特种设备法规体系建设研究

宋继红



特种设备法规体系建设研究

宋继红

（国家质检总局特种设备安全监察局 北京 100088）

摘要：我国安全生产领域已经形成了以《安全生产法》为基本法，由一系列安全生产法律、法规和规章构成的较为完整的安全生产法律规范体系。通过对安全生产法规体系和特种设备法规体系的研究，理顺相关的法律关系，明确特种设备安全监察的属性、法律特征和基本原则，提出措施，强化依法治特，推进特种设备安全治理体系和治理能力现代化。

关键词：安全生产 特种设备 法规体系 安全监察 依法治特

1　安全生产法律规范体系

1.1我国安全生产法律规范体系概述

目前，我国安全生产领域已经形成了以《安全生产法》为基本法，由一系列安全生产法律、法规和规章构成的较为完整的安全生产法律规范体系。

法律层面，集中规定安全生产的主要有《安全生产法》《矿山安全法》《消防法》《道路交通安全法》《海上交通安全法》《特种设备安全法》等6部法律。《突发事件应对法》等法律也涉及安全生产方面的规定。

行政法规层面，集中规定安全生产的主要有《安全生产许可证条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》《煤矿安全监察条例》《特种设备安全监察条例》《危险化学品安全管理条例》《民用核设施安全监督管理条例》等28部行政法规。

部门规章层面，包括国务院有关部门制定的安全生产规章很多，有安全监管总局制定的规章如《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》《安全生产违法行为行政处罚办法》《危险化学品经营许可证管理办法》《煤矿安全培训规定》《烟花爆竹经营许可实施办法》等。国务院其他部门制定的规章如质检总局的《特种设备事故报告和调查处理规定》、公安部的《建设工程消防监督管理规定》、住房城乡建设部的《建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产管理规定》和交通运输部的《道路危险货物运输管理规定》等诸多安全生产规章。

规范标准层面，我国已经建立起由国家标准（GB）和安全生产标准（AQ）、化工标准（HG）、机械标准（JB）、公安标准（GA）、交通标准（JT）等行业标准以及特种设备安全技术规范（TSG）等安全规范组成的安全标准规范体系。例如，交通运输领域有《公路交通安全设施设计规范》《专用校车安全技术条件》等300多项安全标准，特种设备安全领域有《锅炉安全技术监察规程》《固定式压力容器安全技术监察规程》《压力管道安全技术监察规程-工业管道》等100多项安全规范。

1.2安全生产相关制度现状与发展

在安全生产共性制度方面，总体上看，通过加强安全法治建设，深入推动《安全生产法》的实施，不断构建起了一整套安全生产制度体系和一系列政策措施，进行了许多有益的探索并取得了一些成功的经验，如强化改革创新，细化实化安全责任落实，坚定不移推进法制建设，推动风险管控和隐患排查治理制度化、规范化、经常化，加强安全教育培训，加强安全保障工程项目建设等等。虽然经过各方面努力，全国安全生产事故总量保持了继续下降的态势，但是安全形势依然严峻，一些突出问题亟待解决。

1）细化各部门安全生产监管职责，解决安全生产综合监管与行业监管职责不够明确的问题。《安全生产法》第九条规定，安全监管部门对安全生产工作实施综合监管，其他有关部门在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监管。这一规定比较原则，有必要按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，进一步明确和细化各部门的安全监管职责，特别是对一些交叉领域如石油天然气管道、城镇燃气管道的安全监督管理职责。

2）明确责任边界，解决失职追责、履职免责标准不明确、不具体的问题。通过制定相关的具体标准或者修改《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《安全生产领域行政责任追究暂行规定》等项措施，明确界定履职到位和履职不到位的判定标准，避免“企业出事故、政府担责任、监管监察干部受追究”的现象，影响监管监察队伍的稳定。

3）完善应急救援相关法规标准，解决应急救援工作不规范不科学的问题。加强安全生产应急管理法律制度建设，根据《安全生产法》和《突发事件应对法》的规定，制定安全生产应急管理法规制度，建立应急管理责任体系，明确政府、部门、生产经营单位及其主要负责人职责，加强应急准备工作，规范应急救援行动。

