城乡统筹中“增减挂钩”政策的实践与创新—以成都“小组生微”模式为例

唐瑕苓

（四川旅游学院，成都 610100）



城乡统筹中“增减挂钩”政策的实践与创新
—以成都“小组生微”模式为例

唐瑕苓

（四川旅游学院，成都 610100）

摘 要：文章通过反思我国以往“增减挂钩”政策实施过程中发现的问题，对成都市“小组生微”模式新农村建设过程中“增减挂钩”政策的实践创新途径进行研究并分析其利弊，为合理校正“增减挂钩”政策的实践偏差、继续助力统筹城乡新农村建设提供参考。

关键词：统筹城乡 增减挂钩 创新

我国工业化和城镇化的快速发展致使城乡用地供需矛盾凸显、大量农业人口非农化。城乡建设用地增减挂钩政策便是在这种现实条件下开展实施的。其具体做法是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标（以下简称为“增减挂钩”）［1］。“增减挂钩”政策和农村土地整理相联系，对农村散乱、废弃、闲置的宅基地和集体建设用地进行整治。整理出来的土地，首先复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时把获得土地级差收益返回农村用于新农村建设，形成良性循环［2］。

耕地占补平衡指标交易调动了更多的资金以土地综合整治的方式投入到生产力和经济发展相对落后的农村地区，以提高农业耕地质量、完善农田基础设施、改善农业生产条件和农村生活环境。整治后的农业生产条件又可吸引投资，促进农村土地的合理流转和适度规模经营，实现现代化基础设施、公益设施向农村延伸和覆盖，加快新农村建设和城乡统筹发展进程。“增减挂钩”政策的实施使城乡土地资源能够科学有序流动，农民居住区、耕地规模和产业园区适度规模集中，实现了优化布局、节约用地、促进发展的目标。

长达10余年的“增减挂钩”政策实施过程也发现了一些问题。2011年国土资源部组织联合检查组开展的城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查抽查工作中发现，一些地方在实施政策时出现了强制村庄拆并、“农民上楼”的现象；在资金管理方面，由于农村土地整治涉及部门多，资金聚合难度大、及时到位难，直接影响了项目的进展；社会资金进入土地整治也缺乏制度规范，土地整理节余指标产生的增值收益返回农村缺少具操作性的管理办法，客观上影响了政策的长期效益。另外，过去的新农村建设片面模仿城市建设，单纯用城市生活形态替代农村生活形态，如在县域或乡镇经济相对发达的地区热衷的“农民上楼”集中居住模式中，随着和城市外观雷同、整齐划一的多层住宅的建设，农村房院结合的散居传统被迫消失；农民“上楼” 伴随着土地性质、农民身份的变化，上楼农民即成为失地农民，须直面如生活成本增加、耕种不便、不允许饲养牲畜家禽等生活和生产方式的巨大变迁。

正是由于在政策执行过程中发现的种种问题，试点地区的地方政府也在不断调试政策的执行角度与方式。作为全国综合配套改革试验区，成都探索出使农民生产生活得到便利、川西田园风貌得到保持、农村和城镇功能性差别不被消除的“小组生微”（即小规模、组团式、生态化、微田园）新农村建设模式［3］。“小组生微”是对城乡统筹过程中曾经的实践偏差进行合理校正的系统工程，也为完善城乡建设用地增减挂钩政策提供了重要的实践经验。

1 成都城乡建设用地“增减挂钩”政策执行的基本情况

2006年，国土资源部将山东、天津、江苏、湖北、四川等5省确立为首批土地增减挂钩试点省市，而实际上，从2003年起，成都就已经开始着手实施农用地开发整理和建设用地整理工作了。在成都的“灾后重建”、“生态移民”等项目建设中，“增减挂钩”政策的实施都在建设资金的筹集和合理配置方面起了不小的作用。2010年，成都推出建设用地指标（俗称“地票”）交易，意在引入社会力量参与农村土地综合整理，为城乡一体化建设腾出空间，但由于开发商对“地票”拍卖的哄抢达到天价引起质疑，交易暂停。2011年4月，成都地票交易重启，将持证准入改为持证准用，即要求在成都市参与国有经营性建设用地招拍挂的房地产开发商，在进行土地开发前，必须持有相应的“增减挂钩”指标。

2 成都“小组生微”模式中“增减挂钩”政策的具体做法

“小组生微”模式的核心是以传统院落改造、保护传承乡风民俗为重点，推进农村组织、产业、空间、文化的整合，并植入现代设施和公共服务进行幸福美丽新农村建设［4］。在“小组生微”的实践过程中，地方政府为解决以前政策实施中出现的问题进行了创造性、探索性的实践，其具体做法如下。

