如火如荼的PPP

黄春桥



如火如荼的PPP

黄春桥

2016年4月11日，由中国发展研究基金会发起的“社会资本参与公共服务市场化改革”研究专家研讨会暨课题成果发布会在京举行。会上，来自政府部门、高校、企业、研究机构专家就当下PPP的发展进行了交流和探讨，会议发布了《社会资本参与公共服务市场化改革研究》报告。近年来从行业试水到学界研究，PPP一路走红，成为时下热词。

PPP的燎原之势

“截至（2016年）2月底，经过财政部门识别后录入PPP综合信息平台、拟以PPP模式招商的项目投资额有8.3万亿，加上发改委推出的4万亿推广名单，共计12万多亿，这充分说明PPP改革在各地已呈星火燎原之势。”财政部政府和社会资本合作（PPP）中心主任焦小平在研讨会主题演讲中表示。

为了支持PPP改革，相关部门打出了一系列组合拳。2014年5月财政部成立了PPP工作领导小组。一年之后即2015年5月国家发改委推出80个PPP示范项目，范围涉及传统基础设施建设、信息基础设施建设、清洁能源、油气、煤化工等领域。此后，财政部、发改委等职能部门出台了一系列PPP指导性政策文件。财政部、税务总局还发布了鼓励PPP发展的税收优惠政策。地方政府层面也积极出台了可操作性强的PPP政策文件，部分省份成立了隶属于省级财政的PPP中心。经过不断地探索和发展我国目前推行PPP模式的政策体系已初步建立。

目前，PPP项目已经涵盖了市政工程、交通运输、水利建设、环境保护、能源、医疗、住房等领域。最新公布的数字显示，截至2016 年3月31日，经审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目7721个，总投资87802.47亿元，比1月末分别增加724个、6480.47亿元。

可以说“中国用两年的时间走完了发达国家十几年的PPP发展道路”。正如焦小平所言，PPP在当下中国已成燎原之势。

婚礼还是婚姻 ？

从数据上看，PPP的发展如火如荼，这种现象是偶然还是必然？是什么让它如此有魅力？

这就要从PPP本身说起。PPP （Public-Private-Partnership）即政府与社会资本合作的简称，通常被称为公私合作（合营）伙伴关系。国际上，PPP指政府与私营企业之间长期合作提供公共产品（服务），分为服务外包、特许经营、私有化三类。由于我国存在着国有企业、集体企业和私营企业等不同性质的社会资本，因此，PPP在国内指的是政府与社会资本之间的长期合作关系，合作对象不仅限于私营企业。PPP作为公共服务市场化改革的重要手段，广泛应用于轨道交通建设、管网改造、生态环境治理、教育、医疗、养老等领域。目前，英国、美国、加拿大等国家的PPP市场成熟度和复杂程度较高。

其实，PPP在中国也并非新鲜事物，例如1984年的广州沙角B电厂建设，后来的北京地铁4号线建设运营，都采取了PPP运作模式。中央财经大学肖鹏教授指出，从20世纪80年代起到2012年，中国的PPP实施经历了探索试点到逐步推广阶段，但是从2008年金融危机后，在4万亿大规模经济刺激中，出现了政府投资对民间投资的挤出效应，PPP模式处于深度调整期，2013年以后进入重塑运作阶段。

随着中国经济进入新常态，经济增速放缓，财政压力增大，而新型城镇化建设、环境治理、民生建设等方面需要投入大量资金，但国有资本在这方面投资效率低下，所以需要充分释放社会资本，于是PPP受到格外关注。

中国发展研究基金会副秘书长方晋表示，“在公共服务领域推广运用PPP模式，是落实党的十八届三中全会精神的一项重要举措，是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择，是推动财政体制改革和政策创新的根本要求，在当前我国经济进入新常态、城镇化和市场化提速、地方政府性债务问题显现的形势下，推进PPP模式意义重大、一举多得。”

为了走出新常态，政府提出供给侧结构性改革，而改革的重要内容就是促进制度技术创新，“PPP改革就是以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的体制机制变革”焦小平认为。

时下的PPP热潮顺应了经济新常态，它绝不是仅仅为解决融资困难设计的过渡之策，而是公共产品（服务）供给管理的一种市场化社会化变革。所以，持续推进PPP发展将有助于进一步明确政府与市场边界，转变政府职能，充分发挥市场在资源配置的决定作用。它不是一场“婚礼”而是一段“婚姻”。

推进中的困境

当然，中国推动PPP的速度之快、项目之多、领域之广、体量之大让人惊叹。但是，在这样密集的实施过程当中也存在着不少问题。

在谈到推进的问题时，方晋表示：“过去一年多来，中央政府大力推广PPP模式，政策密集出台，项目数量和投资额显著上升，但也存在民企参与积极性不高，项目难落地，地方层面实施项目的能力、人才、知识、经验欠缺等问题。”

此外，根据2016年4月底PPP综合信息平台项目库季报显示，全国PPP项目数量和投资额分布不均。投资额排前六的山东、贵州、云南、河南、四川、江苏的投资总额约4.66万亿，占入库项目总投资51.9%，占了半壁江山，而经济发达的上海、天津却排最末。并且这些项目主要集中在市政交通环保等领域，而医疗、教育领域所占比例较少。

不仅如此，PPP项目在推进的过程中在法律规范、政府诚信、投资回报以及监督等方面还存在着一些问题。国务院发展研究中心企业所副所长张永伟在《社会资本参与公共服务市场化改革研究》总报告中明确表示，在分领域推进PPP过程中存在着PPP法律法规体系不完善、PPP项目轻重融资—轻管理、地方政府失信、假PPP现象等诸多共性问题。此外，在不同领域还存在着一些特殊性问题：由于PPP项目执行周期长、缺乏动态价格调整机制和不完全竞争，导致部分社会资本的回报率未能处在合理的区间，出现亏损或过高情况。在准经营性领域和非经营性领域，政府违约情况较多、PPP补偿机制不完善、项目缺乏公众监督。

诊断“药方”

“经过两年实践探索，在国务院各个部门的协同努力下，PPP改革已成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的一个重要抓手。”

如何科学合理地使用这个工具，更好地发挥其作用，针对其存在的问题，专家们给出了如下建议：构建健全的法律制度环境，出台国家级层面的法律文件来规范PPP项目标准、合同运作，消除有冲突的机制障碍；增强契约精神，政府和社会资方应该相互监督，履行合同条款；建立独立的PPP项目管理专业机构，处理好“看得见的手”与“看不见的手”之间的关系；按照物有所值的原则，注重PPP因地制宜的发展，在推进的过程中不能搞一刀切，注重本地发展的实际；确定合理的长期的利益分享、风险共担机制，实现PPP项目效率、效能的最大化；建立并完善PPP项目绩效考核制度，加强评估审计工作；最后，针对PPP项目运作的专业性、复杂性，大力培养致力于PPP事业的专业人才，推动PPP事业健康稳定发展。