4）修订相关法规制度，解决安全生产相关领域事故报告和调查处理不统一、不一致的问题。《特种设备安全监察条例》对事故报告和调查处理的规定与《生产安全事故报告和调查处理条例》规定存在不协调、不统一，事故级别划分、处理主体责任定位不一致。需要对两个条例进行协调、修改完善。

5）统筹规划，加强协调，解决安全生产规划如何与城乡规划衔接的问题。《安全生产法》第八条规定，安全生产规划应当与城乡规划相衔接。从实际情况看，这项规定过于原则，亟需进一步细化，制定一套行之有效的办法使两个规划有效融合、全面落实。2013年发生的青岛“11.12”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，造成大量市民受到伤害，一个重要的原因就是城乡建设规划没有尊重之前的安全生产规划，而地方政府在制定城乡建设规划时，又难以考虑安全生产工作的需要。

6）建立安全生产责任强制保险制度。《安全生产法》第四十八条规定，国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。《特种设备安全法》第十七条规定，国家鼓励投保特种设备安全责任保险。从实际执行情况看并不理想，质检总局在电梯、客运索道等涉及公众安全的特种设备领域开展了自愿保险试点，收到良好的效果，但推行难度很大，认为有必要在相关法律法规中明确涉及公众安全的安全生产领域建立强制保险制度。

7）亟待完善危险化学品安全方面的制度体系。目前，在危险化学品安全管理规定和相关技术要求上都存在缺失，包括监督管理职责不够明确、危险化学品的生产储存周边建设项目选址规划存在安全监管空白、危险化学品生产储存设施与相关区域安全距离不明确、港区仓储经营管理体制不合理等等。应当建立并完善相关的制度体系。

2　特种设备法规体系和基本制度

2.1特种设备法规体系基本情况

为了进一步完善特种设备法律制度，从上个世纪末我们就开始了对锅炉压力容器压力管道等特种设备安全监察法律规范和制度体系进行系统研究。按照特种设备安全监察法规标准体系框架思路［1］，借鉴发达国家的成功经验，并结合我国特种设备安全技术法规和标准体系的实际情况，建立“以法律法规为依据、以安全技术规范为主要内容、以技术标准为基础”的特种设备安全监察规范标准体系［2］。

经过多年的努力，我国已经建立起完整的特种设备安全法律规范体系。《特种设备安全法》的公布和实施，标志着我国特种设备法律规范体系建设工作已经进入了一个新的历史时期［3］。形成了法律、行政法规、部门规章、安全技术规范及技术标准等5个层次的特种设备法律规范体系。

2.2特种设备安全监察属性

根据特种设备安全监察条例释义描述，特种设备安全监察，是指负责特种设备安全的政府行政机关为实现安全目的而从事的决策、组织、管理控制和监督检查等活动的总和［4］。不难看出，该定义表明了安全监察的三个含义：1）行为主体是政府；2）目的取向是安全；3）活动内容是系统工程。

从公共理论上分析，安全监察具有公共物品的基本特征：提供的非竞争性、消费的非排他性、生产的边际成本很低甚至为零（公共物品是指可供群体消费或使用的物品，每个消费者消费这种物品时，不会导致别人对该物品的消费有丝毫的减少）。因此，安全监察属于公共物品的范畴。现实生活中的公共物品很多，例如：国防、司法、警察、消防、环境保护、基础科学研究等抽象的公共物品，以及基础设施、广播电视、灯塔以及空气等具体的公共物品。

公共物品的提供一般都是以政府或社会的某些管理职能或公共政策的形式出现。其成果是面向公众的。特种设备安全监察属于公共物品，并且以行政管理的形式出现，必须依法行政，而依法行政必须有坚实的法律基础。

2.3特种设备安全监察的法律特征

1）特种设备安全监察具有国家意志性。安全监察活动，是为了公众安全从国家整体利益出发以政府的名义并利用行政权力进行的，不受部门或行业的限制，行为比较超脱、客观。安全监察行为是安全监察机构代表国家对特种设备的安全进行的监督和管理，其目的是为了保护生命和财产安全，因此在监察过程中必然体现国家意志。

