多部门协作的生态环境损害责任追究机制研究

蔡宣琨　胡　馨　罗锦洪　成　钢

（1山西省环境规划院山西太原0300022山西省环境污染损害司法鉴定中心山西太原030002）

多部门协作的生态环境损害责任追究机制研究

蔡宣琨1，2胡馨1，2罗锦洪1成钢1，2

（1山西省环境规划院山西太原0300022山西省环境污染损害司法鉴定中心山西太原030002）

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求，严格实行生态环境损害赔偿制度和建立生态环境损害责任终身追究制。目前，生态环境损害责任追究工作中，面临着生态环境损害案件高发，犯罪形式多样，责任追究涉及部门、人员较多的新特点，在此背景下，开展生态环境损害责任追究过程中涉及的环境污染犯罪、损害鉴定评估、环境监管、行政执法等过程涉及的多部门协作机制进行梳理总结，从而构建环保、公安、纪检、检察、法院、司法等多部门参与的生态环境损害责任追究机制，对于实现多方位、多环节有效打击环境污染，提高环境违法成本具有重要的现实意义。

生态环境损害；责任追究；多部门协作

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”，“完善行政执法与刑事司法衔接机制”等要求[1]。

1　生态环境损害的定义

现在我国上位法中并没有生态损害的法学概念。而在学术界也中对此尚未达成统一概念，并且专业类似名称较多，如“生态环境损害”、“生态破坏”、“纯环境损害”等。生态环境污染损害的发生是生态损害责任构成的基本条件。生态环境污染损害是指因环境污染或生态破坏直接或间接地导致环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态服务的能力的破坏或损伤[2]。

2　开展生态环境损害多部门责任追究的法律基础

目前，我国环境学术界及法律界公认的环境侵权损害赔偿制度包含了两个主要内容，一种是作为传统意义上的环境侵权，是指某种行为已经造成了或可能在未来一段时间内造成环境污染或侵权，由该行为的受害者提出的损害赔偿。对此，国家《环境保护法》《物权法》《侵权责任法》等上位法均对这一内容进行了相应的处罚规定。另一种是环境公益诉讼，是指现代意义上的环境侵权损害赔偿制度。在现有上位法中，2012年新修订的《民事诉讼法》中第五十五条提到“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”为建立环境公益诉讼奠定了法律基础。

1997年修订的《刑法》中明确规定了重大环境污染事故罪、非法倾倒、堆放、处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪。2011年5月实行的《刑法修正案（八）》中对1997年规定的重大环境污染事故罪进行了修改，“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”在此次修改中，扩大了污染物的范围，降低了入罪门槛。与之相适应，最高人民法院和最高人民检察院联合制定了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，自2013年6月19日起施行[1]。

3　生态环境损害责任追究的内容

在现有的环境损害赔偿法律制度及其相关研究中，大部分学者将损害赔偿的范围限定在环境污染对人身、财产和纯经济利益造成的损害上(环境民事侵权损害)，而对环境污染行为对生态环境本身造成的损害(生态损害)涉及较少。但是就危害后果程度来说，生态环境损害的后果更为严重。生态系统的损害会导致长期的环境隐患，当损害达到一定程度时，会导致小局域范围内生态系统某一环节的缺失，进而导致小局域范围内的生态系统崩溃[3]。

生态环境损害责任追究应当明确各有关部门在事故发生后开展环境损害评估工作中的职责，不仅要对环境污染造成的人身、财产和纯经济利益损害进行评估，更应对生态环境损害的范围与程度进行明确量化，为审判机关审理相关民事或刑事案件提供评估意见。

4　生态环境损害责任追究多部门协作机制构想

严格落实生态环境损害责任追究制度应当重点考虑以下三个方面：对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度；依法追究刑事责任；进一步完善环境行政处罚制度。建立健全环境污染事件多部门协作机制。加强各级环保、公安、检察、法院、及司法等部门的沟通协调，充分发挥各部门的优势，形成环保行政执法与司法机关审理审判间的有机衔接，有效打击各类环境污染犯罪[1,4-5]。