2.1 科学选址，量力而行，依托特色产业发展

“小组生微”项目选址在靠近全市11条都市现代农业“一线一品”示范线、“成新蒲”都市现代农业示范带、10个粮经产业新村建设成片推进综合示范基地、6个产村相融精品园区和地震灾后重建示范线以及国省干道、城乡快速通道等交通干线上［5］。因此，“小组生微”所在乡镇有的本身就具有一定的旅游资源优势，或有成规模的农产品产业，存在大量的消费群体，在这种情况下，发展农民集中居住，既有市场基础，也具有社会资金参与开发打造的优势，在集中居住过程中节约土地的同时能加快农业产业化进程、使农民居住及生活条件得到改善。此外，认识到没有产业支撑的新农村综合体只是“盆景”，“小组生微”新农村综合体内规划建设了都市现代农业产业基地和园区等，引进农业产业化龙头企业，发展农民专业合作社，着力于推动基础产业和特色产业连片规模发展，避免了农民上楼后就失业的老问题。

2.2 由“持票准入”改为“持证准入”，土地收入返还农村

农业基础设置和农村配套生活设施建设需要投入大量资金，迫切需要社会资金的进入。这也是地方政府设计地票交易制度的初衷。土地开发企业获取地票的方式有3种：参加拍卖，自己整理，交纳保证金。保证金获取地票的方式被取消后，企业只能自己整理土地或者参与地票拍卖获取地票。而由于土地整理耗时费力环节复杂，拍卖便成为了土地开发企业的首选，因此也出现了2010年成都天价地票的一幕。为使地票交易回归本质，降低地票的金融属性和杠杆率，成都市国土局发布了《关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》（成办发［2010］59号），规定所有参与成都市（包括中心城区及二、三圈层各区（市）县）国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权竞买的竞买申请人，在报名时必须持有建设用地指标证书或建设用地指标保证金收款凭证。由“持证准入”变成“持证准用”，即想要进行土地交易，需持有地票，而地票只需要拍地后有足够的建设用地指标相匹配即可。

至于地票收入的分配，成都市政府提取10%作为基础设施与公共设施配套费，提取其中0.5%的交易服务费后，剩下收益最终返还给指标来源地进行基础设施配套建设。“小组生微”模式中，解决农村公共产品和服务供给资金来源的创造性措施—村公资金（村级公共服务与社会管理专项资金）即来自于此。在执行上，主城区相关涉农社区的村公资金经费由区财政全额负担，近郊区（县）财政按市与区（县）5∶5的比例安排，远郊县（市）财 政按市与县（市）7∶3的比例安排［6］。

2.3 确权颁证，产权入股，激活农村土地资源价值

土地综合治理以“增减挂钩”政策为平台推动田、水、路、林、村综合整治，节约的集体建设用地指标调整到符合规划的城镇使用，农民获得指标交易产生的收益，其本质还是将土地资源转化为社会经济资本。但“小组生微”摒弃了以往的地方政府和融资平台公司联合操作机制，按照市场原则组织村民入股集体资产管理公司，领导权（村两委）与经营权（集体资产管理公司）相分离，避免了政府的无序干涉，主要体现在2个方面：一是确权颁证，进行产权制度改革。2014年国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合下发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，明确将宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施进程，强调要为建立城乡统一的建设用地市场奠定产权基础。作为试点地区，成都启动了产权制度改革工作，如成都市新都区平均每户颁证4、5个，包括宅基地使用权证、农村房屋所有权证、农用地的承包经营权证、集体资产股权证、林权证等。有了产权证，农民可以抵押融资或作价入股，参与市场经济。二是鼓励运用产权制度改革成果，组建集体资产管理公司，采取农户自筹、产权融资、社会资金参与相结合的方式，自主实施新农村综合体建设。集体资产管理公司是股份制企业，农户凭产权入股。土地整理中核心的拆旧安置办法和相关配套措施均由其牵头拟定，并提交村民集体议事讨论通过。同时，以往从中央至省市，很多部门的“三农”资金都是自条块下来，资金分配上难以形成有效地协同共管机制，资金投入重复、使用分散现象严重。作为一个新的接收平台，“小组生微”能够整合农发、建设、环保、水务、交通等部门涉农资金，统一作用于新农村建设。

2.4 城乡土地通盘考虑，合理规划居住区规模，避免“城乡均质”

2003年开始城乡统筹建设后，成都颁布了《成都市社会主义新农村规划建设技术导则（试行）》《成都市社会主义新农村规划建设管理办法（试行）》《成都市建筑形态规划管理补充规定（试行）》等条例和管理办法，以期形成整体有特色的建筑氛围。但随后的实践发现，部分条例对建筑创作产生了影响，给农民的生活带来很大不便，如在场镇改造中无视本地自然、人文历史的制约，试图打造欧陆风情；又如生活区与农业劳作区距离太远，有的距离约2 km以上，农户甚至需要骑着摩托车去劳作［7］。