2）特种设备安全监察具有强制执行性。安全监察的行为既然是为了保护生命财产安全，则相对人在生产经营过程中出现违反安全法律、法规的行为时，安全监察机构有权强制其履行安全法律、法规规定的义务，对不合规定的设备强令其改造甚至拆除，必要时可课以一定的罚款等。对严重违法的人可以提请司法部门追究刑事责任，限制人身自由。

3）特种设备安全监察具有规范性。执行安全监察职能属于运用公权力，应以法律的规定为工作依据。任何行政机关的职权应来源于法律的设定或授权，行政行为都要有法律法规作为其行为的依据。特种设备的安全监察具有很强的技术性、多样性和复杂性，因此规范它的法规也具有很多技术内容，是典型的技术法规。同时，由于各种现象繁杂，行政措施多样，不可能用一部法律、法规规范安全监察工作，必须用多个层次把安全监察工作展开，形成一个完整的法规体系。

4）特种设备安全监察涉及的法律关系具有复杂性。主要法律关系有：安全监察机构与行政相对人、检验机构与受检单位、设计单位与制造安装单位、制造安装单位与使用单位等等，它们之间在生产经营中产生法律关系，某一方的行为有可能给另一方造成伤害，当双方发生争议时，安全监察机构应进行调解。

2.4特种设备安全监察的基本原则

1）合法性原则。（1）安全监察机构的设立必须合法；（2）安全监察职权的拥有必须合法；（3）安全监察职权的行使必须合法；（4）安全监察机构违法行使监察职权或超越职权范围，给相对人造成损害的，应当承担相应的法律责任，即法律、法规中应规定特种设备安全监察机构违法应承担的法律责任。

2）合理性原则。所谓合理性，是指行政决定内容要客观、适度、符合理性。合理性有三个方面含义：（1）正当性，即行政行为的目的和动机正当，符合国家和人民的利益，符合社会公平、正义的需要；（2）客观性，即法律的制定、实施符合客观规律，符合国情，要与当时的政治、经济、管理和技术水平相适应，还要满足发展需要；（3）适度性，即安全监察机构制定和实施安全监察制度应当不偏不倚，符合社会需要。

3）以人为本的原则。特种设备安全直接关系到人的生命安全、健康，对具有潜在危险的当事人的财产和行为必须进行限制，安全监察机构行使职权时应不受财产法和其他法律的限制。

合法性原则与合理性原则二者并存于特种设备安全监察行政法规制度中，缺一不可，同时二者互为前提，互为补充，共同发挥作用，有助于特种设备安全监察法规体系的稳定、协调与统一，规范主体的行为，确保以统一的标准和要求实现安全目标；还有助于弥补安全监察法律规范的不足与疏漏，保证社会关系得到及时、必要的调整，发现和协调法律体系中的不协调现象，防止违背立法宗旨行为的发生。

2.5特种设备安全法的主要特点

一是体现了多元共治的指导思想。二是提升了法律的可操作性和执行性。三是均衡了制度成本和违法违规成本，明确了事故责任单位的民事赔偿责任，加大对特种设备违法行为的查处力度，使违法成本高于守法成本。四是体现了安全性与经济性的统一。五是完善了特种设备安全监管链条，进一步完善了特种设备可追溯制度，真正实现了对设计、制造、安装、改造、修理、经营、检验、检测、使用、报废的全生命周期监管。六是预留了技术创新和监管方式改革的空间。

2.6特种设备安全监察基本制度及其主要特点

1）按照事前监管、事中监管、事后监管相结合的模式，特种设备安全法确立了以行政许可和监督检查为主的安全监察基本制度。行政许可制度主要是对特种设备设计、制造、安装改造维修、检验检测单位或机构进行许可，对特种设备检验检测人员、作业人员进行考核，对特种设备进行使用登记。监督检查制度主要包括：强制检验制度、现场监察制度、事故调查处理制度、安全责任追究制度、安全状况公布制度。

2）安全监察基本制度的显著特征是分类监管、全过程监管。《特种设备安全法》第四条规定：国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理。分类监管是基于特种设备安全风险全过程分析的基础上，对各类特种设备的生产、经营、使用、检验检测实施不同的监管方式。全过程监管是对设备全生命周期的监管，从设计、制造、经营、安装、使用、检验、修理改造到报废的全过程，形成完整监管链条，是按照确定的职责，对涉及特种设备安全的各个环节实施安全监察。对此，不能将全过程监管简单理解为全过程负责任。因为各环节都有其责任主体，该谁负责就谁负责。就特种设备事故责任而言，分析事故的原因，责任往往是多方面的，属于哪个环节的问题，就追究哪个环节的责任主体。如果涉及监察工作未到位，该做的工作没做，当然要负监管责任，但不能负无限责任。