4.1建立环境执法司法联动机制

环境保护执法司法联动机制是以应对环境行政处罚拒不执行和环境污染犯罪为目标，环境保护执法部门与司法部门就各自职权范围内建立的快速反应和联动机制。面对普遍存在的企业或当事人拒不执行《限期治理决定书》《责令改正违法行为决定书》《行政处罚决定书》等行为，环境保护行政执法部门应与人民法院探索建立符合本地区环境保护需要的联动执法机制，及时阻止和惩戒环境违法行为，防止污染扩大和群体性事件的发生。面对环境污染犯罪行为，新环保法虽然赋予了环境保护行政执法部门现场检查、查封扣押等权利，但由于行政违法和刑事案件对于证据类型及要求的不同，环保部门在执法过程中收集和保存的证据往往不符合公安机关办案需要，因此，环保行政执法和公安部门探索建立符合实际需求的联动执法机制，有效解决环保部门和公安部门在环境污染犯罪案件移送过程中出现的各类问题。

4.2加强环境公益诉讼中执法司法联动

《民事诉讼法》《环境保护法》等基本法在修订过程中，充分考虑了司法实践中存在的诉讼主体模糊不清、诉讼成本分担、举证责任、申请鉴定，强制执行难等突出问题，为环境保护执法部门参与环境保护公益诉讼扫清法律上的障碍。在针对侵害国家利益或公共利益的行为时，环境保护执法部门和司法机关在办案过程中，不但要追究行政责任，还应充分考虑刑事和民事责任。

4.3引入生态环境损害司法鉴定第三方评估机制

环境污染损害鉴定机构以中立者的身份，运用系统的科学技术手段，查明环境污染纠纷和案件的事实，是有效化解纠纷讼诉必不可少的重要前提和关键环节，在解决纠纷中具有举足轻重的。对于及时、妥善地处理社会矛盾与纠纷，维护社会稳定具有积极的作用。环境污染损害鉴定机构作为独立的社会服务机构，依法独立公正行使环境污染司法鉴定行为，采用法律手段界定污染责任主体、赔偿范围及赔偿金额，为依法追究污染者的环境责任，严厉惩治环境违法行为提供了法律依据。

4.4建立健全生态环境损害赔偿配套制度

使环境行政处罚与环境损害挂钩，推动了环境行政管理从粗放型向精细化转变，深化了环境责任保险、绿色信贷、生态补偿等环境经济政策体系的创新，有助于加快环境风险防范、环境应急处置等环境行政管理水平的提升。建立环境损害赔偿基金制度，进一步完善环境责任保险制度，扩大保险范围，对高环境风险行业实行强制性投保。环境污染损害鉴定评估逐步从突发环境污染事故延伸至累积性环境污染事件，从传统损害扩展到污染治理（修复）费。

5　结语

不断健全完善生态环境损害责任追究制度，对于切实解决我国环境保护领域长期存在的“违法成本低、守法成本高”问题，保障生态文明建设顺利进行，具有重大的社会意义。

[1]孙佑海.健全完善生态环境损害责任追究制度的实现路径[J].环境保护,2014,42(7):10-13.

[2]Faure M G，Jing L.Compensation for environmental damage in China:theory and practice[J].Pace Environmental LawReview,2014,31 (1):1-84.

[3]殷鑫.生态正义视野下的生态损害赔偿法律制度研究[D].武汉:华中师范大学,2013.

[4]刘倩,郭华,王金南.如何构建环境污染损害评估司法鉴定管理体系[J].环境保护,2012,(5):35-38.

[5]於芳,张红振,牛坤玉,等.我国的环境损害评估范围界定与评估方法[J].环境保护,2012(5):25-29.

[6]吴宇欣.环境诉讼与环境损害鉴定[J].环境与可持续发展, 2013.38(1):57-60.

蔡宣琨（1986—），山西省环境规划院、山西省环境污染损害司法鉴定中心主任助理、研究方向：环境风险评估与损害鉴定。