以生态修复和植被恢复为目的的植物措施，还包括以动态监测为目的的生态监测措施，并均对这些防治措施进行了投资估算。另外，这三个方案还均牵涉施工道路、施工营地、堆土场、取土场、弃土弃渣场等临时用地的选址问题。

矿山生态防治方案在编制和管理过程中存在信息不对称，导致同一矿山项目在临时用地的选址、防治措施的布设及投资估算等共有内容上存在许多矛盾[1]。如同一矿山临时用地的位置、数量、面积不一致，同一场地布设的防治措施不同，同一场地内同一措施的布设位置、设计尺寸、工程量不同，同一工程量的单价计算不同。

这些问题的存在，给方案编制、技术审查、工程施工、工程验收等工作都带来极大的不便，最终也不利于矿山地质环境问题的预防和治理恢复。

2　同一矿山生态防治方案联动路径探讨

对于同一矿山生态防治方案之间存在的问题，解决的关键是加强方案的编制和管理上的联动工作，具体可分三步来开展：第一步是加强方案编制人员的联动，解决设计冲突的问题；第二步是开展工程的界定，解决工程设计的归属问题；第三步是开展方案的全面整合，优化管理流程。

2.1加强编制人员的联动，解决设计上的冲突问题

由于矿山生态防治方案编制对资质有一定要求，因此目前矿山的生态防治方案大多不是由一家单位负责编制完成的，至少分散到两个不同的单位来编制。而不同单位的编制人员在编制过程中缺乏沟通，基本都是单独完成编制，而不同的编制单位由于编制人员在设计思路和设计能力上存在差异，在这三个方案的共性内容上往往不能达到一致，就会导致设计上的偏差或冲突。另外，即使同一家单位负责编制的矿山生态防治方案有些也存在这个问题。为了解决同一矿山生态防治方案之间在设计上的冲突问题，首先要做好方案编制的联动工作，编制人员在编制矿山生态防治方案的过程中不能封闭，要多和其他生态防治方案的编制人员沟通，做好不同方案共性内容的一致性。另外，业主要尽量委托有资质的同一家单位来编制矿山生态防治方案，这样便于编制单位进行内部协调沟通。

2.2开展工程的界定，明确工程设计归属

如果只进行矿山生态防治方案编制工作上的联动，在实际操作中还会出现一些技术问题。比如，水土保持方案中的相关设计已经得到水土保持专家的认可，土地复垦方案引用了水土保持的设计，但是土地复垦专家不认可，要重新设计，还照样会导致设计上的矛盾。因此，有必要开展矿山生态防治方案的工程界定工作。

文献[2]对水土保持工程和土地复垦工程的界定工作开展了一定的研究，提出了土地复垦工程界定的生产性、永久性和关联性原则，根据这三原则对生产建设项目中常见的水土保持工程进行了界定，把表土剥离、临时用地在终止使用后的土地整治和植被建设工程界定为土地复垦工程，纳入土地复垦方案设计中。

但是对矿山地质环境保护与治理恢复工程和水土保持工程的界定，目前国内还缺乏研究。政府部门应组织相关行业的专家，从技术角度出发，按照“谁专业，谁负责”的原则，对矿山生态防治方案中的临时用地选址、防治措施的布设和相应的投资估算等内容开展工程界定工作。通过对矿山生态防治方案进行分工，明确各自的职责和设计范围，属于水土保持方案设计范围的，就由水土保持部门负责方案设计，其他方案可直接引用水土保持方案的成果，不再重复设计。在方案评审时，评审专家只对该方案负责的内容进行审查，不再审查非本方案负责的内容。

2.3开展方案的全面整合工作，优化管理流程

开展了矿山生态防治方案的工程界定工作，明确了工程设计归属，联动工作还没有结束，还可以通过开展矿山生态防治方案全方位的整合来进一步优化。整合工作包括以下几个方面：一是生态防治方案编制的整合，把三个方案整合成一个，由水利和国土部门进行联合审查。在这方面，国土部门已经开展了很好的探索工作。例如，广西把矿山地质环境保护与恢复治理方案和土地复垦方案整合成矿山地质环境恢复治理与土地复垦方案，提高了工作效率，减轻了企业负担，工作质量还没有下降，效果较好。二是对生态监测进行整合，三个方案中都有开展生态监测的内容，可以对监测点进行整合，不重复设置监测，减少工作量和成本投入。三是对工程验收进行整合，三个项目均要进行工程的验收工作，编制各自的验收技术评估报告，分别开展验收工作，可以把三个验收报告整合成一个，由水利和国土部门进行联合验收。