3）安全监察基本制度有下列主要特点：

一是坚持“多元共治”工作格局。特种设备安全是一项系统工程，更是一项社会工程，我们一直坚持多元共治的基本做法，在突出企业主体责任的同时，注重发挥政府、相关部门、行业组织、社会公众的作用，形成齐抓共管的局面，努力构建“企业落实主体责任、属地政府统一领导、监管部门依法履职、检验机构技术支撑、行业协会自律服务、社会公众监督参与”的多元共治工作格局。《特种设备安全法》充分体现了多元共治的指导思想，第五、六、七、九、十二条分别规定了：特种设备安全监督管理部门的安全监察职责；各级政府在特种设备安全工作中领导、督促、协调的职责；生产、经营、使用单位的安全和节能方面的义务；特种设备行业协会责任、义务；社会监督和举报制度。

二是坚持“预防为主”安全方针。从生产源头把关，通过行政许可和制造过程监督检验，确保特种设备优生；从使用登记把关，确保特种设备及时纳入安全监察范围，处于有效监管之中；从定期检验把关，确保特种设备保持良好运行状况；从人员素质把关，增强特种设备生产、使用、检验、管理等相关人员的适应性；从规范管理把关，促进各项特种设备安全制度的完善和实施。

三是坚持抓好“两防”工作重心。“两防”是指“防止发生重特大事故、防止出现重大影响事件”，工作重心是加大隐患排查整治力度，全力防范系统性、区域性风险，坚持重点设备、重点领域、重点行业严格监管，坚持专项整治，坚持治大隐患，特别是加强对涉及民生的电梯、气瓶、大型游乐设施和客运索道等设备安全质量的监管，有效防止重特大事故和重大影响事件的发生。

四是坚持“分类监管”科学方法。在风险分析的基础上，推行不同设备、单位、地区的分类监管，对重点设备领域实施重点监管，对不同单位实施差异化监察，对不同地区推行结合地方实际的工作措施。

3　特种设备法规体系的完善与发展

3.1完善法规制度

1）完善行政法规。推动《特种设备安全监察条例》的修订，使之成为《特种设备安全法》的实施条例，从法规层面将法律的原则规定予以细化并保障顺利实施。重点细化特种设备事故报告和调查处理、特种设备经营管理、缺陷产品召回、节能监督管理等相关规定。加快《电梯安全条例》的立法进程。

2）完善部门规章。启动《特种设备缺陷产品召回管理规定》的制定；启动《特种设备事故报告和调查处理规定》、《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》的修订；制定经营环节的监督管理规定。

3）完善安全技术规范。按照《特种设备安全法》第十六条的规定，对采用新材料、新技术、新工艺的特种设备进行技术评审以及设备报废要求等内容纳入各类特种设备安全技术监察规程［5］。

4）完善相关标准。整合精简强制性国家标准，完善技术标准体系框架，鼓励特种设备行业和技术机构建立团体标准，引导特种设备相关企业采用标准自我声明等方式提供高于国家标准要求的特种设备产品与服务，促进特种设备产品质量提升。

3.2建立良好的运行维护机制

1）建立协调机制。在深入贯彻落实《特种设备安全法》的基础上，全面梳理各层级法律法规之间的关系［7］。整体上要统筹考虑特种设备法规体系与安全生产法律规范体系的协调衔接，层次上要统筹考虑特种设备安全技术规范与相关技术标准的协调衔接。建立安全技术规范与标准的协调机制，引入并强化“协调标准”的概念，明确安全技术规范和标准之间的关系及其功能侧重，安全技术规范提出基本安全要求，标准给出达到或者满足基本安全要求的技术路径及方法。

