东营市农村土地承包经营权流转纠纷调查与思考

余青华

（东营市农业局，山东东营 257091）



东营市农村土地承包经营权流转纠纷调查与思考

余青华

（东营市农业局，山东东营 257091）

摘 要：近年来，随着农村经济的发展和农村劳动力结构的变化，农村土地承包经营权流转速度逐步加快，成为推动现代农业发展的重要支撑。这在一定程度上，反映了农民非农收入的增加和对土地依赖性的减弱，在充分行使土地承包经营权能方面取得的进步。但受到土地流转机制不健全、土地权属不清等因素的影响，土地流转纠纷也日益凸显，严重影响农村社会稳定，制约现代农业发展。文章对东营市农村土地承包经营权流转纠纷进行了调查与思考

关键词：农村经济 土地承包经营权 调查与思考

1 土地流转纠纷问题的表现

1.1 因流转价格引起的纠纷

近年来，受自然灾害、土地开发、主要经济作物价格剧烈变动等因素的影响，土地流转价格频繁剧烈波动，据调查，2012～2013年东营市垦利县土地流转价格区间为4 500～7 500元/hm2，到2014年，土地流转价格降为3 000元/hm2左右。土地流转价格的剧烈波动，引起土地流转双方因价格协商不成的矛盾纠纷。

1.2 因权属不清引起的纠纷

东营市土地权属复杂，存在大量的“飞地”、“插花地”，村集体之间、乡镇之间、县区之间、村集体与国有农场之间存在大量土地界限不清的问题，群众对界限不清的土地进行大面积开垦耕种，并私下进行了土地流转，土地权属争议双方对这类土地流转不予承认，从而造成抢水抢地现象时有发生，纠纷不断。

1.3 因多重发包引起的纠纷

随着农业效益的逐步提高，人们对土地增值效益越来越关注，在农村产生了一种专门从事土地承包发包的经纪人，他们通过各种途径获取土地经营权后，对土地进行整理后或直接再次发包，赚取中间差价。这类土地要经过2～3次的转包才能真正到经营者的手中，其中权属变化复杂，合同签订不规范，承包期限不一致，一旦出现纠纷很难进行调解。

1.4 因开荒占地引起的纠纷

该市大部分土地盐渍化程度高，土壤肥力差，产生了较多的撂荒地。许多群众便自行投资对土地进行改良。土地产出率的不断提高，有了相对稳定的收入，又随着土地价格的日益上涨，在利益的驱动下，村民们纷纷要求村集体收回撂荒地进行平均发包，导致开垦撂荒地农民与村集体、村民之间产生了土地纠纷。

1.5 因村集体统一流转土地引起的纠纷

随着农村劳动力结构的变化和工资收入水平的逐步提高，群众土地流转的意愿愈加强烈，一些村集体为提高村民土地流转收益，增加集体收入，开展了村集体统一大片流转土地，引入工商资本发展现代农业的探索。

1.6 因流转行为欠规范，缺少管理引起的纠纷

流转行为严重不规范，表现为自行流转多，报批准、报备案的少，申请变更登记的更少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。有些村存在连锁流转现象，接受流转的农户又将自己享有的土地承包经营权流转给其他农户，形成锁链式流转。

2 土地流转纠纷问题产生的原因

2.1 土地承包政策落实不彻底

在执行农村土地政策过程中，部分乡镇、村没有严格执行土地承包30年不变的政策，工作开展的不细不实，走了过场，没有扎实地做好合同签订等基础工作，面积、地块、合同、证书“四落实”执行不力。土地权属、土地界线等争议一直得不到妥善解决，现在一旦出现土地纠纷，既得不到群众的认可，同时也得不到法律及上级管理部门的支持，陷入两难境地。

2.2 土地流转操作不规范

一是流转行为不规范。由于在流转程序和手续等方面，缺乏明确的法律依据和统一的标准，流转交易双方往往不遵守一定的程序或者履行相应的手续，甚至在户与户之间的流转只采取口头协议的方式，进行流转。即使是流转双方签订流转合同，所采用的合同也很不规范，漏洞百出。另一方面，除镇村通过委托代理，统一组织的大规模流转外，大部分流转未报乡镇土地流转服务中心备案。待到双方发生纠纷要求解决时难以取证，为处理纠纷增加了难度。

2.3 对外土地发包程序不完善，工作不透明

近年来，因荒碱地开发及承包而发生的纠纷案件不断上升，主要原因是大部分村两委干部“三监管”要求落实不严格，在村集体土地发包过程中没有依法定程序进行，部分村干部更是自作主张与他人签订了承包合同，违反了公平、公开、公正的工作原则，由此引发了矛盾纠纷。

3 对策建议

（1）加强土地流转管理。加强土地流转管理指导机构的建设，建立市、县、乡三级农村产权交易市场，形成统一的管理模式，建立农村产权的流转信息库和流转信息平台，按照“依法、自愿、有偿”原则，建立土地流转供求信息公示制度、农村土地流转公开竞争制度、县乡村土地流转合同分级签证制度、违法进行土地流转责任追究制度，制定不同土地流转形式的规范合同文本，使土地流转工作逐步走向规范化轨道。

（2）加强土地经营权证管理。落实农村土地承包经营权确权登记颁证的要求，认真核实面积，签订合同，发放证书，做好土地承包经营权证的登记管理等工作，切实保护好承包方经营权不受侵害。

（3）明确土地边界，减少土地权属纠纷。在详细了解土地历史和现状的基础上，进一步明确地界，及时发放农村土地所有权证书。

（4）建立多元化的流转纠纷解决机制。土地流转纠纷的政策性强、涉及面广，为了切实保障当事人权益，合理分流纠纷，及时调解纷争，缓和社会矛盾，在有效发挥人民法院的司法救济渠道的同时，还应逐步完善土地承包纠纷调解仲裁机构建设，以利于矛盾的根本解决，力争把纠纷解决在萌芽状态。

（5）培养专业人才队伍。一是由政府统一规划，成立专门机构，设立专项编制，做到有机构，有人员。二是加强业务培训。统一组织开展业务培训，针对合同审核、政策咨询、仲裁调解等多个方面，对农村土地流转服务体系工作人员进行系统的业务培训，使其深刻透彻地了解国家相关政策和具体工作程序，提高管理和服务水平。