通过对矿山生态防治方案编制、技术审查、生态监测及工程验收等整个环节进行联动，实现方案的统一编制、统一审查、统一监测和统一验收，以更好地落实矿山生态防治措施，更有效地解决矿山地质环境问题。

3　同一矿山生态防治方案联动难点分析

3.1管理上的难点

开展同一矿山生态防治方案联动首先面对的就是管理上的难点，管理上的联动解决不好，其他一切联动工作都无法开展。水土保持方案由水利部门负责，矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案由国土部门的不同下属部门负责，因此矿山类项目生态防治方案的联动属于跨行业联动。另外，对矿山生态防治方案的管理属于分级管理，具体分部、省、市、县四级管理，根据工程规模的不同，其管理的审查审批权限不同。若同一矿山的不同方案由不同级别的部门进行审查审批，在此情况下矿山生态防治方案的联动不仅属于跨行业，还属于跨行政级别，其联动难度更大。

3.2技术上的难点

矿山生态防治方案均有各自的编制规程和技术规范，而不同的技术规范由于侧重点不一样，对部分工程设计的要求也不太一致。例如，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动，侧重于破坏土地能否利用、利用多少、怎样利用的问题，它要求土地的复垦方向优先为耕地，然后才是林草地。而水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施，侧重于怎么使水土资源少破坏、不破坏的问题[2]，它要求复垦方向优先有利于保水保土，一般是进行植被恢复，而进行农业耕作可能会不利于水土保持，在水土保持方案中不优先考虑。另外，在投资估算方面三个方案均有自己的工程单价计算定额，在人工单价、施工机械台时费和相关费率等方面的要求都不一致，同一个工程量在不同方案中计算结果都会有不同。

3.3编制资质上的难点

根据规定矿山生态防治方案的编制采取资质管理，对编制单位有资质上的限制条件，不符合资质条件的单位不能编制。例如，编制水土保持方案的单位需要具有水土保持方案编制资格证书，编制土地复垦方案的单位需要由水土保持、 生态环境工程等规划设计资质或具有从事土地复垦规划设计业绩的单位承担，编制矿山地质环境保护与治理恢复方案需要具有地质灾害危险性评估资质或地质灾害治理工程勘查、设计资质。如果把这三个方案整合成一个，那按照目前的资质要求必须具备三个资质条件才能编制，而一家单位同时具备这些资质的不太多，势必会影响矿山生态防治方案编制工作的开展。若由几家单位联合承接编制方案，这又会对编制的联动工作带来很大的不便。另外，由多家单位联合做一个方案的编制工作，目前政策也是不允许的。

4　建议及对策

根据矿山类项目生态防治方案在联动中存在的难点，建议政府从三个方面加以解决：一是由政府部门组织相关专家，制定专门针对矿山生态防治方案的技术规范和投资估算定额标准；二是由政府牵头协调国土和水利部门，探索建立矿山生态防治方案的联动管理机制，实现两部门从目前的管理模式到开放联动管理的转变；三是改革矿山生态防治方案的编制资质要求，开展多个单位编制一个整合方案的探索，或者减少矿山生态防治方案编制资质的要求，用一个综合性资质代替目前的多个资质。

[1] 牛光辉，陈绍宇，谭晓.同一生产建设项目的水土保持与土地复垦存在问题探讨[J].中国水土保持，2011(10)：17-18.

[2] 牛光辉，陈绍宇，谭晓.生产建设项目水土保持工程中土地复垦工程的界定[J].中国水土保持，2012(1)：58-60.

(责任编辑孙占锋)

S157

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1000-0941(2016)08-0001-03

牛光辉(1984—)，男，河南西华县人，工程师，硕士，主要从事水土保持与土地复垦规划、研究工作。

2015-09-15