2）全面推进安全技术大规范建设。按照已经明确的整合编制安全技术大规范的指导思想，以统一协调安全基本要求、方便使用的目的，推进整合工作进程，从根本上解决安全技术规范存在的数量过多、条目过繁、内容重复、矛盾交叉的缺陷，并先期开展医用氧舱、气瓶、压力容器、起重机械等大规范的编制工作。根据技术进步，及时总结成熟经验，科学调整安全技术规范相关内容，引导特种设备制造业和服务业技术进步，促进产业发展［6］。

3）完善安全技术规范的制修订程序。尽快修订《特种设备安全技术规范制订程序导则》，对已经实行的安全技术规范，适时进行修订完善，可明确规定每3年对安全技术规范进行一次修订，平常及时补遗补缺，以满足技术进步的需要，适应新的情况。

3.3发展目标与主要任务

●3.3.1发展目标

到2020年底前，完善与改革相适应的特种设备安全法治；建立与社会主义市场经济相适应的以多元共治为特征、以风险管理为主线的中国特色特种设备安全治理体系，推进治理能力现代化［7］。通过不断优化和完善法规体系，使我国特种设备安全技术规范的整体水平达到或接近国际先进水平，确保特种设备安全性能优生原则和在用特种设备安全性能合乎使用原则的规范化，有效遏制重特大事故和重大影响事件，为特种设备安全状况达到或接近国际先进水平提供坚实的法规制度保障。

●3.3.2主要任务

一是深入开展国内外特种设备法规标准体系的比较研究。重点研究法律制度、立法原则、法治理念（包括合理免责）、安全性能、参数指标、技术性贸易措施等方面的情况，为我国特种设备法规体系建设提出建议。

二是开展安全技术规范制修订过程中关键技术研究。例如特种设备事故应急抢险技术、事故处置预案、重大危险源识别与监控、关键性能指标的确定、风险评估技术、缺陷评定技术等，组织和开展相应的科研工作［8］。

三是开展《电梯安全条例》的立法研究。重点研究强制责任保险、使用安全责任主体、电梯大修及更新改造资金、建设配置规范及安全可靠性能等需要法律法规层面解决的问题。

四是加强领导，组织专家力量开展工作。用好国务院安委会专家咨询委特种设备专委会和质检总局特种设备安全技术委员会这两个平台，并充分发挥各标准化技术委员会的积极作用，优化我国特种设备安全技术规范和相关标准，完善特种设备法规体系。

参考文献

［1］ 宋继红.特种设备安全监察法规标准体系框架思路［J］.中国特种设备安全，2005，21（4）：14-20.

［2］ 宋继红.我国特种设备安全规范标准体系现状与发展［J］.劳动保护，2005，（10）：17-19.

［3］ 国家质量监督检验检疫总局.中国质检工作手册.特种设备安全监察［M］.北京：中国质检出版社，2014.

［4］ 赵晓光，刘兆彬，陈钢.新《特种设备安全监察条例》释义［M］.北京：中国法制出版社，2010.

［5］ 实务全书编委会.中华人民共和国特种设备安全法实务全书［M］.北京：中国法制出版社，2015.

［6］ 宋继红.特种设备安全法治和制度研究［J］.压力容器，2016，33（1）：1-5.

［7］ 质检总局关于印发《特种设备安全监管改革顶层设计方案》的通知（国质检特〔2016〕91号）［Z］.

［8］ 陈钢，等.21世纪特种设备安全科技发展战略［M］.北京：国防工业出版社，2007.

Research of the Construction of the Special Equipment Regulation System

Song Jihong
(Special Equipment Safety Supervision Bureau of General Administration of Quality Supervison, Inspection and Quarantine of the People’s Republic of China Beijing 100088)

AbstractThe relative complete regulation system of safety production based on the basic law “ Production Safety Law” has formed in the safety production areas of China, which is constituted by a series of production safety laws, rules and regulations. With the study on safety production law system and special equipment regulation system, the relevant legal relationship is straightened out, property, legal characteristic and basic principles of the special equipment safety supervision is clearly identifed. Meanwhile the paper puts forward measures to strengthen governing special equipment based on regulation and promote the modernization of special equipment safety management system and management ability.

KeywordsSafety production Special equipment Regulation system Safety supervision Governing special equipment based on regulation

中图分类号：X924.1

文献标识码：B

文章编号：1673-257X（2016）04-0019-05

DOI：10.3969/j.issn.1673-257X.2016.04.001