“小组生微”通过组团式、生态化、微田园化保留了传统的川西林盘院落生态痕迹。采取聚居点组团式布局形式，将每个组团控制在50户左右，人均综合用地面积控制在50～70 m2之间，接近《城市用地分类与规划用地标准》确定的1级城镇人均用地60 m2，体现了川西民居小聚居的传统居住特点。如成都市新农村综合体实践示范点新都区新繁镇高院村的玲珑锦院，将路、渠、林、田与集中居住区融合在一起，建设了5个组团，每个组团20～50户不等，组团间保留原生态植被，以林盘、湿地、沟渠、农田等间隔，房前屋后栽种果树，实现了农居建筑审美的提高。

3 “小组生微”模式对实施增减挂钩政策的启示

“小组生微”模式中对“增减挂钩”政策的灵活运用解决了新农村建设中的关键问题，即土地产权的问题，给予了项目实施地农民充分的尊重，鼓励其以产权入股参与土地管理，并统筹考虑了城市建设用地和农村整理用地的指标，将指标交易获得的收益以特定的资金形式回馈了农村。另外，由于农民集中居住的基本条件就是有正式的非农就业岗位或能够继续从事农业的机会，项目在建设过程中充分考虑了产业地缘优势的利用和居住传统的保留，以保证集中居住后的农民能保持耕种传统或成为产业农民。“小组生微”的成都经验说明“增减挂钩”政策的实施必须结合当地的社会经济发展水平、城市发展规划和特色产业优势统筹考虑，在实施过程中，地方政府不能为贪图土地价差收益而忽视农民切身利益，更不能不考虑农民转型的实际困难而冲动施行“集中居住”。

在过去相当长的时间里，地方政府单纯为发展区域经济而对生态危机和环境污染不重视，使得生态受到了严重破坏，损害了人民群众的切身利益。在现代国家，生态问题已经是带有普遍性和敏感性的社会问题。离开了对生态环境的关注，政府行为就不完整。［8］“小组生微”项目实施过程中，地方政府在进行政策决策、管理和目标考核等方面都特别体现对生态环境的关注，按照生态学原理寻求项目实施地人与自然和谐、发展与环境协调的有机结合，使项目建设整体符合和谐社会建设和可持续发展的要求。

“增减挂钩”项目实施过程中也存在一些必须引起重视的问题。首先，由于政策实施取得的土地整理收益主要来自于项目区内的城乡土地转化，因此同一个项目区内往往覆盖了城市和农村2个不同行政级别和性质的区块。由于我国长期形成的城乡二元结构体制和利益偏向城市的政策导向，当2个城乡区块发生利益冲突时，农村地区的利益可能被忽视乃至被迫主动放弃。由于“增减挂钩”项目的实施，本来需要2个行政区域协商解决的事项变成了项目区的内部问题，忽视农村利益诉求的现象更加明显。其次，耕地的占补平衡不仅要做到数量平衡，更要注重质量平衡。一些地区只注重维持耕地数量平衡，忽视了补充耕地的质量水平，出现了“占优补劣”的情况。“小组生微”项目主要在城市近郊和农业产业相对发达的地区实施，补充的耕地可用于现代农业产业发展，因此土地的质量和利用率能够得到切实的保障，但如果集中居住是在更偏远的农村地区实施，补充耕地的质量和利用率则很难保证。再次，长期的共同生产和稳定居住使农村地区形成了独特的乡土文化和环境生态，并非所有农村群众都具有搬迁和改变家园的意愿。“增减挂钩”政策的实施如果只关注要取得的行政目标而忽视群众的意愿，必须依靠强有力的行政手段来支撑，而这也可能正违背了政策制定的初衷。

参考文献

［1］ 国土资源部. 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土资发［2008］138号），2008，（06）27

［2］ 王询枝. 宁波市加快推进农村土地整治的实践与思考，浙江国土资源，2012，（5）：36～39

［3］ 无名. 小组微生谱写美丽新村 成都打造新农村升级版. 成都日报，2015，（07）22

［4］ 成都市人民政府办公厅. 成都市人民政府办公厅关于推进小规模、组团式、生态化新农村综合体建设的指导意见，2014，（06）20

［5］ 胡锦枫. 成都村级公共服务和社会管理专项资金甜头实实在在额度逐年上升. 成都晚报，2013，（08）6

［6］ 柳鹏，华超. 川西地区新农居建设探索—以郫县花园镇为例. 华中建筑，2013，02（2）：108～111

［7］ 肖利. 浅析生态文明建设中的政府行为. 人民论坛旬刊，2010，03 （03）：56～57